大邦丨如何破解小区物业管理用房权属争议
《上海市居住物业管理条例》[1]第十三条规定，住宅出售单位应当依照规定提供物业管理区域必需的物业管理服务用房，产权属于全体业主共有。《上海市实施<物业管理条例>的若干意见的应用解释》[2]第七条规定，关于物业管理用房，…1997年7月1日至2003年8月31日竣工的居住物业管理区域，其物业管理用房应按照规划中配置的标准提供；规划中未配置的，按照物业管理区域实际使用状况予以提供。上海曾有在先案例，当时业主是通过民事诉讼程序，向物业管理用房的原登记产权人（开发商改制设立的民营物业公司）主张确权，该案再审判决确认原登记产权人系无权取得小区物业管理用房[3]，即该小区物业管理服务用房初始登记错误。
类似纠纷与一般不动产登记确权诉讼不同。一则，对此类案件，原告方尽管人数众多，但因须遵循《民法典》第278条规定（业主双重表决规则），实践中原告方的维权启动难，诉讼能力反较于一般民事主体弱，客观上导致业主公共利益因为管不了、无人管而遭受持续损害。应当考虑在民事诉讼之外寻求更为高效、公平的司法救济方式。二则，主张权利的一方与物业管理用房登记的产权人之间并不存在民事法律行为，登记信息的准确予否，实际上取决于登记机关是否履行合理审查义务，审查登记结果直接影响业主权益，与民事法律行为效力无关。一味通过民事诉讼确权，舍近求远，耗费全体业主的维权成本与宝贵的司法资源。
有鉴于此，依据《行政诉讼法》、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》，存在类似困境的小区业主可以尝试向不动产登记机关提起行政诉讼方式，要求更正错误的物业管理服务用房的不动产登记。本文借助2021年11月上海大邦律师事务所公益代理上海某小区业委会起诉上海市自然资源确权登记局（下称“登记机关”）更正涉嫌错误登记产权的小区物业管理用房的不动产登记行政诉讼案例[4]，剖析小区业主通过行政诉讼对小区配套设施主张物权的路径与困境，建议将检察机关的行政公益诉讼覆盖至此类公益案件，维护小区业主的公共权益。
案件介绍：
涉案小区物业管理用房由小区开发商（原国有企业）以小区“配套设施”于1999年5月报建，划拨土地。2001年11月物业管理用房建成后以买卖方式登记于开发商改制后的物业公司名下（民营企业），登记用途“办公”。此后地块公示的红线图显示该建筑单体在小区红线范围外。后因小区通过民主程序更换物业公司，但因物业公司拒绝向业主归还物业管理用房，经辖区主管部分调解无果，小区业主民主表决同意通过行政诉讼，要求登记机关更正涉案小区物业管理用房权属登记。案件一审由上海铁路运输法院审理，驳回诉请。一审法院认为，根据《上海市不动产登记技术规定》（沪规划资源规[2021]1号）15.1.3的规定，利害关系人应当持生效法律文件单方申请更正不动产登记簿记载的权利归属错误的规定（也就是前文介绍的类似民事确权判决），业委会应当先行通过民事确权救济。二审法院认为，房地产登记行为仅是房地产权利人的相关权利进行记载和公示。房地产权利归属仍取决于房地产登记行为的基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系。上海市第三中级人民法院二审援引《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条，维持一审判决，驳回业主委员会上诉请求。
关于行政诉讼救济的正当性思考：
不动产登记纠纷在司法实务存在民事确权前置的案例，但都是因为不动产登记内容的准确性因“前手”民事行为被司法确认无效、撤销导致。行政诉讼根据民事判决结果进而审理判决的案例，但此类案件中民事确权前置的根本原因在于行政行为的作出，有赖于对民事权利归属变动合法性的查明，案件中原告要求登记机关作出的登记行为属于《不动产登记暂行条例》第三条规定的“转移登记”[5]，而非“更正登记”。
然而，包括涉案小区物业管理用房在内的配套设施的初始登记，不存在“前手”的民事法律行为，不存在权利归属因为民事法律行为导致的转移。实质上，小区配套设施的利害关系人（全体业主）与登记机关之间形成的是行政登记行为，不动产登记簿记载的产权人是行政行为的第三人。
程序上，依据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（2010.11.18实施）第六条规定，人民法院受理房屋登记行政案件后，应当通知没有起诉的下列利害关系人作为第三人参加行政诉讼：房屋登记簿上载明的权利人；被诉异议登记、更正登记、预告登记的权利人；人民法院能够确认的其他利害关系人，应当由法院依法列为第三人。
实体上，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>物权编的解释(一)》（实施日期：2021.01.01）第二条的规定，当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人，请求确认其享有物权的，应予支持。
关于合理界定不动产登记的形式审查义务的思考：
如果通过行政诉讼解决小区配套设施的登记错误问题，则需要适用行政诉讼法中被告（行政机关）自证行政行为合法的举证倒置规则。那么，在不动产登记的行政诉讼中，登记机关对登记申请材料审查义务范围的界定，决定着登记机关举证责任的完成予否，决定着行政行为合法性的司法判断。
依据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释〔2010〕15号）第九条的规定，登记机关对不动产登记行为的合法性负举证责任。何为“合法性”的举证要求？承办律师结合案情认为，即指登记机关应当对涉案的物业管理服务用房初始登记申请材料进行“审慎合理”的审查，既包括对申请文件是否符合初始登记申请时已颁布实施的法律法规、规章、规范性文件的实质性审查，也包括对申请文件内容的真实性审查，对于存在明显违背法律规定资料，如果仅停留在材料齐备的形式审查，不能满足合法性审查的法律要求。
依据《城市规划法》[6]第二十三条，城市新区开发和旧区改建必须坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。《上海市居住物业管理条例》第十三条规定，住宅出售单位应当依照规定提供物业管理区域必需的物业管理服务用房，产权属于全体业主共有；物业管理服务用房的收益用于业主委员会的活动经费和补充物业维修基金。
依据《不动产登记暂行条例》（实施日期：2014.11.24）第十八、十九条之规定，不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当查验登记申请是否违反法律、行政法规规定。对房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记的，不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看（2019年修订未做调整）。不动产登记机关在原始登记时应当对是否存在违法事项予以实质审查。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（实施日期：2010.11.18）第九条的规定，登记机关对被诉房屋登记行为的合法性负举证责任。
如果，小区配套设施（包括物业管理用房）的初始登记申请时前述法律法规均已经颁布实施；登记机关出示的《建设工程规划许可证》（必要登记资料之一）所附建筑工程项目表记载的“配套设施”，房屋土地局权籍科于出具的“土地使用境界确认书”记载土地性质是“划拨”；但最终物业管理服务用房初始登记的权利人却是开发商改制设立的民营物业公司，房屋用途“办公”；那么，对于申请内容和申请目的存在明显矛盾的申请材料，登记机关的审慎合理的审查注意义务理应高于形式审查。
关于建议检察机关行政公益诉讼覆盖此类争议的思考：
概而言之，小区物业管理用房权属争议，普遍存在纠纷时间跨度大，涉案不动产登记资料不全、原始登记资料复杂等现象，程序和事实复杂，容易不了了之，客观上社会公共利益，乃至国家利益受损。小区配套设施的不动产登记的行政诉讼，如果涉及划拨土地初始登记改变为出让，就可能存在国有土地使用权出让的合法合规问题。
依据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》第21条第1款之规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。如果能够由检察机关开展行政公益诉讼以类案方式，对此类案进进行检察监督，将有助于平衡公共设施权利人与行政机关不对等的诉讼地位，有助于此类纠纷的定分止争，根本上解决错误的原始登记对众多权利人造成的持续侵权后果，维护物权的公示公信。
关于类案维权的几点提示：
按照现有司法实践，对于小区物业管理服务用房的确权纠纷仍以民事诉讼为主，是否能够通过行政诉讼一并解决或有待于公益代理案件的审判监督程序的结果，以及其他类案的确立。承办律师结合案件办理，归总以下几点提示，供其他维权业主参考：
一、 注意法律溯及力的问题。依据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条的规定，房屋登记机构在行政诉讼法施行日（1990年10月1日）之前前作出的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
二、 注意起诉期限的问题。《行政诉讼法》与司法解释对起诉期限的规定：《行政诉讼法》第四十五条（对行政复议的起诉期限）、第四十六条（对行政行为的起诉期限）、第四十七条（申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责的起诉期限）等。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。
三、 注意通过信访方式的行政可诉性问题。实践中，如行政机关以信访件方式答复信访件，经审查该信访办理意见是“以信访答复之名行行政管理职权之实”，完全具备可诉具体行政行为的基本特征，应纳入行政诉讼受案范围，通过司法程序进行审查。
四、 注意配套设施登记时的法律法规。以本市为例，《上海市居住物业管理条例》1997年7月1日实施，如果在此之前规划建设的住宅小区无法适用第十三条的配套用房规定。
五、 注意不动产登记簿与不动产权证的法律效力差异。不动产登记簿由登记机构管理。不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，其记载的事项应当与不动产登记簿一致；如果记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。
六、 注意不动产登记种类的差异。依据《不动产登记暂行条例》规定，不动产登记指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。不动产登记分为首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等。不动产登记机构应当依法将各类登记事项准确、完整、清晰地记载于不动产登记簿。任何人不得损毁不动产登记簿，除依法予以更正外不得修改登记事项。利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。
七、 注意诉讼原告主体资格的确认问题。业主委员会在业主履行《民法典》第278条的表决程序后，有权提起诉讼。实践中，不排除业委会在诉前向业务指导部门求证说明的过程，应当注意各方的沟通。
八、 注意诉讼案件受理费的问题。如果按照民事物权确权程序，诉讼费按照不动产评估金额确定，对于市中心房龄在20年以上的小区，物业管理服务用房如果按照小区房价均价核算诉讼费，案件受理费都不是一笔小数目[7]，客观上可能增加业主维权表决的难度，是否存在其他合理的标的评估方式，也是民事立案需要提前考虑的问题。
[1]上海市人民代表大会常务委员会公告第60号，1997年7月1日实施
[2]生效日期：2003年11月14日
[3]（2009）沪高民一（民）再提字第 12号
[4] （2022）沪03行终357号
[4]《不动产登记暂行条例实施细则》第二十七条的规定，不动产权利归属因法律事实发生变化的，登记机构依申请办理转移登记，包括十项情形：买卖、互换、赠与不动产的；以不动产作价出资（入股）的；法人或者其他组织因合并、分立等原因致使不动产权利发生转移的；不动产分割、合并导致权利发生转移的；继承、受遗赠导致权利发生转移的；共有人增加或者减少以及共有不动产份额变化的；因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利发生转移的；因主债权转移引起不动产抵押权转移的；因需役地不动产权利转移引起地役权转移的；法律、行政法规规定的其他不动产权利转移情形。
[6]实施日期：1990.04.01，《中华人民共和国城乡规划法》2008.1.1实施，本法失效
[7]如果按照均价8万，面积150平方米的物业管理服务用房，按照财产案件收费，案件受理费93,800元。
吕璇璇
上海大邦律师事务所合伙人
Tel：021-52135075
Email：lyuxuanxuan@debund.com
•首届上海市人民检察院人民监督员（二〇一七年二月起至今）
•中证中小投资者服务中心公益律师（二〇一八年十二月起至今，三届）
•上海律协 社会公共服务业务研究委员会委员（二〇一五年十月起至今，两届）
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