李铁：中国有多少座真正的实体城市
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文 | 李铁
中国到底有多少座城市？这个问题不难回答。因为经国务院批准的设市城市为684个，虽然数量时有变化，但是总体规模变动不大。
也正因此，经常会有人提出疑问，中国有8.5亿城镇常住人口，怎么只有不到700座城市？
确实，如果与其他国家比较，显然中国的城市数量和人口规模严重不匹配。
例如，美国有3.3亿人口，城市数量大概为1万多个；意大利仅6000多万人口，也有8000多座城市，欧洲的许多国家都是如此。即使是同为东亚国家，日本的人口只有1.26亿，但是城市数量达到近800个。韩国只有5200万人口，但是城市数量也有80多个。
为什么会出现这种情况？对于绝大部分国家来说，设置城市的门槛很低，例如美国3000人的社区就可以投票申请设立城市，欧洲国家一般1万人以下就可以设立城市，日本韩国的标准稍高在5万人以上，但也有3万人左右的城镇。这些国家设立城市要比中国容易得多，而且已经处于城市化稳定期，人口和城市规模的变化不大。
中国的城市是一种特殊的行政区划
中国的城市严格意义上是行政区的概念，并不是一个空间上相对独立的实体城市。在理解中国的城市时，更多应将其理解为一种特殊的行政区划方式，这种区划源自于上世纪80年代的“地改市”或“县改市”。
当时，国家按照城市化进程，以地区行政公署所在地的城市为基础，把原来的地区管理体制改为城市管理体制，原有的一部分县城被设为城市主城区，县域的管理范围也成为县级市的管理范畴。与此同时，大部分乡政府所在地被改成镇，相关的管理范畴则包括了下辖的农村地区。
至此，中国行政区划的市镇和行政区域由此就混为一体了。原来的地区管理，则变成了不同级别的设市的城市管理，由此形成了中国独有的、等级化的行政区域管理体制。
中国的城市与其他国家的城市，看起来十分相似，但实际上存在根本差别。拿北京市来说，如果按照国际上的城市概念，其实指的是主城区，可与东京、伦敦等大城市类比（见表1）。但如果按照中国的城市概念，北京市还包含所有市辖区以及农村地区，实际上是一个行政区域，其人口和面积自然也远非其他国家的城市可比。不单北京，中国几乎所有的城市都是如此。
表1: 北京、东京、纽约主城区的人口和面积
指标 | 北京 | 东京市 | 纽约市 |
主城区范围 | 五环内 | 东京都23区部 | 五大区 |
人口（万人） | 1000 | 957 | 854 |
面积（平方公里） | 667 | 621 | 789 |
资料来源：根据公开数据整理
那么，国际上对城市如何界定呢？简单来说，就是在一个空间范围内，人口密度达到了一定规模，各种非农产业要素组合在一起，并相应形成了基础设施和公共服务的聚集。而在中国，对城市的认定还要考虑所谓的政治、经济和文化以及行政中心等因素。
如果我们从空中俯瞰，城市就是建立在一定规模人口集聚基础上的建筑群。假如用大数据图像看，城市就是在地图上一块块光度聚合的相对独立的集群。
中国的城市概念我们已经习以为常，也被学界所普遍采用，但是在现实中存在的很多问题无法回避。例如，对于一座城市的空间范围如何认定？很多人认为北京市的面积是1.64万平方公里，如果按照这一行政管辖范围算下来，北京的人口密度就很低，每平方公里仅为1312人。还有很多人认为，城市建成区可以看作城市的主城区，但现实中有大量的高级别城市有很多市辖区，它们距离真正的主城区很远，最远的超过400公里，距离上百公里的也不在少数。如果把那些市辖区也算作城市的主城区，则会造成我们对城市的误解。
既然如此，中国能否按照发达国家思路去调整城市的设置体系呢？事情并没有那么简单。
中国现行的城市等级决定了干部和机构的编制，也决定了城市的管辖权限。如果完全比照发达国家思路去调整城市设置，很有可能遇到的一个障碍就是如何避免机构和管理人员的膨胀，另一个障碍是这个城市与上下级城市政府的关系如何调整。
此外，城市设置的调整还关联着更多问题，比如，这关系到城市经济总量的多少，以及市辖区能不能参照主城区标准享受公共服务和福利供给。再甚至，城市居民往往也喜欢自己的城市更大更有名。所以，对于中国城市的重新界定已经无法简单地通过空间识别来实现，而是关系到已经成形的利益结构调整，以及各种经济社会关系的区域性重组。说到头来，涉及到城市问题，就需要回归到了体制问题。
从空间上重新界定城市
在中国未来的改革进程中，需要重新认识城市。这也是强化市场配置要素资源十分重要的举措。
具体来说，一方面要使得城市数量和人口数量更加匹配，另一方面要打破现行的等级化城市管理体制的束缚，释放低等级城市发展潜力。从另一个角度来理解，当城市人口和要素聚集到一定规模后，随着地价和房价的上涨，会自动产生城市功能疏解和人口迁徙，同时伴随有产业的郊区化进程。正是因为如此，我们才可以充分利用更多的空间实体城市，缓解主城区房价上涨的压力，降低产业发展及居住的成本。
所谓空间实体城市，就是相对独立的各种要素在一个空间范围内高密度的集合，不去考虑行政隶属关系，是实实在在的城市。如果以人口为基础，按照西方国家的城市认定办法，结合中国国情，只要满足城区人口达到3万以上的规模，就可以作为空间上识别城市的标准。这种识别有几个前提，不包括农业用地，不区分建设用地所有权属性，不涉及原有名称和行政隶属关系等，只是将其作为国家城镇空间格局中城市设定的地理空间基础。
按照上面的思路，中国应该有多少个城市呢？算上现有的684个设市城市，建成区人口10万以上的县城有139个，非县城所在地的特大镇190个，5万以上的县城448个，大镇684个，3万人口以上的县城和大镇2073个。
如此算下去，中国可以在现有基础上增加2000多个城市。另外，如果按照人口规模和距离城市主城区的远近，还可以认定几百个空间上相对独立的城市，比如，距离主城区10公里以上的市辖区有400多个，再加上把一些远离城市主城区的工矿区也算做城市的话，那么中国的城市数量可以达到3000个以上。
把范围放得再大一些，全国还有很多距离城市主城区较远的新区、产业园区、开发区等等，从国家级到省级，以及地市级，可能有上万个。其中的一些新区、园区已经与城市主城区连成一片，比如郑州的郑东新区，其实已经是城市的重要组成部分。而其他诸如兰州新区、南沙新区、滨海新区等，与城市主城区远离较远，其实就是一个独立的城市主体，如果将它们在地理空间中重新标识，那么其实也都可以纳入城市范畴，则可以增加更多的城市。
最终，如果以3万人作为标准，重新界定地理空间上的城市，粗略估算下来，中国的城市数量至少可以达到5000个。
现在，我们已经有千万人口以上的超大城市，也有数百万人口的大城市，如果可以再依托其他人数较少，而空间上相对独立的实体城市，完全可以释放它们在中国城市化进程的重要作用，也会使中国的城市数量与城镇人口规模更加匹配。
在中国的国土空间规划中，如果要确立现代化的城市格局，最基础的工作就是要进行城市的地理识别，在此基础上对城市进行更为准确的定义，使之更加接近国际上对城市的认定标准。
对城市进行地理上的精准认知，有助于按照城市发展规律，科学地规划未来城市空间格局。而且也不再会纠于到底是“城镇化”还是“城市化”，因为通过地理层面的识别，已经从根上对现有城镇名称、等级，以及区域管理有了清楚的界定和划分。
对城市进行地理空间的识别，并不等于大范围地调整行政区划，其更重要的意义是奠定科学的依据，为未来城市从区域管理向城市管理过渡，更好发挥市场配置要素和资源的作用打好基础。
作为地理空间上的实体城市，其实没必要为所谓管理人员编制和机构设置纠结。空间实体城市的界定，可能会让我们更清楚地了解中国的城市数量、密度，掌握人口流入和流出的动态。以此为依据，不仅可以根据不同规模城市的各种组合，为城市群和都市圈的判定提供依据，并借此厘清城市群和都市圈之间的关系。
籍以空间实体城市的明确，我们也可以更精确地判断城市化进程中人口的流向，并根据城市和人口的密度，更好地配置交通基础设施和公共服务设施，并引导市场规律发挥作用。还可借由空间实体城市规模的大小，与中心城市主城区的远近，制定产业发展规划，适应工业郊区化和住房郊区化的趋势，研究如何让主城区周边的实体小城市提供更为廉价的住房，满足中低收入人口的居住需求。
有了空间上实体城市的界定，我们可以真正地了解到未来哪些地区存在发展潜力，哪些地区需要政策支持，哪些地方可以加大轨道交通建设，哪些地方可以承载更多的要素和资源。当然，更重要的是，伴随着城市化的发展，未来可以此为依据，对行政区划进行合理调整，最终建立符合中国实际，而又稳定、安全和利于经济社会发展要求的城市与区域治理方式。
对地理空间上的实体城市进行界定，也可以为未来一系列涉及国家行政区划治理的改革打好基础。
作者为独立经济学家
来源：财经杂志
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