五环下的战争——“举国体制”的功与过

一  他山之石？

2016年8月，喧嚣的里约奥运帷幕落下，中国奥运代表团获得金牌榜第三名。尽管意外地落于英国之后，但二十几枚金牌的表现仍然可以说是实力强大。运动员们的拼搏精神和科学训练的能力是值得肯定的。

然而，在赛会期间，社交网络上传播火热的中文消息，其实不少都是误导性的。这里略过其他，只谈谈一种得到广泛传播的流言，“英国也是举国体制”“日本也是举国体制”。

那些说“英国也是举国体制”的报道，往往绘声绘色地形容，UK Sport “英国体委” 每年的投入“高达”几千万英镑；夏奥+冬奥+残奥，一个奥运周期四年的“砸钱”达到“惊人的”3.5亿英镑。

可是，稍有常识的人不难看出，根据汇率换算，UK Sport在竞技体育上每年的投入只有几亿元人民币，四年一整个周期的投入是三十亿人民币。作为对比，中国ZJ省体育局，2016年度的预算就超过8.5亿，其中多半应该计为竞技体育的直接或间接支出。而且，这笔预算仅属于省级单位的支出，既不包括该省省会和省内各大城市体育部门的开支，也不包括Z省众多小县小市的开支。此外，正规学校的体育教育，则是由教育部门归口管理、开支，并不由体育部门负责。所以，一个省，最多再加上省内县级单位，而不包括省内的大中城市，对竞技体育的官方投入就可以压倒英国UK Sport的投入了。

用非常保守的评估（后文详解），通过公共财政拨款，目前中国在竞技体育上的年度官方投入超过两百亿元；在前些年也会有近两百亿的年度投入，目前一个奥运周期的公共财政投入会达到七八百亿元；此外，还另有相当数额的“政府性基金拨款”（来自彩票，）也会投入竞技体育。由此可见，以主要资金来自彩票的“数千万英镑”“3亿英镑”来声称英国是“举国体制”，完全是牵强附会，让英国“以卵击石”。

还有报道说，UKSport的投资只倾向于强项，所以英国的体育部门也是金牌战略。但事实是，英国另有Sport England，Sport Scoland，Sport Walse，SportNI这四个机构，致力于Grassroots“草根体育”/大众体育；而他们的总经费，明显比UK Sport多。即使将这四个部门预算支出的很小一部分，“对优秀运动员的扶植”，算成是竞技体育的开支而与UK Sport合并，这四个部门对大众体育的投资，也远高于英国对竞技体育的投资。

此外，中英两国教育部门对学校体育的重视程度，也完全不可同日而语。因此，以UK Sport的存在而声称英国体育也是“奥运战略”，只是信口开河。由机构人员可以看出，UK Sport只有一百多员工，其他四个部门为竞技体育而工作的人员也寥寥无几。相比起来，中国一个体育强市，其市上和区上的体育部门编制人员，就超过了英国全国的相应人数。

真正的举国体制，不是百十来号人所能负担的。

英国如此，日本又如何呢？有些人声称，索尼公司赞助多少钱用于什么项目，丰田公司赞助了多少，等等，声称是“举国”了。又有人说“棒球运动火爆”“踢足球的多”，说是“举国”。显然这些民间行为并不算“举国体制”，不然中国岂不是“举国体制”斗地主打麻将？

严肃些的中文媒体指出，文部科学省新设了“体育厅”，任命了厅长，划拨了资金，为了东京奥运的表现而投资支持竞技体育。

但是，这个一百多人的厅其实是原来的“体育和青少年局”改制而来，并非“全新”设立。因临近东京奥运会而提高了预算之后，该厅2016年竞技体育方面的预算也只有9亿人民币，少于该厅在大众体育上的投入。该厅的竞技体育课，会以这个预算额度资助一系列非政府组织，如体育振兴中心，日本奥委会，各单项运动协会，日本体育协会，反兴奋剂机构JADA，体育科学中心等等。同样，在体育部门之外，作为发达国家，日本地方上的教育部门对学生体育的关注，也非发展中国家可比。

即使加上地方政府给日本（私立）体育大学，地方体育协会，“国家人才发掘·育成计划”等组织和项目的有限支持，日本竞技体育得到的政府资助也是有节制的，因为大众体育是政府部门的优先考虑。此外，TOTO彩票收入，作为日本竞技体育的重要财源，也要平衡考虑大众体育。与其他省厅“环境立国战略”“观光立国战略”“健康立国战略”等等相对，在文科省“运动立国”的口号下，国民体育不止是与竞技体育并列的两基之一，更是在先的基础；而且，竞技体育和国民体育也是融为一体，并非界限分明。

于是，日本奥委会，尽管雄心勃勃地一改从前的目标成绩（奥运奖牌总数的百分之三点五），立志要在东京登上奖牌榜第三名，也不得不向公众呼吁，希望能得到更多的资金支持。奥委会理事、运动员出身的议员桥本圣子，借着日本运动员在里约的靓丽表现，呼吁说，“资金是个问题”，因此日本的运动员“不得不付出百分之两百的努力”。

那么，为什么中文媒体会报道，说英国媒体也说英国是“举国体制”呢？实情是，英媒根本没有这样说。那是中文媒体在报道英媒关于UK Sport支持竞技体育的消息时，自作主张安插的标题，但那些报道的原文并没有这样的陈述。

媒体人强行给西方国家硬贴上“举国体制”标签，只能说明他们的无知。因为“举国体制”是由官方陈述、传达于正式文件中的有别于西方国家的体育政策。这不是一个泛泛的口号，而有明确内涵，是一套包括正式组织制度、人事财务安排和考察体系的机制。“上通天，下接地，一杆插到底”，流水线般运行繁忙、自成一体。

二 树大根深

理解举国体制，一个很好的切入点是从解析另一些刻意制造的流言开始。有人说，体育总局“一年的训练费用才十几亿元”，又有人说“体育总局一年的费用也才几十亿元，所以奥运金牌也不是太贵”。第一句的错是不懂财务栏的实际意义，两句话共同的错误是不懂“分级财政”的概念，对自己的国家不了解。

所谓“分级财政”，是指从中央，到省/自治区/直辖市，到设区的市、州，到县级市、县、市辖区，再到乡镇，每一级都有自身的财政预决算账本。从中央到省市到几千个区县，每级都有相应的体育政府机关和事业单位。所以，用于竞技体育的支出，远远不只是总局一个账本。

就全国而言，2015年全国一般公共预算决算表中，列在“文化体育与传媒支出”类、体育款，各项的决算支出是356.48亿元。（如下图）

这里“一般行政管理事务”“机关服务”项的多数是因竞技体育而发生。这是因为在事实上，多半的行政机关岗位，之所以设立编制，其起因是要服务于竞技体育；在原理上，体育原本应该是民间活动，从单项运动协会到奥委会，各种体育团体，都是民间机构，不由政府财政直接管理收支，因此没必要使用太多政府行政人员。以日本体育厅竞技体育课为例，即使有部分资助计划，也只需要将钱交由非政府组织运作，加以适当监督即可，因此机构精简。

接下来是“运动项目管理”项。这是什么意思呢？实际上，这是政府具体运营各种竞技体育的体现。如果由政府部门来操心跳水、举重和竞走的成绩、各种比赛的规则，这从政治原理上说是很奇怪的。如果真这样实施，体育界与国外民间体育组织，如奥委会和单项运动协会的交流也会有障碍。所以，名义上挂牌运营单项运动的是各种“运动协会”。众所周知，许多竞技体育项目，在国际国内都并非热门，或者外热内冷。因此，以政府操办来对抗他国的民间运动员，才可以造就“夺金”优势或者得以抗衡。所以，许多运动协会需要政府拨款运营，否则难有竞争力。目前，各“管理中心”和“运动协会”往往是一体两面而已。

自然，有少数热门项目的协会只需要少量资助，基本有能力独立运营，甚至输送盈利，而不需要财政拨款。因此，这里的38亿财政拨款，主要是流向冷门没有群众基础的竞技运动，以“闭门造车”的风格造就一批有特定任务的专业运动人才，或者投向某些有夺金任务的重点项目。

接下来，作为预算最大一项“体育场馆”有约110亿。那么这110亿主要体现的是我们常见的各种开放性体育场馆吗？

不能这么说。不可否认，在“全民健身”等方针下，许多体育场馆对社会开放了，很多场馆还有低价和免费开放时段。然而，非体育单位如学校，机关等，其财政经费不由此“文化体育与传媒”类“体育”款支出。这里的110亿属于体育部门支出。然后，多数的开放体育场馆，属于“差额拨款”模式，部分经费由财政以定额或者差额拨款，余下部分由对社会开放的经营性收入承担。另外，还有相当一些场馆属于“自收自支”“独立核算”模式；也有少数性质与此相似的BOT等新模式。应该说，这类模式减轻公共财政负担的方向是好的；那么其会计后果就是，在110亿拨款中，只有一部分属于这些数量众多的的“差额拨款”场馆；自收自支/独立核算场馆的财政拨款理应为0。此外，若追问为什么某些场馆一定需要财政拨款，其原因可能就是承担过或者计划承担某些竞技体育大赛，因此建设超前；又或者是正在承担官方专业运动队的场地训练。

那么，财政全额拨款体育场馆的支出，是怎样的情况呢？这其中，有些是市场经济、居民收入和运动习惯相对落后的地区，仍然以传统方式经营场馆。更典型地，则属于我们“举国体制”的主体：各“国家队”，省市“体育职业技术学院（体工队）”，以及遍布全国的几千所“少儿体校”“体校”和“体育中学”“体育学院”等等。这些体校，以财政拨款为基础，从小学年龄段开始，就选拔生源，脱离教育系统的学校，进行很专业的训练。其训练的中心目的，就是向省市专业队输送运动员。

所谓举国体制，其核心就是“体校”+“专业队”，也就是由国家体育部门办理遍及基层的大量体校、从地方到国家的专业队，直接经营竞技体育。

总之，这110亿体育场馆财政拨款里面，有相当一部分是为竞技体育而支出。然而，出于保守的评估角度，笔者在此依然假定，该项支出多半是用于大众体育。

至于“体育竞赛”“体育训练”“体育交流与合作”项，大多数是竞技体育开支。比如，体育部门经营事业，对社会人员培训，一般不在“体育训练”项里用“一般公共预算”的财政拨款开支其成本。

那么，“群众体育”项，逾36亿支出，这个总该是“群众体育”的开支了吧？

并不是。这一项支出，最常见的用途其实是，支撑相当于小学阶段的“少年儿童业余体育体校”和初中阶段的“业余体育学校”。有的不明就里的家长会去学校问，这里是不是小孩可以来“业余”训练，参加课余锻炼的地方？尽管有“业余体校”出于多种经营，增加事业收入，或“考虑社会效益”等角度，开展了真正的“业余”收费或免费培训课程，但这些体校并不是为了这类业余活动而拨款开办的。这些基层体校的重心是通过针对竞技体育的较专业性的训练，选拔人才。因为名义上还是被称为“业余”训练，所以基层体校往往在此项开支。真正的大众体育支出，恐怕在“群众体育”项中未必能占半数以上。

同样，出于保守评估角度，笔者忽略基层实情，仍然假定该项支出的多数用于“群众体育”。

最后是71亿“其他支出”，其中既有竞技体育部门，如体校，运动队，各管理中心的“其他”，也有近些年来明显上升的“全民健身计划”的“其他”。在此不妨乐观地估计，多数开支是用于大众体育。

总之，如果非常乐观地假定“体育场馆”“其他”“群众体育”的217.8亿中的七成是用于大众体育，再加上其他项可能发生的大众体育支出，大概可以截取整数推测，356.48亿财政拨款支出里，有156亿用于大众体育，200亿用于竞技体育。

那么，这就是举国体制下，竞技体育成本有几何的答案了吗？不，完全不是！

与其他财政拨款单位不在“体育”款开列支出不同，体育部门不仅会在“文化体育与传媒支出”类“体育”款开列支出，还会在“外交”“科学技术”“其他”“社会保障和就业”“医疗卫生与计划生育”“住房保障”等各类别开列支出！外交与科学技术不必多说，这些支出的后几种，是吃“财政饭”的各机关、事业单位员工都有的福利开支的名称。作为一种既有契约，如果有人被官方雇佣，为竞技体育而工作，那么其工作报酬里包括相应的一些福利待遇，也是很正常的。那么从会计角度而言，显然这些福利也有相当部分是国家运营竞技体育投入的成本。

在此之外，还有不可忽视的一部分体育系统开支，列在了“教育”类。这一类的开支在体育部门的支出中，是列于文体传媒类之后的第二大类别。

这里既有有关人员的培训支出，也有地方是将少数体校的支出开在了教育类。我们已经介绍过，分级财政，每级政府都有自己的一块财政收入和各项开支，对上下级相对独立。我们对自己的支出记账时，购买文学名著是记成娱乐还是教育，这是不要紧的，反正都是自己口袋里支出。因此，也存在基层体校其编制，开支在当地教育系统的情况。

此外，体校作为以体育训练为中心目标的学校，文化教育的水平一直都不很理想。为此国务院发布了“23号文件”，要求教育部门协助体校的文化教育。基层因此采取了向体校派出人员、由教育系统帮扶一定经费等各种因地制宜的措施。这部分的少量教育类拨款缓解了基层体校的压力，但钱实际支出于哪一部分了，在基层是很难定性的。不过总之，这是专为竞技体育而设立的学校的开支。

所以，以上各类林林总总，使得竞技体育的财政年度投入进一步上升。那么，到此为止了吗？还是没有。

前面分析的这张报表，叫“全国一般公共预算支出决算表”。与媒体报道的英国以彩票收入资助竞技体育类似，中国还另有一种“政府性基金”，会以彩票收入的一部分，拨款给各级体育部门，用来开展“全面健身计划”和“奥运争光计划”。根据中国彩票部门的宣传稿，到2015年为止的20年间，体育总局本级用于竞技体育的基金有50.92亿元（总局投入全民健身计划的体彩公益金，则占比较高），而地方体育部门用于“奥运争光计划”的投入超过200亿元。机械平均的年均竞技体育投入超过12.5亿，考虑20年来人民币购买力和体彩规模今非昔比，当前的政府性基金年度竞技体育投入显然多于此数。

总之，笔者以比较保守的估算方法，评估中国当前每年官方对竞技体育的投入超过200亿元；在前几年则有近两百亿的年度投入。读者也可以自行做出自己的乐观估计和可能估计。

所以显然，媒体把英国UK Sport以体彩为主，向竞技体育 “每年投入高达好几千万英镑”的行为称为“举国体制”，只不过是“既不知己，也不知彼”的愚行。

三 冷战的遗迹

那么，这种通过体育部门的行政体系，在基层设立几千所体校，对少年儿童封闭/半封闭训练，向常设公办的省市和国家队输送运动员，以国家财政为主导运营竞技体育的“举国体制”，是如何形成的呢？

答案是，这是以苏联为首的红色国家阵营的产物。正如“中华人民共和国”中的“人民”一词，就是师承东欧一样，这套体校加专业队的体制，也是由苏联传入。从易北河以西，到38线以北的广袤大陆，从北极圈内的摩尔曼斯克到加勒比海的哈瓦那，许多红色国家都有这样的举国体制，作为夺取国际体育比赛金牌的机器。

然而，苏联阵营的国家，实行公立教育、公费医疗、计划经济，建立集体农庄，不管实际效果如何，其立足点都是可以理解的。可为什么苏联要建立一套几乎隔离于社会之外的竞技体育生产链呢？体育运动原本的目的，是提升人的人格、身体素质、健康水准，在以人为本的基础上促进社会成员的文化交流。这种脱离民间社会，以国家计划生产的带封闭性的竞技体育，又有什么充足的理由值得用国家资源大动干戈呢？工人和农民为了某些公共利益而供养警察，法官，政务官，这多少是有些理论可自圆其说的，但为什么人们要纳税供养很多专业投铅球、跳高和骑自行车的人呢？

自从苏联建立的第一天起，他的理论追求就不会自居于人下。以苏联的地位，以“特殊国情”为辩护无法带来利益和声誉，人类价值的普遍性才是苏联获得国际影响力、在西方民间争取同情和支持的武器。苏联存在的正当性，依赖于其对自身制度全面优越性的阐释和展示；“资本主义”国家则是有待解救和转化的。冷战，当然是必然的结果，而苏联，从内在战略上其实是进攻的、自居有道义优势的一方。

因此，在字面上，苏联的加盟共和国都是自愿加入联盟，各自都有一套“共和国”的机构班底。哪怕政治的开放改革可以考虑，经济领域放开私有化的市场经济改革，也不能发生在苏联，不然它的国际权威和国际控制力都会一落千丈。所以，苏联的体校对西方同样也是“业余”的名义，专业的运动队则是“志愿体育社团”，专业运动员的身份则是挂靠在各种单位的“工人”“军人”“集体农庄社员”等等；封闭的竞技体育生产链的成果，俨然是真正的社会性大众体育的果实。

在这种名义之下，苏联的竞技体育成了展示其发展“大众体育”制度优越性的橱窗，是人民具有斯巴达精神和公民意识的证明，是比西方商业化的竞技体育更优越的。于是，以奖牌为代表的比赛成绩，作为意识形态竞争的一个重要标准，是苏联阵营强力发展举国体制的诱因；而“国家荣誉感”虽然也是发展举国体制的一个因素，但绝不是首要原因，因为西方国家和东欧改制后的不少国家，即使他们同样也有“国家荣誉感”，也不再需要“举国体制”了（比如原东德这样的竞技体育大国）——因为，这些国家不需要以“展示制度优越性”来转化其他国家。

这样，也就不难理解苏联竞技体育举国体制的发达了。到20世纪90年代，苏联的体校约有六千多所。与之对比，中国在市场经济改革后国力增强、财政改善，并坚持了举国体制后，在21世纪的高峰期也只有三千多所。作为回报，苏联在竞技体育上优异的成绩，成功吸引了很多西方知识分子的注意和羡慕。西方学者赞赏苏联体育的论文和宣传苏联体育的文章，到现在都很容易找到许多。他们认为，苏联的“人民”体育比以美国为代表的商业化“资本主义”体育“更优越”。

但是，苏联的这套体系，究其本质，违背体育精神与政治伦理。商业性强的体育仍然是民间行为，为了商业奖金而从事各种职业运动也并不反动，这些和大众体育都是有机结合而没有明确界限的；相反，苏联的体校从少年儿童起就让大批孩子隔离于正常的学校教育之外。由国家供养一批特定的人专门从事体育，这才是与体育精神背道而驰。

这种脱离大众的举国体育体制，在中国也曾遭到过严重挫折。

自从五十年代体育部仿照苏联模式开展工作以来，体育部的工作重心就是竞技体育。哪怕在“三年困难时期”，体校生和专业运动员的伙食也得到了保证。在人民公社所办的大量山寨大学、体校随着大炼钢铁一起消亡之时，正规体校和专业运动队员的数量还在增加。文革伊始，这套体制就被毛泽东批评为“黑路线”，大众体育和竞技体育的两条腿被批判为“变成了一条腿”。所有体校和专业队，全部解散，“走资本主义的当权派”被批斗，所有运动员和教练员都下放到基层，进入厂矿和农村，“与工农兵结合”。

然而，自林彪坠机，美国总统尼克松访华以后，出于更现实的考虑，为出战国际赛场，举国体制得以恢复。八十年代后，更是进一步发展壮大，成为全世界资金最雄厚的公立竞技体育生产线。

但“苏联模式”的弊端从来就没有被克服。大量的体校生，在以运动成绩为导向的选拔机制下，文化学习很不理想。多年的体校生涯后，只有部分学生可以如愿进入专业队，大量学生因文化所限，面临着比教育系统的毕业生更窘迫的就业环境。不少运动协会的市场化改革困难，依赖国家投入，管理僵化。长期依赖体制，行业缺少市场化，使很多运动员退役以后出路狭窄。在官办竞技体育的激励政策下，国内运动赛事也时有不良竞争的怪象出现。官方部门相应地出台“不准在全运会等场合排名比较奖牌和总分”的政策；但在举国体制下这未必是很好的解放方案。另一方面，大众体育和竞技体育分离，普通学校的体育教育往往如蜻蜓点水，民间的体育社团发育不足。虽然竞技体育的官方投入大幅领先于发达国家，但是，体育运动的民间参与度，从市民的参与到产业资本的参与，都明显落后于发达国家。依赖于高额财政投入的，以几十万体校生为基层，上万专业运动队队员为中层，上千国家队队员为顶层的小金字塔，在奥运奖牌榜上对抗的是发达国家主要依靠民间资本和大众参与，以广泛的体育参与度为基层，有正常文化教育的学校体育社团、非官方的民间体育俱乐部为中层，由此涌现上层体育精英的大金字塔。经济效率和社会效益的对比是不言而喻的。

即使是在体育系统内部，从一些元老名宿，到体制内研究人员，部门领导，也有许多意见，认为目前的体制需要不断“改革”。但是，某些媒体在奥运话题的一时热度下，或者不由分说地将西方体育大国都说成是“举国体制”，或者无条件无原则地为举国体制叫好。然而，这种在苏联时期，出于颠覆世界的终极战争目的而塑造的，如同那些专给苏联的西方客人参观的橱窗工厂和农庄一样的样板工程，真的符合这个时代吗？

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