防疫为什么会层层加码？

文 风灵

长期以来，防疫中的层层加码一直是较为突出的现象，三令五申也难以禁绝。人们通常认为，这是基层的“自选动作”，是执行人员拿着鸡毛当令箭的滥权。但是，最近防疫一旦放松，五花八门的层层加码也就消失不见了，反倒是各地你追我赶，竞相取消各种原有的禁令限制，简直看得人眼花缭乱。可见，层层加码并非是基层的固有“偏好”，而是另有其因。

行政系统是科层式的执行机构，通过由上到下的层层传达和分解，再通过由下到上的层层负责，可以迅速高效地执行某个确定的具体任务。以具体目标为导向，这是设立行政系统的目的，也是运转良好的行政系统的优势所在。

防疫的目标“清零”与防疫的手段“不得层层加码”虽然都是上级下达的任务，但这二者之间存在某种内在的紧张关系。一方面，要确保清零可能就不得不层层加码，另一方面，不层层加码可能就难以清零。基层执行人员怎么选择，其实是取决于当二者发生冲突时，上级更希望实现哪个目标，以哪个任务作为更重要的绩效考核指标。以前的竞相加码，最近的竞相放松，干活的还是那些人，变化的是上级强调的重点。

所以，在上级强调的重点是防疫目标时，即使存在大量层层加码现象，也不容易得到纠正。行政体系是有价值排序的，手段服务于目的。鱼与熊掌不可得兼时，一定要执行人员舍熊掌而取鱼，实在也是强人所难。

以上是层层加码最重要的原因。另一个原因与上面的分析也有关联，但侧重不同，即层层加码产生的成本主要由被管控的人而不是由实行者承担。

经济学告诉我们，在成本和收益都由行为人承担的情况下，行为人才有激励进行审慎合理的决策。如果某种行为的收益归行为人所有，而成本部分或全部由他人承担，这就存在负外部性，行为人有动机更多地做出这种行为。层层加码正是如此。

层层加码，比如扩大集中隔离范围，扩大封控区域，封锁交通要道，以“硬隔离”的方式封门封楼，拒绝居民合理的外出需求，随意赋码……虽然也会增加实行者的成本，比如增大了工作量，增大了地方政府支出，等等，但最大的风险和成本却是由管理对象承担，比如急病不能及时就医，错过各种至关重要的事务，缺少基本生活物质，有家不能回，不能务工经商导致经济损失，产生身心健康问题……不可胜数。

要解决问题，就要把负外部性内部化。比如说，政府征收需要给予被征收人足够的补偿，就是一种内部化的方式（虽然并不完美）。其他国家也曾经实行过lock down式的防疫措施，通常都会补贴被关在家里不能工作的人，补贴停业的商家特别是中小企业，以及提供其他种种优惠。这些措施，除了救济和保障的功能，对抑制过度防疫也有较好的效果。

国内没有制度性的防疫补贴政策。当然，理论上，还有其他办法内部化层层加码的成本。比如向上级部门投诉。但是，前面已经谈到，行政系统的特性是致力于实现某个具体目标，在这一点上，行政机构的上下级理当是统一的（如果不统一，这样的行政系统是不合格的，类似于军队上下级的作战目标不统一）。所以，向上级投诉的效果有限。具体的一时一事可能会解决，但普遍的现象难以扭转。

另外一种方法就是提起行政诉讼，求助于司法机关，以司法判决的形式让层层加码的实行者承担溢出的成本。司法机关check行政权力虽然有其不足，但至少有一个十分重要的优势，那就是司法权本质上是以程序为导向的，而不是以结果为导向的（如果司法程序的结果是确定的，那其实就是取消了司法）。这恰恰与行政权形成了互补。司法权可以不考虑行政系统追求的目标而专注于审查行政权的行使是否合法，是否合理。然而，现实中，司法救济在层层加码问题上基本是缺位的。这也并非偶然。

除此之外，根据具体情况，还有一些方法，但并非常态，有不确定的风险和额外成本，就不详加讨论了。现实生活中，普通人没有什么较为容易操作，能将过度防疫带来的外部成本内部化。

总之，层层加码既有行政系统价值取向的原因，也有成本-收益的现实考量，归结为基层自行乱作为其实是简单化了。

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