如何认识城市的新区？| 城市百问

前言

目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。

因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。

于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。

希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。

                                                                                           编者

总第二十一期

本期作者：

李铁 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

城市新区是我国城镇化发展最典型的特征之一。虽然关于新区的评价褒贬不一，但是新区在解决城市发展空间不足，旧城改造成本过高，降低产业发展成本，促进产业集聚方面所发挥的作用应该是显而易见的。可以说全国几乎绝大部分的城市都建设和开发了规模不同的各类新区。

什么是新区？我个人认为既包括了直接命名的新区，也包括了各类冠以工业园、高新技术开发区、产业园等五花八门名称的空间区域。所谓新区，就是在原有城市的城区边缘或者是距离城市有一定距离的地方开辟的城市发展新空间，以区别于老城区。据有关方面不完全统计，全国县及县以上各类新区的数量超过3500个，其中国家级新区19个，国家级开发区有552家，省级开发区有1991家，而县以下各类工业园区多达上万家。当前仅19个国家级新区的规划面积（陆地）高达26247平方公里，相当于当前全部设市城市建成区总面积的1/2。另据我们对全国286个地级市和368个县级市的新城新区规划建设情况的网络摸查统计，654个城市共提出了737个新城新区，其中有629个公布了规划区面积，总计达83452平方公里，几乎相当于当时654个设市城市的城市建成区总面积的约2倍。

中国的城镇化发展需要新区建设。从1996年到2018年，我国的城镇常住人口从3.7亿发展到8.3亿，新增城镇人口4.6亿。如果没有城镇的各类新区，仅靠原有的老城和旧城，无法容纳如此巨量的城镇人口。即使城市的旧城区还有空间容量，但是涉及到拆迁、补偿和基础设施建设的经济成本和社会成本，也是任何一个城市都无法承担的，因此只有靠开辟新区才可以解决工业项目的安排以及新增人口的安置等问题。

城市的工业化进程需要建设新区。随着城镇化水平的提高，城市要解决产业和经济的同步发展，必须要提供足够的城市空间来发展产业。可是通过城市改造提供的空间只能进行服务业的置换，而工业要求的低成本土地和拆迁补偿，只能通过新的土地空间来满足。由于中国土地管理制度的特点，政府可以从农村集体经济组织手中低价获取土地，开辟新的城市产业发展空间可大大降低土地的成本，为各地的工业化积累创造有利条件。从2000年到2017年，我国新增工业固定资产投资施工项目32.2万个，新增固定资产投资总额22.6万亿元人民币。这些新增工业企业项目绝大部分被安置在各类新区。

各类新区的管理实现了精兵简政，提供的政策支持降低了企业的成本。我国各类新区的管理一般区别于传统的行政建制区域的管理，机构设置考虑到招商引资和服务的方便，虽然行政级别定位较高，但是行政层次简化，机构设置简单。虽然管理的人口和项目与同级别的行政区几乎同样，但是机构和人员相比之下要少很多。这也是新区运转效率较高的原因。为了同其他城市的新区竞争，各地在新区制定的招商引资政策，也是穷尽招数，以最大的可能让利给企业，为了满足企业入驻的要求，甚至不惜血本，牺牲发展的预期。

虽然各类新区在我国城镇化的高速发展进程中承接了人口和产业的聚集，促进了各类城市的经济增长。但是也存在着一系列的问题。重点体现在以下几个方面：

新区土地利用比较粗放。在早期的新区建设中，政府可以低价征用农村的集体农地，于是在招商引资过程中，可以不计土地成本招商引资，为企业进入营造低成本的环境。例如可以大面积地提供低价甚至零地价的企业用地。园区开发模式过于粗放，交通用地和绿化用地占地规模过大，造成了大量的土地资源闲置浪费。

部分新区规划规模过大。由于对新区发展的客观规律认识不足，一些城市政府试图通过新的政策概念，放大新区政策的覆盖空间，制定了面积过大的城市新区。例如规划面积803平方公里的广州南沙新区，规划控制面积1795平方公里的贵安新区，规划面积达2270平方公里的天津滨海新区，规划面积1900多平方公里的唐山曹妃甸新区等。新区的规划面积影响到前期的基础设施投入。而事实上这些规划面积过大的新区，产业和人口的进入远没有达到预想的规划目标，而前期基础设施的投入则因闲置造成了巨大的资源浪费。

工业的新区逐渐演变成房地产开发区。在我国的新区开发模式中，要实现征地拆迁补偿和搞好基础设施建设，仅靠财政资金无法填补巨大的资金漏洞，只能通过开发房地产征收土地出让金的模式才可以实现。所以从上个世纪九十年代末开始，新区和房地产的发展成为了共生体。我们可以看到，在城市边缘规划的产业新区大多都变成了房地产主导的居住区。而远离城市主城区的新区核心区，几乎也是遍布写字楼和公寓的房地产开发区。房地产的过度泛滥，不能不说与新区和产业发展的政策有直接关系。因为没有房地产，就没有土地出让金。任何一个城市只能把工作重点从新区建设转化为房地产开发，以此获得政府基础设施建设资金的来源。可以说，近些年房地产主导的城市发展模式，以至于后来出现的城市债务危机，都与新区的发展有直接的关系。

一些孤岛式新区面临着严重的债务危机。传统的新区发展模式通过卖地发展房地产来补偿招商引资的成本。房地产的供给波动引发了新区债务链的断裂。这些现象大多出现在距离城市较远的、开发尺度过大的新区。我们之所以称之为孤岛式新区，就是因为远离城市主城区，开发成本过高。因为在这样的新区，一切建设都是要从头而来，犹如在一张白纸上作画，但是要重新解决所有的基础设施建设、路网管道供给问题以及占地补偿问题。而同时对新区提出的建设标准过高，也导致了资金投入的压力过大。从低成本拿地，到高成本补偿，以及高标准建设等操作方式和规划设想，都严重忽视了一个重要的问题，支撑产业发展的新区，需要相对低的发展成本，而不是会抬高成本的高建设标准。高标准的规划是需要高密度的人口和要素集聚来支撑，而新区却很难做到。一旦标准过高导致成本过高，反而会抬高要素和人口进入的门槛。全国众多新区出现的债务问题，发展模式问题和成本问题等，都是因为在规划新区的时候忽视了经济规律，还有盲目地攀比优质资源过度集中的超大城市发展模式，其实这是不可比较的。

中国的城镇化发展虽然仍然处于高速增长阶段，但是随着人口规模不断扩大，达到一定规模后，增长速度必然要放缓。提高城镇化质量，要解决产业的更新问题，更要改变传统的粗放发展模式，提高资源的利用效率。新区建设在中国城镇化发展的进程中功不可没，但是传统的套路似乎已经失灵、原有粗放扩张的发展模式似乎也走到了尽头。随着成本的增加，进入新区的企业数量越来越少；房地产供给波动放大，也导致了以往补偿方式不可持续；其实大手笔、大尺度、大面积的规划，也是导致地方债务不堪重负的主要原因；一些已经失败烂尾的新区，已经给我们敲响了重要的警钟，传统发展模式不可持续。

重新认识新区，要遵循城市发展规律和经济发展规律。我们可以把新区成功的经验作为参照依据。例如，我们不要动辄就规划几百平方公里，甚至上千平方公里，如果规模和面积小一些的话，是否更容易操作和实现？如果新区距离城市近一点，依托主城区的基础设施和服务业向外延伸，是不是可以降低一些成本？如果依托主城区周边的中小城市和小城镇，分散建设产业空间和居住空间，通过不同规模的城镇体系来疏解功能和承载产业，是不是更符合未来的现实？可否允许企业和集体经济组织合作，降低土地开发和征用以及补偿的成本，政府只是负责监管环境、生态和提供交通基础设施等服务。

关于新区建设以及未来的发展模式，我们可以借鉴国际经验，通过城镇体系的合理规划和布局，更好地发挥中小城市和小城镇的作用，其实选择的方案有很多，只是需要我们实事求是而且尊重规律。

往期回顾

本文来源：原子智库

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微信编辑：一米阳光