户籍管理制度改革的难点——公共福利的排他性 | 城市百问

李铁

前言

目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。

因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。

于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。

希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。

                                                                                           编者

总第二十五期

本期作者：

李铁 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

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国家发改委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，其中关于户籍管理制度改革的内容引起了广泛关注，成为了目前媒体讨论的新闻热点。因为事关2亿多在城镇打工的农业转移人口，还有将近8000万的城镇间流动人口。其中大多数在北上广深等人口流入城市的“漂”们的感触最深。其中从事媒体行业的大量中青年白领，或许就是未来户籍管理制度改革的受益者。

关于户籍管理制度改革的文章最近已经有很多，但是触及到户籍管理制度改革的前世今生，讨论的内容并不多。原因在于我们对户籍制度的了解只是建立在借鉴其他国家的基础之上，而忽视了我国进行这项制度改革存在的难点以及面临的挑战。

户籍制度在中国至少已经沿袭了几千年的历史，通过户籍制度确保国家对粮食等农产品和税收的征收，是国家兵役制度的征兵基础，对治安和集权的管理、大型工程所需要征用的劳役和丁役，都曾经发生过重要的基础性作用。但是，那个时候的户籍，只是提供各项管理的依据，并不影响到人口的流动，也不存在着公共服务的差别化问题。所以，人们的自由迁徙和落户只需要报备就可以完成。

我国上个世纪五十年代强化了城乡差别化的户籍管理制度的实施，与以往的户籍管理有着根本的不同。在城市实施的户籍管理，是严格限制农村人口和其他城市的人口进入，确保短缺经济下有限的农产品资源和轻工业产品资源的“福利性指标分配”。也就是说，如果你在一个城市获得了落户的资格，子女教育、各项票证的分配以及就业等，就可以得到当地政府的支持和保障。而所谓城市之间的户籍管理的差别化，取决于城市政府可能提供的公共资源的多寡，而城市等级越高，经济发展越好，福利供给的能力就越强，因此就出现了城市户籍的排他性。

对于农村而言，户籍是确保耕者有其田，耕者有其屋的基本权利。因为只要在一个村庄落户，就等于是这个村庄的集体经济组织成员，集体可以无偿地给有户籍的村民分配承包地和宅基地。而非本村的村民，则没有权利得到这些生产资料和生活资料的分配权。作为村民的义务则是按照承包地的份额缴纳定购粮和农业税，每年还要按照规定去承担一定时间的大型工程劳务。因为农村集体经济组织的土地资源和集体经济资源有限，所以这些福利的提供是绝对排他的。虽然耕者有其田确保了农民最基本的生计，但是对于国家来说，通过户籍制度的约束，可以把农民强制地束缚在土地上，为国家的工业化积累提供廉价的农产品和轻工业产品。同时也通过城市的户籍管理制度，限制人口的流入，最大限度通过低福利供给限制消费，以便维持低工资和低劳动成本，释放更多的剩余劳动价值，实现工业化积累。

虽然我们看到与历史相比，无论是农村还是城市，户籍制度的内容已经发生了一些实质性的变化。一是确保国家的工业化，就是通过压低劳动力价值实现的低公共福利；二是城乡共同根据户籍来选择福利性供给，并因福利供给的资源不足导致了户籍排他性；三是限制人口在城乡之间和城市之间的流动，以便实现低福利的公平分配原则。

改革开放以后，农村通过承包制释放了劳动力的活力，大幅度增加了农产品的供给，同时也释放了大量的农村剩余劳动力，在农村从事非农就业，从本乡镇非农产业就业，逐步转变为跨乡镇甚至跨地区的就业，并引发了城乡劳动力资源流动的突破。流动性就业不仅仅局限在农村，因为地区和城市间发展的不平衡，无论是农村劳动力还是城市间劳动力就业的选择，都突破了原来的地域空间，形成了全国大范围的劳动力流动。自上个世纪九十年代以来，劳动力的流动和人口的流动已经成为中国经济增长的一个值得注意的现象。虽然劳动力出现了大范围的流动，但是城市的福利供给体制因增长发生了变化，开始从原来的票证供应变成了公共服务的支出，而公共服务的排他性在户籍管理制度的作用下，变成了人口的排他性。而劳动力流入地大多是经济增长最快的城市和地区，公共财政的剩余也就转化为了公共服务的支出。这种排他性的户籍管理和公共服务体系，逐渐地固化了当地户籍居民的利益。而流入地的农村和小城镇也是如此，人口流入越多的村镇，经济发展水平越高，公共福利支出也就越大，对当地居民的福利供给就越多。例如华西大队本村人口每户都可以有别墅，这是村集体提供的福利，具有强烈的排他性，但是创造收益的当然有企业家的功劳，但是所有涉及十几万外来劳动人口却无法获得与本地村民同等的收益。他们的收益只是拿到了他们的工资。在这样一个村庄，如果进行户籍管理制度改革，则会大大降低村民原有的福利，从而改变利益分配关系，必然会遭到村庄集体经济组织成员的反对。即使在没有足够公共资源可供分配的其他地方的村庄，也存在着此类问题，毕竟耕地和宅基地资源极其有限，很难打破户籍的壁垒。

因此我们看到的户籍管理制度改革，其实并不存在城市政府管理能力的问题，根本原因是这种历史沿袭下来的公共福利分配体系的排他性造成的。如果在改革开放之初，利益固化的格局还没有形成，打破户籍管制制度障碍的难度可能比现在要小很多。但是当群体间利益差别的格局已经形成时，要打破这种固化的利益藩篱，难度则超乎想象。问题的原因不在于城市的大小，而在于这种公共福利资源的稀缺性和未来可能分享的人数的多少。因此，只要是在人口流入地区，当外来的城镇间流动人口和农业转移人口达到了一定规模之后，改革的难度就会加大。无论是大城市，还是中小城市，抑或是小城镇，甚至是村庄。

当一个城市的外来人口达到几百万的时候，解决问题的难度就会无限放大。即便是一个小城镇和村庄，当外来人口的绝对数量和占比达到一定规模的时候，这个村庄和小城镇也不会轻易地推进户籍改革。毕竟户籍背后的利益分配关乎到每个户籍居民的利益。而对于外来人口，毕竟他们的“外来”已经在排他性的概念之中，而且他们在家乡还能享有一块集体的福利。他们对于户改的期盼只是渴望而不可及的新增收益。而对于当地的户籍居民来说，已经揣到腰包里的福利，而且也看到了未来明显的可增长预期，如果户改动了这块奶酪，肯定会引发强烈的不满。这也是绝大部分人口流入地的城镇迟迟不愿意推进户改的根本原因。

值得注意的是，人口的流动是城乡经济增长的动力。如果没有外来人口，任何城市和农村都不会继续发展下去，甚至会严重的影响城市和村镇的生存。在这种既存在相互依存的关系，同时又带有福利排他性质的户籍管理制度，如何推进改革，既需要观念上的矫正，也需要在有条件的城镇开展探索和实践。关于户籍管理制度改革对人口流入地区带来的好处，或者是未来可能形成增长的动力，如何推进进一步的改革，我将在下一部分继续详细论述。

往期回顾

来源：中国城市中心

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