如何规划一个城市的人口规模?丨城市百问

谈论中国经济的隐忧，很重要的话题是地方债。地方债务主要用于城市建设、基础设施完善，其规模膨胀，很大程度缘于地方政府人口规划的失真。无视中国人口结构，高估未来人口规模，造成了很多基础设施浪费。三四线城市房地产过量开发，也与此相关。

中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁认为，中国很多城市都高估了未来长远的发展，过度的基础设施投资将带来大量浪费。全文约2500字，阅读需要3分钟。

总第十三期

本期作者：

李铁 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

以下是李铁文章的关键内容：

1、没有外部因素和内在特殊资源优势刺激，任何一个地区经济的超常规增长几乎是很难实现的。

2、许多城市的市长在谈论本地区人口增长趋势时，无不放大自己的区位和资源优势，但这些资源往往并不存在真正的优势。

3、若一座城市制定的人才准入条件以学历为标准，事实上等于对大多数城市服务人口的排斥。

4、夸大城市人口规模，主观盲目地把城市未来可容纳人口数量放大到现实数倍以上，会造成大量的浪费。

以下是李铁文章的正文：

为什么一些三四线城市会出现严重的房地产过度发展现象？很大部分原因在于，这些城市政府的负责人对城市未来发展趋势的判断失误，主要表现就是对未来人口增长的判断失误。

我曾经去过很多城市和小城镇，几乎所有的当地负责人都对城市的未来发展信心满满。他们在强调经济发展和资源优势的同时，都认为自己的城市一定会吸引更多的投资和更多的人口，城市会越做越大。因此在编制规划和投资项目的过程中，往往在预测时把未来可能增长的人口扩大到现有人口的数倍甚至更多。

正是基于对人口发展趋势的错误判断，才导致城市规划的规模扩张过大，基础设施投资按照规划实施，最后造成了严重的浪费。这种典型案例很多，一些新区开发失败也是基于此原因。

1.   大部分城市都不可能超常规发展

如何判断一个城市未来的发展和人口增长之间的关系？一般原则是常规增长，也就是说基于原有城镇人口的自然增长，或者是根据近十几年甚至更长一段时间经济增长的平均水平来判断。

如果没有外部因素和内在特殊的资源优势刺激的话，任何一个地区经济的超常规增长几乎是很难实现的。

在我国改革开放的头二十年，由于政策激发了体制活力，很多地区的经济增长呈现了长达一二十年的两位数的高速度，也吸引了大量外来人口的进入，人口增长在东部沿海地区和一些高等级城市是普遍现象。

但是在近些年经济增长速度已经从两位数放缓到个位数的大背景下，再依赖过去超常规增长的发展模式已经不可能。除了个别具有旅游、矿产、能源等自然资源优势的地区，对于许多三四线城市来说，人口过快增长已然不可能。

我记得许多城市的市长在谈论本地区人口增长趋势时，无不放大自己的区位和资源优势。例如把交通和地理位置条件作为重要优势，把本地的城市景观作为与其他城市竞争的优势，把地方性特点的旅游资源放大到全国甚至是世界的优势。

遇到这种情况，我会明确地告诉他们，相同地理和区位条件的城镇很多，甚至多达上百个，大家都要发展而且处于激烈的竞争中，所以这些看似优势的条件其实并无竞争优势可言。

关于城市景观，其实每个城市都在打造自己的城市形象，这些形象几乎大同小异，并无特点可言，而且也不会影响投资者和就业者的选择，反而会因为成本过高而使一部分投资者望而生畏。

至于旅游资源的判断，关键要从消费者的角度考虑，要从旅游资源的规律性考虑，而不是政府负责人一厢情愿的长官意志说了算——因为这些所谓的优势资源本身并不存在真正的优势。所以基于这些条件来判断人口增长的前提和基础是不存在的。

2.   城市如何吸引到足够多人口

判断人口规模变化，最重要的是判断人口结构，还有人口进入的门槛。一个城市是否能够吸引足够的人口，一般有以下几个影响因素。

一是稳定的就业机会，如果城市提供的就业机会充足，人口就会源源不断地进入。

二是城市的成本，如果城市的成本过高，会导致就业成本提升。很多地方把城市规划得高大上，到处是绿地、生态公园、宽马路和豪华大广场，这样的城市空间只会吸引城市白领，对于更广泛的传统产业的普通就业人口来说，没有留出与他们相适合的生存和就业空间。

三是城市的政策。当城市规划的目标是发展房地产而不是增加就业时，事实上城市已经形成了人口排斥的机制。发展房地产是为了卖房子，必须要有城市景观和高大上的形象与房地产的概念相匹配，这客观上就抬高了更多人口进入城市的门槛。

许多城市在规划新区的时候，都强调所谓产城融合，强调高端产业、房地产和城市的融合。这样的城市，特别是经济不发达的三四线城市，一定会形成对产业的排斥，排斥那些可以容纳更多就业人口的工业和服务业，一定会造成实际人口和规划目标的分离。

我曾经去过很多全国闻名的新区，大家在讨论产城融合的问题时面临的最大困惑就是，在一座设计豪华的城市，如何容纳更多人口和产业？

四是城市的包容性。当一座城市制定的人才准入以学历为标准时，事实上等于对大多数城市服务人口的排斥。实际上，我们看待一个城市的扩张和发展，更重要的是看二代三代，城市的活力取决于人口的低龄化和后代的受教育水平。

全世界绝大部分移民城市的成功，原因在于外来人口后代的受教育水平的提高，为城市人口提供了充足的高素质劳动力的后备军。

而当前一些城市提出的城市人才准入条件，肯定有强烈的短视行为，忽视了更有活力、与城市就业需求更为吻合的外来农业转移人口，实际上是等于放弃了城市的未来发展机会。

3.   错估城市人口规模导致资源浪费

夸大城市人口规模，一定会造成投资的严重浪费。当一个城市的政策和规划，主观盲目地把城市未来可容纳人口数量放大到现实数倍以上时，城市基础设施建设的摊子就会越铺越大。

按照臆想出的人口规模进行道路、交通基础设施的建设以及管道等市政设施的铺设的话，一旦后续发展中没有那么多的人口进来，那么所有这些超规模投入的资源都会闲置，甚至可以闲置许多年。

以广州南沙新区为例。早在1993年，国务院批准设立南沙经济开发区，2012年批准《广州南沙新区发展规划（2012－2025）》。这份规划显示，2025年南沙经济开发区常住人口规模将达到230-270万人，而公共设施、市政基础设施等均按照300万人口规模进行配置，投入了上千亿的资金。

从确立南沙新区到现在，已经过去二十多年，一直到今天，现在的人口仅72.5万，现实人口增长趋势与预期人口目标还有遥远的距离。

其实中国的城市，无论新城新区的建设，还是在原有城市基础上的扩张，造成的资源闲置和浪费都是巨量的，城市债务也是因此而生。南沙新区并非个例。

当然有人会说，这些基础设施早晚会用上。但是如果闲置十几年或更长时间，上千亿资金成本的帐由谁来算呢？

4.   人是城市发展的第一要素

关于城市人口规模问题，还有很多话要说。要合理预测城市发展的未来，人是第一要素。

如果希望城市继续扩张，首先要降低城市发展成本。如果希望城市保持稳定发展，就要制定一个与历年经济增长速度吻合的人口常规增长规划。如果希望吸引更多的人口到城市来生存发展，那就需要制定很多支持各类就业的包容性政策。

即使是目标远大的区域性发展政策，也一定要正视人的问题，正视人口规模的问题，正视人口结构问题。切忌拍脑袋的主观想象，切忌为了卖房子而制定超高规模的人口规划，切忌盲目乐观地提出与以人为本相背离的概念性设想。

本文来源：原子智库

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微信编辑：一米阳光