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铸牢中华民族共同体意识与民族地区基层治理现代化
铸牢中华民族共同体意识与民族地区基层治理现代化
蒋 慧， 孙有略
(广西民族大学 民族法与区域治理研究协同创新中心， 广西 南宁 530006)
摘 要： 铸牢中华民族共同体意识作为新时代党的民族工作的“纲”，对推动中华民族成为认同度更高、凝聚力更强的命运共同体具有重要意义。新时代国家制度建设所追求的是治理现代化理想图景与现实进路的统一，这必然要求民族地区基层治理的制度逻辑及其治理实践的有效性。基于历史考察，民族地区基层治理有着特殊的形成逻辑，自发秩序与控制秩序的交织主导着乡土社会，“双轨政治”、“国家介入”、“国家进入”、“乡政村治”、“命运共同体”是其重要的阶段特征。基于现实梳理，铸牢中华民族共同体意识要求民族地区基层治理进一步坚持人民为中心的主体地位、实现基本公共服务均等化、推进国家治理模式的转变。中国特色社会主义进入新时代，呼吁民族地区基层治理的制度逻辑发挥更大效能。为此，需要发挥“中国之治”的制度优势，治理主体上实现多元主体的协同，治理方式上做好制度之间的有机协调，治理过程上实现多维度的整合，治理技术上借助现代化信息手段，共同绘制国家治理现代化的动态图谱。
关键词： 铸牢中华民族共同体意识；民族地区；基层治理；治理逻辑；治理效能
一、问题的提出
在第五次中央民族工作会议上，习近平总书记强调，“铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的‘纲’，所有工作要向此聚焦”(1)《以铸牢中华民族共同体意识为主线推动新时代党的民族工作高质量发展》，《人民日报》2021年8月29日，第1版。。纲举目张，这一原创性重大论断，为做好新时代党的民族工作指明了前进方向，也进一步推动了中华民族成为认同度更高、凝聚力更强的命运共同体。从“中华民族多元一体格局”到“中华民族共同体意识”，反映的是中华民族建设与国家治理紧密关联的时代特征。这也就意味着要推动各民族共同走向社会主义现代化，除了需要完善差别化区域支持政策，还需要将新发展理念的贯彻作为民族地区高质量发展的着力点。而治理现代化无疑是一剂良方妙药，治理现代化的实质是制度现代化，其本质是实现中国式善治，根本在于最大程度实现人民的主体性，进一步回应以人民为中心的国家治理新格局。提升民族事务治理体系和治理能力的现代化水平，不仅关系到各族人民获得感、幸福感、安全感的提升，也关系到中华民族共同体意识的铸牢基础。
治理作为公共或私人的机构管理其共同事物的方式，包含着协调、过程、互动与治理主体的多元四个特征(2)俞可平：《论国家治理现代化》，北京：社会科学文献出版社，2015年，第23页。。国家治理体系的效能，事关“两个一百年”奋斗目标的实现，也是新时代总结历史经验、应对风险挑战的有力保证。中华民族的伟大复兴与中国特色社会主义、中国的现代化发展道路，三者之间既相互交织又相互影响。而围绕铸牢中华民族共同体意识构建的价值体系，蕴含了现代性的创造潜能并形成系统的全方位整合机制，为贯穿于国家治理体系治理能力现代化全过程提供了可能(3)朱军：《铸牢中华民族共同体意识的历史演进与治理意蕴——基于秩序视角的分析》，《云南社会科学》2021年第5期。。党的十八大以来，通过统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局……为党和国家事业发生历史性变革提供了有力保障(4)何毅亭：《中国特色社会主义制度和国家治理体系形成的历程和成就》，《人民日报》2019年12月2日，第9版。。党的十九届四中全会提出，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”(5)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日，第1版。。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》梳理了我党带领各族人民团结奋斗的历史，并提出要“坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路”，“完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”(6)《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》2021年11月17日，第1版。，也为国家治理末端发挥更大治理效能指明了方向。基层治理是国家治理体系的基石，民族地区基层治理作为国家治理体系重要组成部分，在治理机制与治理环境上均存在一定的特殊性，如一般的国家治理机制在民族地区有特别的体现方式，与其他的社会治理环境相比民族地区也存在更多的限制条件(7)漆彦忠：《民族地区社会治理模式变迁与有效治理——从“礼治”到“善治”》，《广西民族研究》2019年第2期。。因此，在铸牢中华民族共同体意识的大背景下，深刻剖析民族地区基层治理的诸种逻辑，并探索其未来转向无疑具有重要意义。
近年围绕民族地区基层治理研究主要从民族村与城市社区两个维度展开，并集中于乡村振兴视阈下的民族村治理、各民族互嵌式社区治理、铸牢中华民族共同体意识下的基层治理法治化等几个方面：
其一，从乡村振兴的角度阐述民族村治理。乡村振兴战略发轫于党的十九大报告，并随后在2018年的中央一号文件、政府工作报告中贯彻实施。乡村振兴是实现各族缩小差距、共同富裕的重要路径，能够为铸牢中华民族共同体意识奠定较为坚实的现实基础。民族乡村秩序从本质上看，其实是民族乡村治理的一种均衡状态(8)贺雪峰：《乡村治理与秩序——村治理研究论集》，武汉：华中师范大学出版社，2003年，第5页。，有学者认为，从管理民主到治理有效，是民族地区乡村治理的基本走向(9)管前程：《乡村振兴背景下民族地区村庄治理的发展走向》，《贵州民族研究》2019年第2期。。在乡村振兴的目标模式上，有现代型乡村、自治型乡村、服务型乡村、福利型乡村与和谐型乡村五种目标模式，分别对应乡村建设、乡村组织、乡村服务、乡村福利和乡村秩序五种路径(10)王猛：《乡村振兴下民族地区乡村治理创新的目标模式及实现路径》，《广西民族研究》2019年第6期。。然而民族地区农村“空心化”问题无疑给乡村振兴战略带来了现实难题，有学者指出其根源在于城乡分割，进而导致就业收入、社会制度、生活条件、文化认知等方面的差距(11)黄开腾：《论乡村振兴与民族地区农村“空心化”治理》，《北方民族大学学报》(哲学社会科学版)2019年第2期。。同时，社会阶层分化、城镇化、现代化进程的影响同样存在，这些问题也是民族村治理的现实障碍(12)季晨、周裕兴：《乡村振兴背景下少数民族农村社会治理面临的新问题及应对机制》，《贵州民族研究》2019年第4期。。推进民族村治理机制的创新，有学者提出应该加强农村基层党组织建设、坚持法治化原则、健全法治与德治相结合的治理体系(13)廖林燕：《乡村振兴视域下边疆民族地区乡村治理机制创新研究》，《西北民族大学学报》(哲学社会科学版)2018年第1期。。
其二，从城市各民族互嵌式社区建设的角度探讨基层治理。社区作为国家治理的基本单元，早在2014年中央民族工作会议上，习近平总书记就提出“推动建立各民族相互嵌入的社会结构和社区环境”(14)《中共中央政治局召开会议研究进一步推进新疆社会稳定和长治久安工作》，《人民日报》2014年5月27日，第1版。，打造一种共同参与的社会实践空间，促进各民族交往交流交融，也有利于夯实中华民族共同体意识的社会基础(15)陈纪、蒋子越：《各民族互嵌式社区建设：铸牢中华民族共同体意识的社会条件探析》，《贵州民族研究》2021年第4期。。目前学界在各民族互嵌式社区建设的功能、定位等基础问题上已经形成丰富的成果，在实证研究方面也有了一定的突破。譬如，有学者指出，应该尊重历史背景与地区差异，强化政策的社会融合导向，以城市少数民族流动人口安置作为建立各民族互嵌式社区环境的入手点和突破点(16)郝亚明：《族际居住格局调整的西方实践和中国探索——兼论如何建立各民族相互嵌入式社区环境》，《民族研究》2016年第1期。；同时，各民族互嵌式社区应以需求为导向转变发展方式，形成反脆弱性发展的良性耦合(17)邓涛、吴开松：《治理现代化导向下民族地区社区发展转向与路径选择》，《湖北民族学院学报》(哲学社会科学版)2019年第1期。。有学者认为各民族互嵌式社区建设除了有社区认同、抵制渗透功能之外，还具有涵化、民族整合的效果(18)杨鹍飞：《民族互嵌型社区建设的特征及定位》，《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)2015年第4期。。在实证研究中，有学者基于多个案例的比较，归纳出民生内嵌型治理、社区-高校互嵌合作、少数民族居民互助帮扶三种模式(19)张鹏、张为波：《民族互嵌式社区治理：模式比较、现实困境与未来走向》，《广西民族研究》2018年第1期。；有学者以成都的藏族汉族等多民族社区为例，认为民族互嵌式社区的格局为增进各族之间“交往交流交融”创造了真实的社会环境和条件，但更多的表现是民族之间的交往和交流而非民族融合(20)来仪、马晓玲：《我国城市民族互嵌式社区建设研究——以成都市为例》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2016年第11期。；还有学者以宁夏回族自治区为例，认为少数民族农村转移人口“被市民化”、社会阶层利益分化会影响民族互嵌的进程及频度(21)王丽宏、马宗保：《新型城镇化背景下的宁夏民族互嵌型社区建构研究》，《宁夏社会科学》2017年第2期。；有学者以南宁市中华中路社区实践为例，提出应该从多元主体参与机制、治理绩效评估机制、法治运行保障机制三个方面进行完善民族互嵌式社区治理(22)蒋慧、孙有略：《铸牢中华民族共同体意识下民族互嵌型社区治理研究——以南宁市中华中路社区为例》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2021年第6期。。
其三，从铸牢中华民族共同体意识角度探讨民族地区基层治理法治化。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要“建设中国特色社会主义法治体系”，“建设社会主义法治国家”(23)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日，第1版。。依法治国是国家治理的基本方略，用法律来保障民族团结也是民族事务治理必须坚持的方向(24)王希恩：《我国民族事务治理体系的基本构成及完善》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2020年第6期。，铸牢中华民族共同体意识下的民族地区基层治理同样也需要坚持法治化道路。在具体的实践困境上，有学者指出，依法治理民族事务面临着主体不适应性、客体特殊性、环境复杂性等问题(25)彭谦、马雅琦：《法治视域下的民族事务治理：困境分析与路径选择》，《北方民族大学学报》(哲学社会科学版)2019年第4期。；有学者则认为，民族区域自治权行使不充分、“三治”结合的治理体系不健全是民族地区基层治理的新问题(26)彭振：《民族事务治理法治化的实践及发展路径》，《云南民族大学学报》(哲学社会科学版)2020年第3期。；还有学者通过梳理民族事务治理从“人治”到“法治”的变迁，发现民族习惯法与制定法的冲突、官僚体系“体制性迟钝”与民族政治“效率需求”的冲突等问题同样不可忽视(27)杨鹍飞：《论我国民族事务治理法治化：理念转变、现实困境与路径选择》，《广西民族研究》2015年第5期。。与此同时，铸牢中华民族共同体意识入法还存在着顶层设计不足、条款的刚性缺失以及制度衔接等方面的问题(28)蒋慧、孙有略：《“铸牢中华民族共同体意识”入法：理论阐释、规范考察与制度完善》，《广西民族研究》2021年第3期。。为此，有学者提出将铸牢中华民族共同体意识的表述纳入宪法、健全立法评估制度等解决方案(29)李涵伟、程秋伊：《铸牢中华民族共同体意识的法治进路》，《中南民族大学学报》(人文社会科学版)2021年第8期。。通过法治方式促进各民族交往交流交融，既是铸牢中华民族共同体意识的根本路径，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求(30)田钒平：《民法典视野下铸牢中华民族共同体意识的法理探讨》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2021年第2期。。在路径选择上，有学者认为民族地区农村集体产权改革应该把保护权利作为逻辑起点、改善民生作为具体路径、群众路线作为工作方法，这对于铸牢中华民族共同体意识同样具有重要的战略意义(31)罗东：《农村集体产权改革与铸牢中华民族共同体意识》，《湖北民族大学学报》(哲学社会科学版)2021年第5期。。
综合来看，以民族村与城市社区两个维度建立参照系定位民族地区基层治理境况，进而探索国家治理体系治理能力现代化的核心问题，对于夯实中华民族共同体意识的基础、进一步提升制度的治理效能具有重要意义。不可否认，学者们的深刻洞见提供了不少极具思想穿透力的分析框架，但是仍有可以进一步拓展的空间，比如在各民族互嵌式社区建设上，有关于各民族互嵌式社区形成机制、运行机制、评价机制等内外环境变量方面的研究着墨点还不够；铸牢中华民族共同体意识的法理基础研究仍相对薄弱，亟待多学科共同创建相应的话语体系。而在民族地区基层治理的历史演变与现实逻辑上的研究也相对缺乏，时空因素较少进入分析视野。基于此，本文将从历史和现实梳理民族地区基层治理的动态过程，以便更好地在新的时空环境中感知民族地区基层治理新变化和新需求，同时以制度架构与实际生活的勾连和互嵌为基础，绘制铸牢中华民族共同体意识与民族地区基层治理逻辑转向的画卷。
二、民族地区基层治理演变的历史脉络
(一)传统封建社会的“双轨政治”
在中华民族悠久的历史长河中，基层治理始终伴随着封建王朝的兴衰，执政者也必须时刻对其进行关注和思考。民族地区的基层治理作为封建王朝治理体系的一部分，也经历了一般地区的基层(乡村)治理的过程，既表现出基层治理共有的特征，同时还表现出民族性、封闭性和独立性的特征(32)王猛、李世祥：《民族乡村治理的秩序逻辑：基于历史与现实的分析》，《云南民族大学学报》(哲学社会科学版)2020年第3期。。费孝通将中国传统的基层治理结构概括为“双轨政治”，用以解释中央皇权到地方的自上而下的官僚机器，以及以士绅为中心自下而上影响皇权的村社自治两条轨道平行运作状态。这种“上通下达，来去自如”的政治双轨格局，可谓韦伯意义上的“理想型”概念(33)周丹丹、李若晖：《古代中国地方力量“自下而上”的运作——重论费孝通的双轨政治》，《复旦学报》(社会科学版)2019年第3期。。在政治的另一轨，尤其强调士绅在基层社会所发挥的重要作用，士绅作为地方精英不仅需要与地方政府共同管理当地事务，还肩负着乡村风俗塑造者、社会治理担当者等多重角色。而当政令和人民接触时，就会转入自下而上的政治轨道，绅权会在官府与民众之间建立某种缓冲，也是两条治理轨道的交汇地带，自上而下的政策与村落执行的博弈在这一场域进行。这其中宗族扮演着民间权威的角色，并且宗族间交流互动还会在一定程度上影响地方治理形态。因此，宗族力量在传统的社会治理中也有较为显著作用，是地方政权不得不依仗的地方性非正式统治力量。传统乡村社会自治治理格局的产生也主要依托士绅和内部宗教，由此形成了以伦理、礼俗为核心规则的“礼治秩序”(34)费孝通：《乡土中国》，上海：上海人民出版社，2013年，第46-50页。。因此，在传统封建社会民族地区基层治理体制也会呈现出一种“县政绅治”的结构。在这种状态下，“皇权不下县，县下行自治”使得士绅、族长等成为主导基层治理的重要力量，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅是这个阶段治理的重要特征(35)梅小亚：《新时代民族地区乡村治理的实践逻辑与路径选择》，《贵州民族研究》2018年第12期。。在整个乡村社会弥散着一股强烈的宗法伦理道德的社会氛围下，宗族对家族和家乡的治理工作能够更快地获得地方民众的认可。
与此同时，民族地区的民族性、封闭性、独立性也使得“双轨政治”的治理格局表现出独特的一面。民族地区一般处于中央王朝的偏远地带，与繁华的中原地带相比，其发展条件也相对恶劣，而交通阻塞、语言不通等因素使得大多数地方处于封闭状态，对外交流相对较少。由此，加剧了其传统治理因素的延续性，即在中央皇权难以介入的情况下，民族地区基层治理长期依靠内部的文化习俗、自身规则体系，用以维持治理秩序的稳定，在这个阶段宗教仪式、风俗习惯将会被大量运用于基层治理。从全国范围来看，在这个阶段民族地区的基层也相对较难自主地形成中华民族共同体的意识。因此，在没有外部力量影响或者说国家力量长期被悬置的情况下，传统封建社会民族地区基层治理也呈现出依靠内部规则而自发形成稳定秩序的特征。
当然，这一特性的生成并不单单是由民族地区特殊性所决定，历代统治者所采取的羁縻政策也是重要的影响因素(36)吴承富：《当代中国少数民族村社政治体系变迁：以西南少数民族村社作为研究对象》，长沙：国防科技大学出版社，2018年，第37页。，即中央王朝根据少数民族的特征和居住范围设置郡县，承认少数民族首领的统治地位，并任命其为地方官吏，从而达到“因其俗以为治”的目的。譬如，清末边疆地区国防危机治理，亦是民族地区治理的一个重要展现窗口，尤其是十九世纪末英国相继入侵云南边境的片马、江心坡、班洪等本属中国之土司辖地。改土归流也开始成为当时统治者边疆治理、团结民族地区的一个重要方式。在清朝前期，统治者的主要考虑是如何加强对少数民族地区的统治，这一个时期的边政问题主要表现为内政问题，因此在相当长的时间里中央王朝的统治者多采用间接治理边疆的方式。当清末外国侵略者侵入、国土沦陷后，统治者则以威德并施、整肃边地吏治与改土归流为重要手段，希望收到“治同内地”的效果(37)杨力源：《边疆治理与中华民族共同体意识演进》，《云南行政学院学报》2020年第5期。，用以固边守土与维护国家统一。伴随着外国侵略者的不断侵入，少数民族也深刻认识到不会有任何一个民族能够幸免于难，只有更加地团结才能战胜敌人。尤其是在改土归流这一议题上，少数民族地区民众普遍认为与“吾人同种”，云南土司与土民在本质上均为滇省人民一员，在法律上无阶级之别，一切所享权利也应平等。由此可见，当时人们已经有着较为强烈的中华民族意识，认为国境内汉族以外的各民族，均为中国一部分。大部分人们能从中华民族一体的高度来审视各民族之间的关系，在一定程度上也起到了推动民族平等团结的作用。而这种休戚与共的命运共同体认识，不仅促进中华民族共同体从“自在”走向“自觉”，挫败了境外势力分裂国家的阴谋，也为国家版图的定型奠定了实体基础。
(二)民国政府时期的“国家介入”
在民国政府时期，虽然民族地区的基层还保留着大部分传统的非正式制度，但政权变动、战争等客观因素的存在，也使得来自国家的外部力量在这一时期开始更多地介入民族地区基层事务。由于国土幅员辽阔、民族地区往往具有特殊的地理环境，国家政权也很难在乡村建立正式的基层官僚机构，而非正式的“委托-代理”结构形成正好解决了国家政权对民族地区基层难以触及的难题，即通过在乡村内部寻找代理人，以特定代理人的基层治理，实现对乡村社会的间接控制。此外，为更好地对民族地区经济社会、族际关系进行治理，这一时期还通过推行保甲制度、建立设治局等方式，加大对基层社会的控制。保甲制度不仅完善了基层行政组织体系，还为设治局有效治理构建了组织框架，而设治局设立司法处和法院也在一定程度上建立了管辖区域内的政治秩序(38)王江成：《民国时期设治局对边疆民族地区的治理》，《湖北民族学院学报》(哲学社会科学版)2015年第6期。。与此同时，民国政府时期对边疆民族地区的开发也多与战争、政策因素有关，这在支撑反侵略战争的同时，也校正了中国近代经济布局的不平衡性(39)王希恩：《民国时期边疆民族地区的开发及局限》，《中央民族大学学报》(哲学社会科学版)2013年第2期。。事实上，这种建设和开发对民族地区的深入程度极为有限，因为工业企业的布局或者文化教育机构的安置多集中于大城市或交通便利的地区。虽然也有华中大学迁往白族集中的大理等个案，但是相较于少数民族广阔的地域分布来说，这种点状分布的状况对民族地区整体基层治理的影响还是很小。
另一方面，国共两党在民族地区基层开展的各种政治运动与统战政策，也使得国家统治力量与政治权力开始形塑民族地区基层治理秩序。早在大革命时期，诸多中国共产党的领导人就开始擘画乡村政权与乡村治理的未来图景，并涉及土地改革、乡村公共服务等领域，为乡村治理提供了思想启蒙(40)龚梦：《中国共产党乡村治理的百年演进及基本经验》，《湖北大学学报》(哲学社会科学版)2021年第3期。。作为中国共产党在少数民族地区进行武装起义并创建革命根据地的较早实践，1929年的百色起义既打造了西南边疆民族地区唯一的红色根据地，也是运用马克思主义民族理论进行民族地区基层治理的有益尝试。中国共产党还通过“打土豪分田地”、“减租减息”等运动，消除民族地区基层治理中的不利因素，同时还举办各种夜校、训练班，建立民族地区基层代理队伍。中国共产党这种自下而上的民族地区基层治理方式，为各族人民共同缔造新中国奠定了坚实的政治基础，中华民族共同体意识的形塑也初具雏形。国民党则在民族乡村设置党政军事特务机构，通过自上而下的力量进行民族地区基层治理，企图同化甚至消灭少数民族，这与中国共产党所坚持的各民族同属于中华民族大家庭的思想完全相反。而这些对民族地区基层进行军事化管理的行动，实际上是对少数民族的压迫，最终也造成多地起义。虽然在这一时期出现了诸多汲取农民的资源为主要目的的“赢利型经纪”，使得乡村治理遭遇了“内卷化”(41)杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，王福明译，南京：江苏人民出版社，2003年，第36页。，但由于民族地区固有的封闭性，以及特殊的社会环境，政治权力的介入还极为有限，并未从根本上触及基层治理的秩序根基。此时的国家介入只能算是正式结构与非正式结构在基层治理问题上的遭遇战，并未从根本上形塑民族地区基层治理的格局，对于中华民族共同体意识的催生作用也比较小。
(三)新中国成立后的“国家进入”
新中国成立以后，国家治权开始渗透到民族地区基层的全部。新中国的诞生意味着中国人民推翻了压在头上的帝国主义、封建主义、官僚资本主义“三座大山”，实现了民族独立与人民解放。中国以统一多民族国家的形态展现在世人面前，中华民族彻底结束了近代以来任人宰割、四分五裂的局面。新中国成立初期，社会形势错综复杂，帝国主义、国民党反动势力的阴谋破坏活动不断，对民族地区整体的社会秩序造成极大威胁。尤其是在广大的南方地区，山高林密、坡陡沟深等地理环境为土匪的活动提供了客观条件，加上处于新旧政权交替之际，不少政治性企图较强的土匪开始勾结国民党残余部队发动暴乱。为进一步巩固国家政权、全面维护民族地区社会稳定，中央政府在全国范围内开展镇压反革命运动。在这场声势浩大的运动中，基本清剿了长期盘踞在民族地区的土匪及分裂势力，为民族地区经济社会的发展提供了有力保障。同时，政府坚持“慎重稳进”的民族工作指导方针，逐步推进民族地区的民主改革和社会主义改造。如1953年新疆废除残存的伯克制(封建农奴制)，青海果洛地区成立以部落主要头人为首的工作分团进行民主改革工作，云南废除景颇族、佤族等民族地区的家长奴隶制等，这一系列做法为实行民族区域自治创造了有利条件。依据《中华人民共和国宪法》(1954)民族区域自治制度得以在宪法层面确立，随后新疆、广西、宁夏和西藏几个自治区相继成立。民族区域自治是中央人民政府将过去的“民族管理”转变为“民族治理”的伟大尝试(42)周世中、刘晓华：《法治化：中央人民政府治理西南民族地区的历程——新中国建国以来中央人民政府对西南民族地区的治理》，《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2019年第11期。，在这种科学民主的治理模式下既能维护国家主权和领土完整，又有利于保障民族地区群众自主管理民族事务，中华民族共同体意识的形塑也开始形成规模。由于各民族地区的发展情况不同，伴随着社会转型和现代化进程的加剧，民族区域自治制度在新的社会实践中正在经受考验。由此，自治条例成了民族地区地方治理体系和治理能力现代化的重要突破口。各民族地区通过自治条例对国家层面的法律法规做出变通规定，在统一与自治中达到一种均衡状态，进而推动民族地区社会治理的现代化，而社会治理的现代化同样也促进民族区域自治制度不断地完善和创新。这一阶段国家政权的构建秩序与民族地区的自发秩序开始“遭遇”，国家对民族地区基层治理的进入也相对温和，各民族对中华民族共同体的认同也在国家政治、经济等方面的支持下逐步发展。
农业的社会主义改造是这一时期乡村治理的主要内容。尤其是在中国这样一个农业大国，没有强大的第一产业进行支撑是很难推进国家整体的工业化步伐。因此，从1953年开始，我党结合当时的社会环境积极引导农民大力开展农业合作化运动，通过组织化的形式最大限度去调动农民的积极性，以各种类型合作社的方式汇聚基层治理的强大动力。1962年通过的《农村人民公社工作条例修正草案》，将人民公社实行的管理体制进行确认。在这个阶段，人民公社制度也在少数民族地区得以建立和巩固，并成为乡村治理的重要内容。而这种权力高度集中的治理体制，不仅突破了几千年来小农经济资源整合能力弱的弊端，还能将国家基层政权与乡村经济组织进行同步建设，使得短期内的农副产品产量大幅增加。在发展大生产的人民公社阶段，“集权式乡村动员机制”使得基层出现了“政社合一”的全能主义治理方式。乡村社会成为高度行政化、组织化和政治化的社会单元，有学者指出在这一时期人民公社已经达到了国家组织力量对中国基层社会的完全控制(43)费正清、麦克法夸尔编：《剑桥中华人民共和国史(1949—1965)》，谢亮生等译，北京：中国社会科学出版社，1990年，第384页。。由于这一时期的治理形式中行政指令比较常见，而人民公社还掌握着农民的生产及政治生活，实现了对土地及其他生产资料和社区资源的垄断(44)文丰安：《我国农村社区治理的发展与启示：基于乡村振兴战略的视角》，《湖北大学学报》(哲学社会科学版)2020年第2期。，也使得国家政治力量对民族地区基层的控制与嵌入达到了顶峰。并且，人民公社对乡村社会的政治管理、经济发展与意识形态控制，使得民族地区原有的自发秩序开始瓦解，宗法宗族制度、风俗习惯等难以持续发挥治理效用。而这一阶段对广大民族地区乡村的整合，也使得民族地区的基层治理失去多样性，全国的基层治理呈现出高度的同质化。国家的强势进入使得构建秩序与自发秩序之间的张力不断扩大，甚至可以说严重冲击了原有的民族地区基层治理体系。尽管国家的进入会在某些方面表现出一定的优势，比如在大生产、大建设上能够实现多频共振，但是也在某些方面使得民族地区基层失去内在的秩序活力。中国共产党实事求是地推行民主改革和社会主义改造，带领着少数民族走上社会主义道路，进而实现中华民族社会变革，把受压迫的少数民族从奴隶制或是封建农奴制中解放出来，调动了各族人民团结一心共同建设社会主义的积极性。因此，在这一阶段，“共同的政权性质、制度基础、主导文化、人民政治思想及党的领导，成为各民族的社会主义共性”(45)李维汉：《关于民族理论和民族政策的若干问题》，北京：民族出版社，1980年，第89页。，各族群众对中华民族共同体的认同也达到前所未有的高度。
(四)改革开放以后的“乡政村治”
改革开放以后，我国社会环境发生深刻变化，民族地区基层治理也由此迎来转型。家庭联产承包责任制的改革使得人民公社体制赖以生存的经济基础瓦解，国家也需要新的组织形式来弥补基层治理的“真空”。譬如，1980年广西河池市宜州区屏南乡合寨村通过选举产生了中国第一个村民委员会，民族地区基层治理也由此掀开了崭新的一页。而1983年发布的《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》标志着我国以“乡政村治”为特征的基层治理模式进入制度化运行阶段，通过建立以乡镇政权为基础的农村政权来行使国家权力，将乡村公共事务的决策权、管理权让渡给农村和农民组织，从而更好地激发基层活力。在此格局下的管理组织体系具有自治性，主要体现在村委会的基层群众性自治机构定位，以及村民小组是这一自治机构中最基层的自治组织，而作为被管理者的农民还具有高度的自主性，并且其市场经济理念、“经济人”的特性也在不断增强(46)杜威漩：《小农水治理对农村社会管理制度的嵌入性——以人民公社制度和“乡政村治”制度为例》，《农业现代化研究》2016年第2期。。
“乡政村治”格局的形成，既是出于农村市场经济发展和社会全面进步的需要，也是为了保持农村社会稳定和化解当时社会矛盾(47)于建嵘：《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》，北京：商务印书馆，2001年，第312页。。当然，这种转变也意味着国家权力对乡村的管控和直接干预相对减少，但由于民族地区传统的自发秩序逐渐式微，如乡村精英的流失、宗族制度权威下降等，使得国家权力的大幅度“撤退”后，民族地区基层治理远没有释放出令人期待的制度效应。这其中也有两方面的原因：一方面，国家秩序退场后，民族地区传统的自发秩序虽然能在一定程度上复苏，但由于其所依赖的经济基础已然瓦解，并且传统的乡村文化也面临着来自现代文明的冲击，使得传统自发秩序的再构建难以有效推进；另一方面，在城市化转型的背景下，民族地区乡村治理资源的供给不足，使得自上而下的制度设计在有效运转的问题上面临着诸多掣肘，治理空心化、碎片化问题较为突出。由此，在政治秩序离场后民族地区乡村既无法自主解决基层治理的诸多问题，也难以利用原有的自发秩序弥补治理真空，就间接形成了所谓的“乡村秩序危机”，并影响了各民族对中华民族共同体的认同。
(五)新时代进程的“命运共同体”
中华民族在历史进程中是由多元组成一体的民族共同体，尽管出现了内部战乱纷争、列强入侵等现象，中华民族仍以自身经济、文化、情感纽带持续发挥着团结各族儿女的功能，同仇敌忾对抗入侵压迫，团结一致推进社会进步，中华民族汇聚一体的主流进程没有改变。2017年党的十九大召开后，全国掀起了对“铸牢中华民族共同体意识”讨论的热潮。在2019年全国民族团结进步表彰大会上，习近平总书记提出：“实现中华民族伟大复兴的中国梦，就要以铸牢中华民族共同体意识为主线，把民族团结进步事业作为基础性事业抓紧抓好。我们要全面贯彻党的民族理论和民族政策，坚持共同团结奋斗、共同繁荣发展，促进各民族像石榴籽一样紧紧拥抱在一起，推动中华民族走向包容性更强、凝聚力更大的命运共同体。”(48)习近平：《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》，《人民日报》2019年9月28日，第2版。随着中国特色社会主义进入新时代，我国民族工作和民族团结进步事业也开启了新征程。面对百年未有之大变局的深刻形势，在加快建设社会主义现代化国家的进程中，党的民族工作和理论在不断地因时而进、因势而新，铸牢中华民族共同体意识成为加强和改进民族工作的应有之义、开创之举。以铸牢中华民族共同体意识作为新时代党的民族工作的主线，推进中华民族共同体建设，是党的民族工作理论和实践的智慧结晶，是新时代党的民族工作的根本遵循，是新时代党的民族工作的“纲”，所有工作要向此聚焦(49)《以铸牢中华民族共同体意识为主线推动新时代党的民族工作高质量发展》。。铸牢中华民族共同体意识就是让每一个中华民族的成员都认同和维护中华民族的共同利益，自觉地认同、归属于中华民族大家庭。
民族事务是公共事务的一部分，民族地区基层治理作为国家治理体系和治理能力现代化系统工程的重要组成部分，同样是实现国家长治久安的基础性工作。广大民族地区居民在长期生产生活中形成的石牌、村规民约等特殊行为规范，不仅仅是对原有基层治理经验的总结，其中蕴含的民族团结进步内涵与中华民族共同体意识具有深刻的关联性。民族地区基层治理层面更多体现的是应紧扣“促进民族地区发展，构筑各民族互补共生，铸牢中华民族共同体意识”时代主题(50)包莲、陈文权：《铸牢民族地区基层法治屏障：多重困境及多维化解——以吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县为例》，《黑龙江民族丛刊》2021年第3期。，通过不断提升中华民族整体认同，从而有效推动中华民族共同体的全面建设。尤其是在乡村振兴战略提出的背景下，作为全党工作重中之重的“三农”问题也被摆到更加突出的位置，更应该坚持以铸牢中华民族共同体意识作为关键主线，促使民族地区乡村治理政策、治理结构、治理机制实现转型升级(51)郑世林、毛海军：《乡村振兴背景下民族地区乡村治理路径研究》，《财经问题研究》2021年第5期。。
综上，基于历史与现实中各民族交往交流交融的具体实践，在统筹推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，民族地区运用独特的治理资源，形成了适合地区发展的社会治理模式，并根据地区政策的治理需求，形成共同的治理目标，推动民族地区实现治理效能最大化。与此同时，中华民族共同体意识的构建也在五千多年优秀传统文化中汲取养分，并从历代国家治理的传统思想中总结经验教训，不断打牢中华民族共同体的思想基础。此外，我国立足于民族和民族问题的实际，通过不断的制度调适逐渐提高民族事务治理的效能，最终走出了一条经得起历史和实践检验的中国特色民族地区社会治理的正确道路。
三、铸牢中华民族共同体意识与民族地区基层治理现代化的生成
(一)铸牢中华民族共同体意识下民族地区基层治理现代化的理念指向
首先，铸牢中华民族共同体意识要求民族地区的基层治理要坚持以人民为中心的主体地位。铸牢中华民族共同体意识作为国家治理现代化的强大动力，对于统一社会心理基础、整合政治资源具有重要的价值(52)吕朝辉：《同频共振：铸牢中华民族共同体意识与国家治理现代化的互构理路》，《湖南社会科学》2021年第5期。，其实践要求也决定了要坚持社会治理共同体的系统性与人民主体性的逻辑自洽。一方面，铸牢中华民族共同体意识汇聚了各族人民团结一家亲的深刻内涵，能够为基层治理的现代化奠定思想基础。习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上强调，“各族人民亲如一家，是中华民族伟大复兴必定要实现的根本保证”(53)习近平：《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》。。而国家治理现代化的目标，也是需要各族人民的广泛认同和支持才能实现的，其内在要求就是铸牢中华民族共同体意识所奠定的坚实思想基础。另一方面，迈向现代化的过程中也需要激发各族群众智慧的创造力，其动力来源正是铸牢中华民族共同体意识。习近平总书记提出的“四个共同”，深刻地阐述了我国各民族的历史关系和历史贡献，而铸牢中华民族共同体意识则能够最大限度地依靠各族群众，激发其智慧源泉为实现中华民族伟大复兴贡献力量。
习近平总书记指出，“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的”(54)《完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，《人民日报》2014年2月18日，第1版。。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。主要矛盾的转变也呼吁民族地区基层治理的制度逻辑发挥更大效能，坚持以人民为中心既是我国国家治理取得成功的经验总结，也是我国国家治理现代化的根本价值遵循。民族地区基层治理现代化不仅仅是物的现代化，更应该是人的现代化。这需要在国家治理的实践中始终尊重人民群众的主体地位、始终维护人民群众的根本利益、始终贯彻党的群众路线(55)宁洁、韩桥生：《以人民为中心：我国国家治理现代化的价值导向》，《江西社会科学》2020年第6期。，强调以人民为中心的民族地区基层治理，也为实现国家治理的现代化提供了可能。为此，民族地区基层治理的逻辑转向需要坚持以人民为中心，进一步整合其治理的秩序资源，迈向治理的现代化。
其次，铸牢中华民族共同体意识要求民族地区基层治理实现基本公共服务均等化。早在2014年的中央民族工作会议上，习近平总书记就提出“要以推进基本公共服务为重点，促进社会公平”(56)《中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会在北京举行》，《人民日报》2014年9月30日，第1版。。2018年12月印发的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》中提到，力争到2035年基本公共服务均等化基本实现(57)《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见〉》，2018年12月12日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-12/12/c_1123843910.htm，2021年6月15日。，民族地区则是这一目标实现的关键点。基本公共服务均等化的核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化，能够有效回应铸牢中华民族共同体意识下民族地区基层治理的要求。基本公共服务均等化中的“基本”指向社会共同体需求不充分的领域，而基本公共服务存在差距是常态，“均等”的程度即需要确定如何保持各地区获得感一致条件下的基本公共服务差距(58)缪小林、张蓉等：《基本公共服务均等化治理：从“缩小地区间财力差距”到“提升人民群众获得感”》，《中国行政管理》2020年第2期。。推进基本公共服务均等化，是加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会充满活力又和谐有序的重要保障。一方面，在政策过程上，均等化政策的演进是从服务数量向服务质量的转变过程，通过渐进式反馈和不断调整的制度变迁能够有效应对外部冲击，也更加具有稳定性，而这种通过由部分领域试点到全面推进的政策演进符合渐进主义制度变迁理论的要求。另一方面，在治理策略上，为了能够在短时期内构建基本公共服务体系，政府所采取的行政权力主导、自上而下推动的运动式治理策略，不仅能够有效弥补市场经济体制下政府职能的缺位，也能够通过用政治动员的方式组织和集中有限的社会资源，回应公众的现实需求、实现公共价值的回归，进而重塑政府的公共性。
基本公共服务均等化的政策通过需求机制、供给机制以及监督机制保证整个系统有效运行，而公民则作为同心圆嵌入在这三个机制当中，以交涉性协商参与的方式能够实现机制顺畅地运行。在需求机制上，地方政府会在政策制定过程中为实现基本公共服务效益的最大化，通过吸收公众的意见和建议，可以有效纠正政策制定的独断性与偏离性。在供给机制上，由于新公共管理运动的影响，市场供给基本公共服务成为一种常见的方式。但由于私人资本逐利性与公共服务公益理性之间的矛盾难以调和，政府需要增强其合法性基础(59)韩清颖、孙涛：《政府购买公共服务有效性及其影响因素研究——基于153个政府购买公共服务案例的探索》，《公共管理学报》2019年第3期。，为满足不同群体的需要。作为一种压力型体制中上级政府问责风险的回应策略，地方政府也需要提升公民公共服务的满意度和获得感。在监督机制上，多层次、多主体的监督是实现公共服务均等化的关键环节，在实现全过程、动态化监督的同时，还要堵住公共服务监管的漏洞，因此引入公民的广泛参与对于制约权力滥用、树立监管权威无疑具有重要的现实意义。
最后，铸牢中华民族共同体意识要求民族地区基层治理能够有效推进国家治理模式的转变。党的十八大提出“五位一体”建设表明原有以经济治理为主的模式已经不能完全适应中国发展的新形势，国家治理模式亟待转型。而基本公共服务均等化是人民生存和发展最基本条件的均等化，涉及到基本民生性服务、公共事业性服务等方方面面建设，体现了“五位一体”总体布局的治理要求。在“五位一体”总体布局的统筹推进下，民族地区正视民族事务治理工作，促进新形势下国家治理模式升级转型，民族团结更长久，民族关系更牢固(60)胡志平：《公共服务均等化与国家治理转型的“三维”匹配》，《探索》2016年第3期。。其一，实现国家社会治理模式转换升级，符合民族地区治理规律需要，能有效化解社会矛盾冲突，也为实现制度认同提供坚实的基础。国家治理作为一种公共性实践，在推进民生改善、增进社会福祉方面具有协调公共服务供需不平衡、缩小经济水平差距的重要功能。东西部经济和城乡经济发展水平的不同，民族地区、农村地区生活福利差距、水平被拉大，出现种种利益冲突，矛盾容易激化升级，破坏民族团结发展。转变社会治理模式，完善民族地区共建共治共享的社会治理制度，能够保证社会安全稳定、和谐社会格局、维护民族团结。而民族地区加快治理能力现代化，促进地区发展，可以激发各族群众的情感共鸣，增强他们对国家制度、治理模式的认同，增强民族团结。其二，在中国经济步入新常态背景下，转变社会治理模式可以缩小区域差距和城乡差距，具有经济增长质量化效应。一些民族地区由于自然、地理等原因，当地经济发展不充分、教育水平有差距、人民生活水平不高。在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，补齐民族地区基础设施建设的短板。比如对基础设施建设和教育投入的完善和扩大，带来机会公平和初始条件均等化，群众生活水平和生活质量可以得到提升。同时民族地区民生持续改善也能给当地经济创造更多有效的需求，为推动供给侧结构性改革提供内生动力，实现创新发展的经济新常态目标，加快民族地区治理模式转型。其三，促进社会发展成果更公平惠及全体人民，满足各族人民基于共同富裕的美好生活愿景，是社会治理现代化的基本要求。加大民族地区社会治理模式朝着现代化前进，转变传统城乡分割型治理模式，扶持政策向着贫苦地区、薄弱环节、重点人群倾斜，提高群众共建和共享水平，破解少数人垄断享有社会权利难题，缩小区域发展差距，能够有效促进民族地区经济社会均衡发展。综合来看，基于铸牢中华民族共同体意识的共识下，民族地区凝心聚力、团结一致开展民族事务治理工作符合我国治理体系和治理能力现代化的发展要求，也满足我国社会治理模式转变要求，能够促进地区高水平民生保障、高质量经济发展，进而也加强各族人民对中华民族共同体的强烈共识和归属。
(二)铸牢中华民族共同体意识下民族地区基层治理现代化的实践路径
第一，坚持发挥“中国之治”的制度优势。制度是关涉到执政党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性和长期性的问题(61)宋才发：《制度优势是“中国之治”的根本优势》，《广西社会科学》2020年第2期。，也是一国在长期实践探索中不断的总结与升华。“中国之治”具有合目的、合实际、合规律的制度逻辑，包含着传统的文化底气、科学理论底气，其本质是“人民之治”，并打上强烈的中国特色烙印，是对推进国家治理体系和治理能力现代化的回应。发挥“中国之治”的制度优势，一方面，要增强各族群众的“五个认同”。在中国特色社会主义语境下，政治认同的本质是对党的领导和党的核心的认同。我们坚持对党的领导和党的核心的认同，也要坚持对党的执政道路和指导思想选择——中国特色社会主义道路和习近平新时代中国特色社会主义思想的认同，这是实现中华民族伟大复兴的关键和基础。同时，我们还需要加强各族群众对根本制度和基本制度的认同，尤其是民族区域自治制度的认同；对国家治理和民族地区治理的认同，全方位提升民族地区治理能力与治理体系现代化。当然，各族人民基于对自身政治身份的认同，也能不断加深对国家意识的认同，不断增强对国家对社会的责任感。因此，要增强民族地区群众的身份认同，让各族人民牢记中华儿女的身份，牢记自己建设国家与社会的责任和使命。另一方面，要加快推进民族团结进步示范区建设。推进民族团结进步示范区的建设，需要不断总结成功经验、发挥好示范带动作用，使一批可复制的经验得以不断推广，进而才能提高各民族对国家的信任感、归属感、责任感。只有各族群众深植对国家的情感，有效的国家治理才能提升各族人民的政治安全感、社会幸福感、生活满意感，中华民族大家庭的向心力才会更加稳固。除此之外，法律的信仰对各族群众的作用也十分重要。还要贯彻落实习近平法治思想的要求，在民族地区健全更完善的法治体系，树立起民众对法律的信仰，细化民族工作法律法规，唯有如此才能让民族关系团结得更紧密、更牢固。
第二，治理主体上实现多元主体的协同。基层治理不仅规范公共权力的调整，同时还会对自治力量进行有效培育，以及通过法治对民权民生予以保障(62)马友乐：《社会治理精细化：科学内涵、基本特征与现实依据》，《领导科学》2016年第35期。。而民族地区基层治理现代化的过程也须遵循这一逻辑，为此需要先理顺多元化的治理主体及其相互之间的协同关系。多元的治理主体至少包括党委、政府、社会、公众四大方面，其中，党的领导既是推进民族地区基层治理现代化的根本保证，也是中国特色社会主义最本质的特征。习近平总书记强调“党的工作最坚实的力量支撑在基层”(63)《看清形势适应趋势发挥优势善于运用辩证思维谋划发展》，《人民日报》2015年6月19日，第1版。，由此可以看出，通过党的建设引领是基层治理的应有之义。政府是民族地区公共服务的提供者和基层治理现代化的主导者，社会组织既是政府与社会的“黏合剂”，也是政府管理的“减肥剂”(64)文军：《中国社会组织发展的角色困境及其出路》，《江苏行政学院学报》2012年第1期。，被赋予了较高的期待，公众则是基层治理现代化的依靠者和主力军。要实现以上多元主体之间的协同，必须要有一个良性的互动过程，协商与合作则是最佳的运行模式。协商是多元主体之间相互交涉的过程，各利益相关者能够依据一定的规范对公共事务进行商讨，以此达成最大的共识。在协商的过程中，虽然各主体之间角色和作用各不相同，但在话语权上是平等的，由此也能最大程度保障协商结果的可接受性，以及凸显以人民为中心的价值导向。同时，还需要在协商互信的基础上，发挥各主体的优势对公共事务进行共同治理。譬如，新世纪以来转型成功的广西罗城仫佬族“冬”组织，在对家族内部成员之间纠纷的调解、家族内部事务的商议等方面就起到了重要作用，这也进一步提升了民族地区基层治理现代化的水准。
第三，治理方式上做好制度之间的有机协调。以人民为中心的民族地区基层治理制度设计，深刻阐述了治理现代化的转向逻辑。而在具体的治理实践中，还存在着正式制度与非正式制度的区别。正式制度是基于国家成文法、规范性文件以及各类政策而形成的，如民族区域自治制度、兴边富民行动等；非正式制度则是各族群众在长期的生活、交往过程中形成并在特定范围具有约束力的行为准则，如风俗习惯、文化传统、价值信念等。正式制度传达的是一些显性的社会规范，非正式制度则具有强烈的文化特征，与一定文化传统中的概念、符号分不开(65)章荣君：《社会治理精细化趋势下“微治理”的生成逻辑》，《湖湘论坛》2018年第6期。。要实现民族地区基层治理现代化，一方面，要处理好正式制度之间的有机协调，如乡村振兴战略与兴边富民行动的对接，以及人口较少民族聚居行政村“一达到、二退出、三保障”和“四通八达”目标的实现，这些都需要明确各部门之间的责任分工，并建立健全综合评价监测体系强化具体落实。另一方面，还要做好正式制度与非正式制度之间的协调，如部分民族地区的乡规民约具有乡村社会秩序生成的功能，其不仅是乡村治安秩序治理的规范，也是乡村社会解决民间纠纷的机制、社会治理的重要保障(66)宋才发、刘伟：《发挥乡规民约在乡村治理中的法治作用》，《河北法学》2020年第6期。。应该在尊重国家成文法的前提下，结合民族地区的特点，在地方立法、执法过程中将国家法与习惯法综合考虑，进一步探索二者之间的均衡路径，充分发挥这类非正式制度在民族地区基层治理中的作用。
第四，治理过程上实现多维度的整合。治理的过程并非单一的向度，除了有自上而下的国家治理外，还应该考虑地方政府之间、中央各部门之间的横向联动，以及中央与地方之间的纵向互动过程，进一步突出其动态性与多变性。新时代统筹推进的“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，乃至国家治理体系治理能力现代化的最终目标，均需要多个主体共同形成合力，仅靠单一的治理逻辑向度也是难以完成的。因此，民族地区基层治理的现代化并不是单一的自上而下或单向度的存在，治理过程与治理主体、治理对象以及所依托的制度之间应该是紧密联系、有机协调的(67)陈进华：《治理体系现代化的国家逻辑》，《中国社会科学》2019年第5期。，共同组成完整意义上的治理实践。作为一种系统性存在的治理效果，铸牢中华民族共同体意识是一个涉及政治、经济、文化、社会等多方面的整体性运行系统，其所释放的强大动能可以有效推进民族地区基层治理的现代化。为此，需要以复合型思维促进民族地区基层治理过程中的多向度整合，综合运用国家逻辑、市场逻辑、社会逻辑等因素的有机结合，实现纵向与横向之间的治理联合联动。同时还要坚持问题导向，聚焦社会转型时期的差异性与不平衡性，加强民族地区发展政策的倾斜力度，包括宏观层面的顶层设计与微观层面的具体实施，进而凝聚各民族的价值共识、增强各民族的情感认同，最终实现民族地区基层治理的现代化。
第五，治理技术上借助现代化信息手段。基层治理现代化所追求的是一种“开放-合作”式的治理模式，并希望借助畅通的信息沟通和交流的虚拟场域，推动主体间激烈辩论与信息交换，进而形成日益变化的环境适应能力。而在信息化时代，新兴技术已经逐渐融入到人民的日常生活，而传统的目标责任制、网格化治理等手段也已经出现治理的不适应性。因此，民族地区基层治理需要借助网络技术，实现信息化、智能化的精细治理。一方面，要打通各部门之间信息共享的壁垒，推动碎片化信息向开放、共享的方向转换。民族地区基层政府在涉及医疗卫生、公共交通、社会保障等领域的信息收集时，应尽快实现基础信息的跨部门、跨区域开放共享。同时，还应该积极与企业、社会组织等主体之间构建横向融合的数据体系，形成一个精细、畅通的环闭信息流，最终打造治理现代化的大数据平台。另一方面，治理的现代化还需要推动基层信息化建设。譬如，当前广西边境0～3公里带状地区已经实现4G网络全覆盖，这对于提升民族地区边境信息传输能力起到了重要作用。下一步应该以人民需求为导向，在涉及衣食住行、社会安全、公共卫生等领域推进区域物联网、智能传感网建设，利用通信技术将人与物、物与物进行连接，推进治理技术由“低水平运用”向“智能深度融合”转换(68)高立伟：《党建引领下的基层治理智能化精细化研究》，《人民论坛·学术前沿》2019年第21期。，提升民族地区基层治理的现代化水平。
四、结语
治理的有效性寓于制度运行逻辑与公共生活的不断调适之中，并最终落实到国家治理的伟大实践。对于传统深厚、幅员辽阔的多民族国家而言，如何有效进行恰当的顶层设计尤为重要。党的十九届四中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化目标，既是适应时代之变的必然选择、立足中国特色社会主义伟大实践的要求，也是创新国家治理体系、提高国家治理能力的需要，具有深刻的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑。制度的灵魂深植于生活，坚守治理体系现代化进程中的民族地区基层治理逻辑，不仅具有中国意义，更具有世界意义。新中国成立以来，“中国之治”取得了历史性成就，领导制度、政治制度、经济制度、文化制度、社会制度等方面的优势不断叠加，形成了“中国药方”治理的示范效应。而中国特色的民族问题正确解决道路也在不断得到印证，为世界各国民族问题解决提供新的可供效仿经验。铸牢中华民族共同体意识作为党的民族事务治理的主线和国家治理的重要内容，也承担着为国家治理、全球治理提供经验与方案的历史重任，反映了以中华民族伟大复兴为目标的国家治理实践的体系化。立足于新的时空环境，民族地区基层治理尤其需要坚持党的领导，坚持以人民为中心，坚持以铸牢中华民族共同体意识为精神动力和智慧源泉，开启治理现代化的转型之路，唯有如此才能不断将制度优势转化为治理现代化的效能。