陈为帮：“行政区城市”和“实体城市”

作者

陈为帮(1939年---) 中国城市科学研究会原副理事长   中国城市规划学会原副理事长  

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中国最大的城市是谁？

五年前，我国地理界著名专家胡序威同志就非常明确地指出：“不能把设市城市的市域都看成城市。”他说：“现今我国的许多媒体，把设市的整个市域都看成城市，如把重庆说成是拥有3000万人口的世界超级城市。2015年10月8日《光明日报》报道，在全国城市人口规模排名榜中，重庆市仍列首位，大于上海市和北京市；而且还出现了保定市大于深圳市、南阳市大于武汉市等笑料。（见2015年12月1日中国城市规划学会网站 胡序威《致规划界的一封公开信》）。今天，中国几乎所有的城市实际上都成了区域，县级市是县域、地级市是地区的全部区域（由几个县构成，即过去的行署管辖范围），都是包括广大农村地区和“实体城市”在内的行政区。如果说这是统筹城乡管理，许多人会表示赞成，然而，在这种赞成的后面，却出现了不少困惑，最突出的就是统计数据反映的城市人口规模不能真实反映城市人口状况。就城市人口规模而论，以2017年行政区城市年末总人口而论，就有徐州市（1041万人）大于南京市(663万人)、阜阳市（1062万人）大于合肥市（730万人）、菏泽市（1015万人）大于青岛市（791万人）、周口市（1259万人）大于郑州市(827万人)、遵义市（802万人）大于贵阳市(401万人)如此等等的例子，成为普遍的误区。

重庆直辖以来是否成为我国最大的城市？！许多媒体可能一直存在疑虑。因为，到2017年，重庆市行政区总人口达到3392万人（常住总人口2884万人），而上海行政区常住总人口是2301万人。看上去，重庆人口仍然比上海规模大。（以上数据见《中国城市发展报告2018---2019年》中国市长协会主办 中国城市出版社出版）然而，与“实体城市”相近的主城区人口相比较，重庆主城区城市人口将近900万人，而上海主城区人口已经超过1400万人，真实的城市人口比重庆多了许多。毫无疑义，上海仍然是我国最大的城市。重庆属于特例，国内国外都是不能简单比较的，重庆既有大城市，又有大农村，实际上重庆相当一个省，是省的行政结构，又实行直辖市的管理体制，非常特殊。

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我国的城市是什么?

长期以来，我国的城市观念，基本上有两大类：一类是“行政区城市”，一类是“实体城市”。

“行政区城市”，是按我国国家行政建制设立的城市，是国家现行的行政管理法定概念，表明不同城市的行政规格、等级和待遇。2017年我国全国设市城市共661个，其中有直辖市4个、副省级市15个、地级市279个、县级市363个。细说起来，这种行政级别和待遇相当复杂，不讲国际交流，就是国人内部讨论，往往也是难以说得很明白。比如有些省会城市属于地级市，而享受副省级城市待遇的城市除了部分省会城市外，还有深圳、厦门、宁波、青岛、大连等城市。直辖市则属于正省级。由于“行政区城市”的范围包括了城市乡村在内的全部行政区域，因此，城市和区域的概念被完全混淆了。

“实体城市”，是指城市化水平达到相当高度、非农产业和非农人口集中达到相当程度的地段和聚落。主要表现为人口密度、建筑密度和非农产业的集结程度达到相当水平、基础设施和公共服务设施覆盖达到相当水平、其城市建设达到相当水平的地段，是国际国内、广大群众公认的实实在在的真实的城市。是反映城市本质的概念。在我国国家行政建制序列中，在国家行政区划中，是没有“实体城市”这个概念的。而反映“实体城市”则有多种的概念，比如城区、市区等等。一些特大城市还采用了主城区、中心城区等概念。长期以来，在我国城市规划建设管理上使用的“城市建成区”，在相当程度上可以认为是比较接近“实体城市”的概念。虽然建设系统多年来已将城市建成区纳入了有关城市建设的统计，但是，在国家管理和国家统计系统中，“实体城市”的概念一直是不存在的。

此外，还有一些城市概念，主要是反映城市的经济实力和辐射能力， 比如中心城市等。在房地产市场分析中常常使用的一、二、三线城市，一线城市是指北京、上海、广州、深圳几个对于全国房地产市场影响重大的城市，等等。

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   城市到底是什么？

前不久，我国首次独立出版的《城乡规划学名词》预公布，其中关于城市有如下解释：“城市  sity urban(1)以非农产业和一定规模的非农人口集聚为主要特征的聚落。（2）在中国通常也指按国家行政建制设立的市，或其所辖的市区。”

上述解释的第一部分反映了国际公认的城市概念。第二部分反映了中国特色，其前半句讲的是“行政区城市”的概念，后半句是想突出“实体城市”。

城市的主要特征是人口和产业的集中。大规模的高度集中，形成大城市；小规模的集中形成小城市。乡村的特征是分散，是人口和产业的分散。“行政区城市”难以准确反映我国城市的本质和特点，因为城市管辖了大量的乡村地区和农村人口。在我国，城市已经成为一种行政区的概念，统计出来的结果，不仅不能反映城市的特点，由于混淆了城乡的概念，反而模糊了城市的特征，甚至让人难以理解。实际上，如果我们从全国行政区管理角度看，城市已经成为管理国家的主要行政区形式。因为，除了新疆建设兵团，全国城乡好像都是在各个级别的城市管辖之中。那么，真正的城市又到哪里去了呢？！

早在1995年，我国地理界著名专家北京大学周一星教授就已经提出了实体城市的概念。他认为“城市地域”概念可以做出三种类型界定，即“行政地域”、“实体地域”和“功能地域”。在系统研究、深入分析了我国行政区城市存在的种种弊端后，他明确指出，中国这种行政区城市概念统计以及管理，“在世界城市历史上也是绝无仅有，它会对于了解国情和一系列决策产生误导”。他明确提出：建立中国城市实体地域概念的主张，在改革城市统计方面提出了非常重要的建议。（见周一星《城市地理求索》商务印书馆2010年第237---250页）

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“行政区城市”的出现和长期存在，具有其历史的环境和条件，是国家的行政区划制度的产物

我国“行政区城市”主要是在上世纪八十年代以后发展起来的。此前，基本上实施了一种“切块设市”的模式，就是将县城城关镇和附近一些符合设市条件的地段切出来设立县级市，其他的地区仍然是县，工作仍然以农业为主。1979年浙江省出现了“整县改市”的试验。1981年得到国务院批准。八十年代初期，我国改革的重点由农村转向城市，城市发展面临新形势。过去的“切块设市”已经不能适应城市发展的需求。此后的上世纪八九十年代，我国“行政区城市”开始迅速发展，出现了“撤县设市”的潮流，全国设市城市总量由1982年的245个发展到1996年的666个，县级市占了很大部分。地级市则实施了“市领导县”的行政区划改革。1997年，国务院冻结了县改市的做法。后来，开展了“撤地设市”、“撤县设区”的改革。不少大城市实施了所管辖的县改区，大城市原来管辖的县提升为区，由市政府直接管理。在县城以下，则实施了“撤乡设镇”的改革。

总体上看，“行政区城市”的体制，适应了国家改革开放和现代化建设的需要，推进了城乡经济协调发展，促进了城镇建设，提高了一些县级城市的知名度，发挥了许多优势。过程中也出现一些问题，首先是模糊了城乡的实体区别，模糊了城市和区域的概念，引起了一些混淆。其次是，由于城市政府管辖区域的扩大，在某种程度上适应了政府扩大城市用地的趋势。第三是，过程中先是撤县设市“一阵风”，1997年冻结以后，设市工作又长期停滞，这个时期我国城镇化水平快速提升，但全国设市城市总量不仅没有相应增长，反而停滞甚至减少。全国设市城市的总量从1998年的668个下降为2017年的661个。不少已经达到县级市标准的县城，没有能够及时设市。设市工作跟不上城镇化的发展步伐。

从地理科学宏观层面看，“实体城市”只是地球表面的“点”（特大城市的这个点比较大一点），而“行政区城市”已经成为地球表面的“面”。2017年全国661个设市城市建成区总面积为56200平方公里，1526个县城建成区总面积为19854平方公里，两者合计为76054平方公里，仅占我国国土总面积和可利用土地总面积的非常小的一个比例。“实体城市”恰恰是国家和地区经济社会发展的中心，是国家和地区的精华所在。他们的发展带领着国家和地区的发展全局，其中有些大城市特大城市更是我国参与国际竞争的主要基地。我认为，国家对于这7.6万平方公里的基本上属于“实体城市”的地段，应当区别看待，实施相应的管理，克服它们特有的困难，发挥其引领带动区域发展的功能，让他们为国家做出更大的贡献，而不能像一般国土那样同等看待，模糊了他们的特殊重要性。

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在现行的“行政区城市”中，如果将“实体城市”划出来，成为一个城市统计的范畴，涉及到一些问题：

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科学认识和处理城乡关系

科学认识和正确处理城乡关系，是我国社会主义现代化建设的根本大计之一。马克思主义经典作家对于城乡关系有不少经典论述，大家都熟悉，不在此赘述。结合我国国情，概括而论，新中国建立以后，我国的城乡对立消除了，但城乡差别仍然存在。我国城乡二元化结构的存在，是历史发展阶段所决定了的。由于我国将长期处于社会主义初级阶段，在可以预见的未来，城乡差别也将长期存在。进入新世纪以来，党中央不断要求处理好城乡关系。2002年党的16大指出：“统筹城乡经济社会发展”。2007年党的17大提出：“要建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。2012年党的18大更是明确提出：“推动形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。现在，我国城乡之间发展不平衡不充分，不能满足广大农村居民对美好生活的需要，已成为新时代我国社会主要矛盾的主要表现之一。我们必须努力去解决这种发展的不平衡和不充分的问题。

过去，在行政区划上长期模糊了城乡；现在，推进“实体城市”的区划，有利于在空间地域上城乡的区分。区分城乡，不是为了分离城乡，而恰恰是为了加强乡村发展以缩小城乡差距。城乡一体，并非城乡不分，而是努力促进城乡协调发展，使乡村逐步接近城市（镇）的水平。将“实体城市”从“行政区城市”中加以划分，一是有利于科学准确反映我国城乡的真实状况；二是有利于分别实施城乡不同特点的管理，有利于更加精准地扶持农村发展和促进“三农”问题的解决，有利于更好地研究制定国家城市工作方针政策；三是有利于有关城市工作的国际接轨。

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“实体城市”是城市发展的结果

“实体城市”是城市发展的真实反映，是城市发展的结果，是城市发展客观规律的反映。工业化过程中，工业不断向城市集中，是因为城市具有许多优越性，对于工业项目有巨大吸引力。比如工业项目之间的协作、劳动力的方便提供、交通的方便和金融等各种服务业的发达，等等。现在由于产业结构不断升级和大城市土地价高昂，一般工业到大城市比较困难了。大城市对于农民的吸引力是什么？就业机会多、公共服务水平高，所以他们千里迢迢来到大城市。这些年，由于大城市房价高，居住成本高，而家乡经济发展起来，就业机会起来增加，两相比较，不少农民开始回到家乡创业去了。随着城镇化质量提升，人们选择居住地的条件也在发生微妙变化，比如乡村农民结婚，有些人就希望到县城去买住房，为什么？县城的住房和公共服务条件在提升，学校的水平在提高，对于部分乡村家庭形成巨大吸引力。大家都在寻求公共服务条件更好一点，自己又能够承受的地段居住。这反映了人的城镇化的规律。人们对于美好生活的追求，是城镇化质量不断提升的根据。

城市吸引非农产业和非农人口不断集中，集中程度越高，城市规模越大，聚集效益越高，公共服务水平越高，吸引力更大，这也是规律。“实体城市”区划，反映了这种规律，因此，它是推进国家新型城镇化健康发展的需要，是国家统计制度对于新型城镇化的表现和的支持。

“城市可生而不可造”。这是城市发展的规律。城市作为有机体，其发生、发展、发达都是有其规律的。区划“实体城市”只是为了客观准确地反映城镇化的实际情况，而不是要去规划什么，更不是企图通过这种区划去影响“实体城市”的发展。

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推进新型城镇化和乡村振兴两轮驱动

2013年中央城镇化工作会议明确指出：“推进城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。”划分“实体城市”，有利于加强新型城镇化和乡村振兴。统筹城乡和促进城乡融合，需要充分发挥市场在资源配置方面的决定性作用，同时更好发挥政府作用。过去“行政区城市”的发展得益于市区和郊区郊县都属于城市政府统一领导，便于资源的统一调配，今后城市的这种优势仍然存在。但是，随着改革的深入，发挥城市的辐射作用和乡村对于城市的支持作用，主要将不是依靠行政手段，而更多的应当是依靠市场，这是改革开放四十年的经验所不断证明了的。城乡之间的互相支持，经济社会的融合，可以通过市场机制得到实现。城乡二元化结构必须进一步打破，通过市场机制的发展和完善来促进城乡一体。比如在国家土地制度改革方面，就需要加快建立城乡统一的建设用地市场，合理释放农村集体所有制土地的巨大市场潜力，等等。

我国“十四五”规划即将开局，新时期国家的新型城镇化和乡村振兴都是重大国家战略，新型城镇化和乡村振兴应当协调推进。必须发挥城市在国家和区域发展中的中心引领作用，以城市现代化带动乡村现代化，充分发挥城市的带动作用和发挥乡村地区对于国家发展的基础性作用。区划“实体城市”，有利于国家两大战略的协调推进。

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全球疫情新形势，要求突出重视“实体城市”治理

最近， 新冠病毒全球蔓延正在进一步发展，此刻，联合国秘书长古特雷斯呼吁重新思考和重塑世界城市。这是在全球范围呼吁加强城市治理的重大事件。2020年7月28日，古特雷斯秘书长发布了《城市世界的冠状病毒政策简报》，以帮助各国政府评估新冠疫情对城市化世界的影响。简报指出，城市地区是疫情大流行的重灾区，城市地区报告的病例高达90%。疫情暴露出了社会公平问题，呼吁各国制定有效政策，破解社会不平等问题。他提出三项重大建议：一、确保应对大流行病的各个阶段都致力于克服不平等和长期存在的发展赤字问题，维护社会凝聚力。二、加强地方政府能力。三、追求绿色、韧性发展和包容各方的经济复苏。他呼吁，现在应该重新思考和重新塑造城市世界了。

毫无疑义，联合国秘书长所指的城市地区，显然是指“实体城市”。人口高度集中的“实体城市”和全球交通现代化水平的迅速提升，正是这一次疫情快速流行传播的重要客观原因。我国治理疫情的成功经验，非常重要的一点，正是对于“实体城市”和现代化交通的高度有效管控，实施了有效的严格隔离政策措施和广大群众不断提升的公共卫生意识。今天，全球疫情仍然在发展中，未来仍然充满了巨大的不稳定性和不确定性，全球城市仍然面临巨大考验。

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“实体城市”的划分是对于“行政区城市”体制的补充

国家行政区划改革涉及政治、经济、社会、文化、民族、历史以及国防等许多方面，非常复杂，是国家现代化治理工作中相当艰巨的任务。多年前，本人曾有幸参与民政部系统主持的设市城市规划的制定，深感工作之艰巨。

现行的“行政区城市”制度是多年形成的，其改革是整个国家的行政区划改革的重要部分，需要服从国家民政系统行政区划管理制度改革的全局。

在“行政区城市”中划分“实体城市”，没有否定“行政区城市”体制，而是在“行政区城市”内部突出了“实体城市”的存在和地段的明确，是对于现行体制的一种补充。城市政府仍然保持对于行政区内全部区域的全面管理。 

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建议：在“行政区城市”管理体制不改变的前提下，将现在的城市行政区中的“实体城市”划出。在保持原有统计的基础上，增加“实体城市”的单独统计，成为行政区城市统计中的一个重要的部分。省（自治区）和国家将这些地段统计数据整合起来，就可以得到省（自治区）和国家真实的“实体城市”状况和基本统计数据，这将有利于国情的真实反映，有利于国家对于城乡发展态势的准确判断和有关方针政策的研究制定，也有利于加强对于“实体城市”的有关管理。

鉴于在城市发展过程中有关体制机制和空间地域上出现非常复杂的情况，“实体城市”范围的划定将是一件困难的工作。比如独立工矿区应如何认识和对待；许多地段城乡交叉，边界模糊，区别其是否属于“实体城市”，相当困难；在城乡之间，还存在不少的过渡地带，它们比乡村发达，但没有达到城镇的标准，需要慎重处理，需要留有弹性，如此等等。再比如，对于建制镇，许多人认为是“乡之头，城之尾”，那么它到底属于城还是乡？需要再研究。因此，以“实体城市”作为标准来划分城乡，我认为还是不够充分的。我们不能期望通过“实体城市”的区分来明确我国城乡在空间地域上的区分。

需要在统计工作中考虑建立起“实体城市”的指标体系，以充分反映其城市化水平，比如人口密度、二、三产业密度、建筑密度、城市容积率、单位用地产出、基础设施覆盖率、公共服务设施覆盖率、道路网密度、市场繁华度等等。这个指标体系的建立，还需要反映不同地区不同级别城市的实际情况。

城市，作为历史范畴，总是在不断的发展过程之中，不以人的意志为转移。“实体城市”将不断变化，其范围应当经过一定时期，比如五年十年就进行一次必要的调整，以真实反映城市变化状况。我们区划“实体城市”，是为了体现城市发展的客观规律，切不可因此而影响了我国城市应有的科学合理发展。

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微信编辑：陈嫡