美国关于改造日本的档案文件
SWNCC-228号文件
（SWNCC：国务院・陆军・海军调整委员会）
日本统治机构的改革
1946年1月7日，经SWNCC承认
同年1月11日，以“情报资料”形式送致联合国太平洋军总司令
结论
（a）最高司令官为达到以下的一般目的，就日本统治体制进行改革问题，必须告诫日本政府当局注意：
1. 更广泛地承认选举权，建立对选民负责任的政府。
2. 政府的行政权威来自于选民，行政机构要对完全代表选民或国民的立法机构负责。
3. 立法机构是完全代表选民的，关于预算的任一项目，可以减额、增额或者取消，也可以提出新项目，对此拥有完整形式的权限。
4. 预算必须在立法机构明确的同意下才可成立。
5. 日本臣民（译注：原文如此）及日本的统治权所及范围内，对于全部人要保障基本人权。
6. 都道府县的职员，尽可能多数由民选产生或由地方厅任命。
7. 日本国民，可根据表明自由意志的方式，修改或起草宪法，并加以采用。
（b）在日本的最终的政治形态，应该根据日本国民自由表达的意志来决定，但可以认为，天皇制按现有形态维持，与前述的一般目的不相吻合。
（c）日本国民如果决定不需维持天皇制时，明显地在宪法上的对这一制度（的弊端）就没有必要规定安全措施，而（这种场合）最高司令官必须告诫日本政府，宪法要与上述（a）记载的目的像吻合，并且包含就以下的规定进行宪法修订。
1. 承认代表国民的立法机构的立法措施---包括宪法修订，政府和其他任何机构不可具有或仅有暂定的拒否权，同时立法机构对财政的措施拥有专权。
2. 国务大臣及内阁成员，无论什么场合都必须是文职（译注：日语为“文民”，英语为“civilian”）。
3. 立法机构在需要之时即可召开会议。
（d）必须鼓励和支持日本人或废除天皇制，或向比较民主主义的方向进行改革。但是，日本人如果决定维持天皇制时，最高司令官必须告诫日本政府，除了上述（a）及（c）例举的事项之外，还必须设定下记的安全措施。
1. 根据代表国民的立法机构的建议和同意选任的国务大臣（译注：此处指总理大臣），组成向立法机构负有连带责任的内阁。
2. 内阁在失去代表国民的立法机构信任时，或辞职，或诉诸于选民（译注：诉诸于选民，意味着通过大选重建立法机构的国会），二者必择其一。
3. 天皇对于一切重要事项，必须根据内阁的建议行事。
4. 天皇在宪法第一章中的第11条、第12条、第13条及第14条中（译注：此处指明治宪法）所规定的有关军事的权全部予以剥夺。
5. 内阁向天皇提出建议，对天皇进行辅佐。
6. 一切皇室的收入收归国库，皇室费用编制在每年的预算中，由立法机构予以承认。
最高司令官命令日本政府进行以上列举的诸项改革，只限于作为最后的手段来实施，因为，日本国民若知道上记诸项改革是出于联合国强制的话，明显将来具有弱化选民或国民接受和支持这些改革的可能性。
为了防止在日本复活军国主义统治所进行的政治改革的效果，将很大程度因日本国民能否接受所左右。最高司令官在实施联合国关于日本政府改革政策，确保和强化在日本的代表民主制得以永续，要考虑使用日本国民易于接受的方式方法之同时，也必须考虑变革的顺序和时间性问题。
本文件不可公开。在发表有关日本政府改革的联合国政策时，应不妨碍日本方面自身完成上述改革，并必须和联合国最高司令官之间保持联系和协商。
对问题要点的分析
1
波茨坦公告明确宣布：在日本建立“保障和平及负责之政府”为止，占领军将不会从日本撤回。联合国在迄今为止的各种声明，以及为了永远消除日本各种惯俗和制度造成的对其他国家的威胁，明确的意图是，这些规定不仅仅针对撤出军队前需建立联合国可予承认的特定的日本政府，更在于明确阐述了对日本统治机构本质的认识。“日本国最终的政治形态”应由“日本国民自由表达的意志”来决定，但同时主张，根据上述的规定，作为使日本非军国主义化综合政策之一环，有责任通过基本法使日本政府对国民负责，并且规定文官部门优越于军部，联合国负有完全的权限对日本进行这些改造。
2
日本的现行统治体制，有基本的法律及敕令，以及事实上与法律同样被遵守的惯俗和行为，构成对宪法、皇室典范的补充，这些东西存在如下陈述的缺陷，暴露了日本不适合和平行为和有欠发达的政策。
3. 缺乏确保政府对国民负责的制度
（a）要实现这个国家拥有“对国民负责的政府”的方法当然有好几种。在合众国（译注：美国），行政机构直接对总统负责，总统本身由国民选举产生，并且根据由法院强制执行的宪法，司法部和联邦议会不受侵犯，这样形成了制约。在英国，行政机构名义上是对世袭的君主负责，实际上是对下院负责，下院由国民选举产生。理论上说，议会的权限是绝对的，而且议会承认法院的独立，承认行政机构的若干权限也不可侵犯。
（b）日本的现行宪法，一方面规定了以代议制代表国民的目标，另一方面作为宪法制定者的明治领袖们为了日本在近代世界中得以生存和发展，相信要强化中央集权的独裁统治机构，又以此为永续的目标，宪法中设定了这样的双重目标。为了与后者一致，国家权力被天皇周围的少数人所把持，通过选举产生的代表国民的国会在立法上只有在有限的范围内具有监督的权限。内阁一旦瓦解，新的总理大臣并不是自动从下院（译注：本日语译文中的众议院有“庶民院”、“下院”等多种称呼）多数党领袖中任命，而是由上述能向天皇建议者---原来是元老，最近则由曾经担任总理大臣的协议会---的推荐，再由天皇任命。而这个总理大臣再选择自己内阁的阁僚。结果，新政府的性格和构成，并不根据下院多数的意见，而是根据天皇周围势力的实力均衡来决定。
（c）结果，内阁对下院不承担责任，并且议会对于预算的议会权限也是有限的。因为宪法规定，预算被议会否决时，前一年度的预算自动生效（明治宪法第71条）。所以对于总理大臣来说，即便不能取得下院的信任投票，在他们看来至少也能确保当年度同样的预算。
（d）关于国内事项的一般法的制定，算在议会权限之内，但实际上大部分的法案由阁僚提出，而阁僚的选任与国会无关。宣战、讲和、缔结条约的权限掌握在天皇手上，对此议会只处于间接的极其有限影响的地位。之所以如此，因为议会不能管控内阁及内大臣、宫内大臣和其他天皇侧近的、可以向天皇提出这些有关建议的枢密院（译注：天皇的咨询机关或顾问，按照明治宪法第56条设立。枢密院议长在元老、总理大臣之下，在元帅和国务大臣之上，由皇族及重要国务大臣构成，参与重大国策决定。）议会无权干涉宫内政务，不能发起宪法修订案，也不可自行召开议会，而根据总理大臣的建议，可由天皇在一个会期中无数次地以15天为限命令休会。
（e）议会具有间接的手段把议会的见解清楚地告达政府，这比通过议会掌控着预算的直接方式来得更为有效，但这样的间接手段，其价值也是有限的。议会可以上奏天皇，还具有对政府提出建议的权能，但实际上都没有什么意义。因为，天皇和政府，都没有对国会的建议作出答复的义务。议会有权根据国政的任何事项设立调查委员会，却因为不能强制证人出席，这种权限也就受到制约。在议会上可以进行质疑质询使内阁为难，这虽然是议会最有效的武器，但大臣可以回避要害问题作答，或者以“军事上的秘密”、“外交上的秘密”或者“有损于公益”等为由，完全拒绝答复。两院（译注：明治宪法下日本的两院制是众议院和贵族院）都有根据惯例，就权限之内的事项作出决议的权利，到1931年为止，由于下院通过不信任案，不时就迫使内阁或者大臣辞职，但这些决议往往又造成解散下院重新大选的结果。在总选举中即使反对政府的新议会得到支持，政府也不会因此而总辞职。尽管如此，在过去的15年间，在议会上对政府进行质询，或者通过决议上奏，通过建议决议对政府进行批判，仍然是议员希望对政策施加影响的唯一方法。
4. 军部能够独立于政府及议会的日本国统治的二元性
（a）按宪法规定陆海军的统帅权，以及决定平时常备军规模的权能都归属于天皇。这一规定，使陆海军只对天皇负责，这意味着并可解释为军务问题能够从内阁或国会中独立出来采取行动。军务得到天皇承认的，仅仅是特别重大的事项，而一旦得到天皇的承认，常常就可以将此扩张或解释为与军队目标相一致。参谋总长、军令部长和陆海军大臣具有直接向天皇建言的权利，虽然总理大臣也有，却是其他阁僚所无，这样的特权成为军队独自采取行动不可缺的条件。
（b）军队在自己应予承担责任的范围乃至范围外，都对政府政策施加着影响，这就是陆军大臣和海军大臣各自都由现役的陆军大将或陆军中将、海军大将或海军中将来担任的原因，这根据1898年的敕令所做的规定得以强化。军队多次运用这一规定，以陆军大臣或海军大臣辞职来倒阁，或者利用具有这一资格的将军的地位来阻碍和拒绝新内阁的成立。在日本政府中，因为军部当局和文官当局的责任被分割，使得军部当局在政策决定中拥有不当的权力，即使有自发的诚实的文官政府，但遭受军部阻挠而无法履行国际公约的情况也经常发生。
5. 贵族院及枢密院过大的权限
（a）关于财政的法案必须首先在下院进行审议，以及对于下院不知何时天皇可下令解散，对此只要上院不在闭会期间，那么上下两院的立法权具有同等效力。贵族院的组成，大致二分之一贵族，四分之一由高额纳税者互选、四分之一由天皇任命，这样的贵族院与民选的下院具有同等的权限，使得在日本政治中给予有产阶级及保守阶级的代表拥有了在立法上过当的影响力。
（b）枢密院有议长1名，副议长1名，和天皇任命的享有终身制的顾问官24名，这是在职务上具有参与内阁当然资格的阁僚组成。枢密院起着对天皇建言的最高机关的作用。1890年公布规定枢密院权限的敕令，大致来说，就有关宪法问题、条约和国际协定以及紧急敕令的发布，不仅规定可先行审议，并且接受天皇的咨询。但是枢密院逐渐扩大了活动范围，而且权限也增大，就在近几十年，不仅仅在外交问题上，而且就国内问题也广泛地拥有对行政机构进行监督的权限，构成了类似［第三院］的存在。该枢密院不啻在政策问题上可以反对内阁，某种场合甚至强迫瓦解内阁。其活动对议会对国民都不负有政治责任，却对全部的国务活动持有重大的影响力。如此枢密院，成为发展健全的议会内阁制的重大障碍是一目了然的。
6. 人权保障的不充分
（a）日本国民特别在过去的15年中，事实上宪法保障的人权多数都被剥夺了。宪法上的保障，由于加上了“除了法律所规定时”或者“法律所不允许”这样的制约，使得制定侵犯这些权利的法律可以成立。同时，日本的法院即便不受到政府直接的压力，也会屈从于社会的压力，很显然不可能作出公正的审判。
（b）为了改善这种状态，麦克阿瑟元帅于1945年10月4日命令日本政府废除一切限制言论、思想及信教自由的措施，并在1945年10月15日向他提出对国民的人权保障所采取的一切措施的报告。
（c）另一方面，日本的宪法关于保障基本人权也不及其他国家宪法。这些权利并不是针对所有人，只是适用于日本臣民，在日本的其他人就不受到保护了，这无疑存在着问题。
7
为了纠正日本的统治体制的这些缺陷，必要的宪法修订和行政改革将具有深远的价值，为了最有效地推进改革，必须要求日本政府，清除国家机构中造成现今状况的各种要素，按照波茨坦公告的规定，自发地提案并加以实施。日本如果不能自发地推进改革，最高司令官应该以我政府（译注：指美国）在日本建立起“具有和平倾向并且负责任的政府”作为撤回占领军条件的这一方针作为判断的前提，必须唤起日本政府注意这些必要的改革。但是，向日本政府详细公告必须实施改革的项目，则应视其为最后的手段。
8
宪法如果加上以下新的条款使之成为一体，能够保障使得对国民负责的代议政治发展起来。这些条款如下：（1）承认更广范围的选举权，政府要对选民负责。（2）政府行政的权威来源于选民，行政机构要对选民或者完全代表国民的立法机构负责。（3）内阁如果失去代表国民的立法机构的信任，或辞职或诉诸于选民（译注：意味着解散议会进行大选），二者必择其一。这样以政府直接向国民负责为前提，有关预算的权限也完全交由代表国民的立法机构决议，立法机构将因此得到进一步的强化。政府失去了代表国民的立法机构的信任，就没有财源，于是在会计年度结束时不得不辞职。
9
在宪法中须明文规定，日本臣民以及日本统治权所及范围内全部的人，都获得基本人权的保障，那么这将为民主主义理念的发展创造健全的条件，而且在日本的外国人也可以得到迄今为止不曾享有的更好的保护。代表国民的立法机构的地位，给予其在需要之时召开国会的权利，并且关于立法机构承认的立法措施---包括修订宪法，政府及其他任何机关只有暂定的拒绝权，立法机构当应得到更大的强化。都道府县的职员，尽可能多数的由民选产生，或者有地方厅任命，这样内务大臣所把持的任命都道府县知事的政治权力就削弱了。同时，这也可以更有力地增进地方真正的代议制度的发展。
10
随着日本军队的废除，日本统治机构中军部的权威和影响力大概也就消失了，但国务大臣乃至阁僚无论什么情况都必须以文职来担任，这一条件将作为军部永远从属于文官政府的正式措施，是值得推荐的。
11
我国政府抱着支持和鼓励日本人或者废除天皇制度，或者向民主主义方向进行改革的愿望。维持天皇制的问题，必须交由日本人自身来决定。继续维持天皇制的话，上述所劝诫的多数措施，例如，一切关于预算的权限交由代表国民的立法机构，政府须对国民直接负责的相关措施，以及任何场合国务大臣及阁僚都限于文职官员担任的规定，由于这些措施都将显著地消弱天皇制所具有的权力和影响力。在此之上，为了阻止在日本<军和民的>［二重政治］的复活，阻止国家主义军国主义组织和团体将来威胁太平洋的安全而利用天皇，还必须设定相关的安全措施。这些安全措施必须包括的规定是，（1）天皇对一切重要事项，只能根据内阁的建议行事；（2）完全剥夺天皇在宪法第一章第11条、第12条、第13条以及第14条规定的有关军事的权能（译注：指明治宪法）；（3）内阁给予天皇建议，辅佐天皇；（4）一切皇室的收入收归国库，皇室的费用包含在每年度的预算中须经立法机构的承认，等等。
12
关于日本统治体制，在结论中明确指出的内容之外，还有许多有必要进行的改革。例如，都道府县及市町村议会的强化，为排除不正当选举陋习的选举法改订等。按本文详细描述的各项改革，得以建立能得到保障的真正代表国民的东京中央政府时，将可以放心委托其妥当处理地方议会的强化措施及选举制度的全面改革，而且相信这样办更加恰当。占领期间的选举，应该在占领军充分的监督下来顺利展开。
有关本案的依据
1
波茨坦公告中有如下规定：“日本政府必须将阻止日本人民民主趋势之复兴及增强之所有障碍予以消除，言论宗教及思想自由以及对于基本人权之重视必须成立”。
“［如波茨坦公告所述］上述目的达到时，日本得依人民自由表示之意志成立一保障和平及负责之政府，届时三国占领之军队即撤退。”
（译注：波茨坦公告原文取自谷歌相关条目）
2
联合国于8月11日对日本政府答复中表述如下：
“日本国最终的政治形态，根据波茨坦公告，应由日本国国民自由表达的意志来决定。”
3
“在投降后合众国（译注：即美国）初期对日政策”中，合众国对于日本的终极目标之一，如下所述：
“尊重其他各国的权利，支持联合国宪章的理想和原则所显示的合众国的目标。建立和平且负有责任的政府。合众国希望这样的政府尽可能地符合民主主义的自治原理，强制日本接受一个并非自由表达的国民意志所支持的政府形态，这不是联合国的目的所在。”
摘自《日本国宪法制定的过程》田中英夫译文
点击阅读原文可阅读：密室九天——日本宪法的诞生（1）