解读丨深刻理解《国家职业病防治规划（2021—2025年）》

本文将刊发于《劳动保护》杂志2022年第2期“特稿”栏目，未经授权，不得转载。

本文作者樊晶光、张忠彬、李静芸、张建芳、陈娜，单位系国家卫生健康委职业安全卫生研究中心。

党的十八大以来，职业健康工作进入全新的重要发展阶段。以党的十九大和十九届历次全会精神为指导，“以劳动者健康为中心”，以落实“健康中国行动”为主线，聚焦职业健康工作治理能力提升与高质量发展，日前，国家卫生健康委等17个部门联合印发了《国家职业病防治规划（2021—2025 年）》（以下简称《规划》）。

《规划》站在“两个百年”目标交汇的新的历史起点上，系统总结了“十三五”以来职业健康工作取得的巨大成就，深刻分析了新时期职业健康工作面临的机遇、问题和挑战，提出了“十四五”时期我国职业健康工作奋斗的目标与任务，是新时代推进我国职业健康工作高质量发展的纲领性文件。

职业健康工作形势、机遇和挑战

2020年10 月，十九届五中全会胜利召开及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》印发，标志着我国进入全面建设社会主义现代化国家新征程的历史阶段。

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启新征程向第二个百年奋斗目标进军的开局阶段，也是我国全面实施“健康中国战略”、攻坚“健康中国行动”和实现“健康中国”建设目标的关键期。

“坚持以人民为中心”，把保障人民健康放在优先发展的战略位置，全面推进健康中国建设，不断增强劳动者职业活动中的生命安全和身心健康福祉，是新的历史时期职业健康工作的总体要求。

“十三五”以来，我国尘毒危害严重、尘肺病高发势头得到有效遏制，职业病及危害因素监测范围进一步扩大、职业病防治服务能力进一步增强。

但不可忽视的是，“十四五”时期我国新旧职业病危害交织叠加的复杂形势更为显著，劳动者日益增长的健康需求与职业健康工作发展不平衡不充分的矛盾更加突出，职业健康治理现代化与高质量发展的要求与职业健康基础薄弱、信息化建设滞后、专业技术人才缺乏等的矛盾进一步加剧。

一是传统职业病危害防控压力依然存在。尘肺病等依然是当前的主要职业病类型，职业病存量增量都表明，尘、毒、噪声、放射等的防治依然是我国当前职业健康工作的重点。

二是新兴职业危害日益凸显。职业性肌肉骨骼疾患、职业紧张等工作相关疾病更为凸显和引起更为广泛的关注，新冠肺炎等传染性疾病防控，也给职业健康工作带来新挑战。

三是劳动者职业健康需求不断增长。职业健康管理领域从传统工业企业拓展至全行业领域，工作对象从重点职业人群扩展到全职业人群，工作范围从传统职业病防治扩展到解决工作相关疾病等影响劳动者身心健康的问题。

四是职业健康监管服务形势更为复杂。企业特征及劳动者就业形态、工作模式等巨大而深刻的变化，带来的劳动关系复杂、劳动者工作内容碎片化、工作方式弹性化等特点，给职业健康监管与服务带来新的挑战。

五是职业健康基础薄弱与高质量发展要求的矛盾突出。职业健康监管、职业健康技术支撑和技术服务能力及用人单位职业健康管理能力距离职业健康治理体系现代化和高质量发展的目标还有很大差距，职业健康信息化基础薄弱等问题，直接制约着职业健康工作现代化目标的实现。

新时代职业健康工作的基本目标

党的十九届历次全会，均强调“坚持人民至上”，强调“坚持新发展理念”“增进民生福祉”。“以劳动者健康为中心”，聚焦职业健康治理能力建设和高质量发展，深入实施职业健康保护行动，进一步夯实职业健康工作基础，全面提升职业健康工作水平，是“十四五”时期职业健康工作的基本要求。

《规划》提出，到2025年“职业健康治理体系更加完善”“工作场所劳动条件显著改善”“职业健康服务能力和保障水平不断提升”“全社会职业健康意识显著增强”“劳动者健康水平进一步提高”等目标，并设置了11个约束性与预期性相结合、数量与质量相结合的指标体系。

一是坚持立足当前、着眼长远

《规划》充分发挥目标的导向性和指挥棒作用，着力解决当前和未来一段时期职业健康工作存在的突出问题。“十三五”时期已经完成的指标，“十四五”时期不再体现，需要持续推进的指标在微调基础上继续保留，为了推动职业健康工作高质量发展，设置了一些新的指标。

二是加强职业病危害监测、深化源头治理

《规划》设置了工业企业职业病危害项目申报率、非医疗放射工作人员个人剂量监测率、工作场所职业病危害因素监测合格率。申报率指标设置上，从原先仅覆盖矿山等重点行业扩大到全部工业企业 ；考虑到医疗放射工作人员个人剂量监测已基本覆盖，个人剂量监测的重点转到非医疗放射作业人员 ；从推进高质量发展角度设置了监测合格率指标，强调治理效能提升。

三是强化技术支撑体系建设，推进职业健康工作高质量发展

《规划》设置了 4 项技术支撑体系建设相关指标，以针对性推进职业健康专业技术支撑、服务能力建设并合理布局，为实现职业健康工作高质量发展奠定基础。

四是落实健康中国行动，提升劳动者职业健康素养

《规划》新增重点人群职业健康知识知晓率指标，旨在强化个人健康责任，推进提升劳动者职业健康素养，进一步营造全社会关心关爱职业健康、共建共享职业健康的良好氛围。

新时代职业健康工作的主要任务

《规划》提出了深化源头预防、严格监管执法、强化救治措施、推动健康企业建设、加强人才培养、推动科技创新、推进信息化建设和加强宣教培训等 8 个方面的具体任务。

系统治理，“防、治、管、教、建”五位一体

《规划》指出，要“落实‘防、治、管、教、建’五字策略”，这是《规划》任务的总纲，是系统和相互联系的工作方法。“

防”强调“预防为主”，通过严格建设项目职业病防护设施“三同时”、推进职业病危害专项治理等工作来落实“源头预防”要求。

“治”是针对职业病“存量”问题，加强职业病患者的救治救助，并持续开展工伤保险扩面行动等来不断提升病患保障水平。

“管”是强化政府监管，落实政府、社会、企业和劳动者个人四方责任。

“教”是宣教培训，通过系列宣传和科普教育，增强全社会职业健康意识，营造全社会关注职业健康的良好氛围，通过职业健康培训，提升用人单位主要负责人、职业健康管理人员能力水平和劳动者健康素养。

“建”是把“健康企业”建设纳入健康城市健康村镇建设部署，充分发挥用人单位的主观能动性，不断提升健康管理和服务水平。

源头治理，深化职业病危害预防和监测

习近平总书记在全国政协十三届四次会议上指出，“预防是最经济最有效的健康策略”。《规划》提出 “深化源头预防，改善工作场所劳动条件”的任务，要求“持续开展职业病危害因素监测和专项治理”，既是贯彻落实《“健康中国2030”规划纲要》及十九届四中全会等“源头治理”的要求，也是强化用人单位主体责任，有效落实预防措施来改进工作场所劳动条件的具体举措。

对于基础薄弱、能力不足的中小微型企业，《规划》针对性设置了“中小微型企业职业健康行动专栏”，以推动重点行业领域中小微型企业规范职业健康管理，提升职业健康管理水平。

依法治理，落实职业健康四方责任

2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，“坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障”。

《规划》提出“健全法律规”“完善职业健康法律法规体系”等要求，旨在主动适应职业健康工作目标、任务与形势的变化，通过“推动修订《职业病防治法》《职业病分类和目录》”等，为防控传统职业病危害、应对新兴职业危害、实现职业健康治理效能提升与高质量发展奠定法治基础。“坚持依法防治、落实责任”，通过加强监管能力建设并严格执法，强化政府、部门、用人单位和劳动者个人四方责任落实，形成职业健康工作合力。

协同推进，把职业健康融入所有政策

习近平总书记在全国卫生与健康大会上强调“将健康融入所有政策”，这是国家卫生与健康事业的重要指引，是推进“健康中国”建设，实现全民健康的重要路径。

《规划》指出，“把职业健康工作纳入深化医疗改革、全民健康保障工程等工作，统一规划、统一部署、协同推进和实施”；坚持“综合施策”，要“综合运用金融、社保等政策措施，通过项目核准、政策支持、资金保障和费率浮动等，调动用人单位做好职业健康工作的积极性。”

强基固本，完善职业健康技术支撑体系

新形势下我国职业健康基础薄弱与高质量发展目标的矛盾、与广大用人单位和劳动者日益增长的健康需求的矛盾更为凸显。

聚焦“职业病监测评估、职业病危害工程防护、职业病诊断救治”等技术支撑能力，《规划》提出“加强人才培养，强化技术支撑体系建设”的任务要求，旨在推动落实《国家卫生健康委关于加强职业病防治技术支撑体系建设的指导意见》（国卫职健发〔2020〕5 号），建设与新时代职业健康工作需求相适应的技术支撑与保障服务网络体系，建立健全人才培养与专家工作机制，不断夯实技术支撑保障的机构和人才基础。

为此，《规划》同时设置了“职业病防治技术支撑体系建设”专栏，进一步明确了相关建设目标、内容和要求。

数字赋能，构建职业健康信息全国一张网

党的十九届五中全会提出“到二〇三五年基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”的远景目标。《国家信息化发展战略纲要》强调，要“以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化”。

《健康中国行动（2019—2030年）》也指出：要“开展‘互联网 + 职业健康’的信息化建设，建立职业卫生和放射卫生大数据平台，利用信息化提高监管效率”。当前我国职业健康信息化基础薄弱、建设滞后问题突出，加快职业健康管理数字化转型，统一谋划、夯实基础、建设全国职业健康信息“一张网”势在必行。

《规划》提出“推进信息化建设”的任务，设置了“全国职业健康信息管理平台建设”专栏，明确了以信息化手段推进职业健康业务融合数据融合的要求，旨在尽快补齐职业健康信息化弱项短板，实现职业健康信息联通基础上的数据资源整合、职业健康管理与服务的协同，充分发挥信息化数字化推进职业健康治理现代化与高质量发展的作用。

创新驱动，科技引领职业健康高质量发展

科学技术是第一生产力。持续有效地防控尘毒等传统职业病危害、科学评估新兴职业危害、积极应对工作负荷、工作模式和就业形态等变化带来的健康问题，以及应用现代手段提升职业病危害监测、评估、预警和职业病诊疗康复的技术装备水平等，都是“十四五”时期职业健康科技工作面临的问题和挑战。

科技攻关解决制约职业健康工作发展的关键理论、技术和装备难题，形成一批先进技术成果并加快转化和推广应用，是科技创新引领职业健康工作高质量发展的基本途径。《规划》提出“推动科技创新”的任务，要求“推动把职业健康关键技术、重大项目纳入国家和地方科技计划”“深化产学研融合”“尽快突破急需急用技术的‘瓶颈’”等，同时设置了“职业健康科技创新重点任务”专栏，明确了“十四五”时期职业健康科技创新发展的目标、重点内容及预期产出。

健康示范，以点促面助力“健康中国行动”

2019年10 月，全国爱卫办、国家卫生健康委等7部门联合印发《健康企业建设规范（试行）》（全爱卫办发〔2019〕3 号），提出了“健康企业”建设的基本原则、方法和内容要求。

“健康企业”是工作场所“细胞”层面落实“健康中国行动”要求的实践，是以“点”促“面”示范性引导广大用人单位践行“职业健康保护行动”的具体工作。

《规划》指出，要“把健康企业建设纳入健康城市健康村镇建设的总体部署”“建成一批健康企业”，旨在通过在全国建设一批工艺先进、防护到位、管理规范的示范性“健康企业”，为同类用人单位提供借鉴，推动提升用人单位健康水平。

《规划》同时提出鼓励重点行业领域“率先开展‘健康达人’评定活动”，也是从示范角度“有效提升劳动者的健康意识和健康素养”。

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编辑｜大饼