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民办中小学教育发展的趋势、挑战与对策
刘云生/重庆市教育评估院书记、院长，研究员，博士；
张晓亮/重庆市教育评估院助理研究员，硕士；
胡方/重庆市教育评估院研究员，博士
2016年底，《中华人民共和国民办教育促进法（2016修正）》（简称“新《民促法》”）出台，民办教育整体进入非营利和营利分野发展时期，其中义务教育民办学校则进入非营利的单通道。该法关于学校资产归属、办学收益分配、清算后剩余财产归属，以及扶持政策等一系列新的规定，深刻影响着民办教育发展轨迹。其中，民办中小学发展的趋势如何？面临什么样的挑战？应该有怎样的后续配套措施？受教育部综合改革司委托，我们历时1年多，通过收集和分析近年来国家及相关省市关于民办教育的法律法规和政策文件，近十年民办中小学发展规模数据，现场走访了11个省（市）40余所民办中小学，采集了民办中小学教师问卷2224份、学生问卷5917份、家长问卷3782份，对此开展专项研究，供规范和发展民办中小学教育参考。
一、民办中小学教育发展的总体趋势
（一）规模增速逐步放缓，结构调整加速推进
我国民办中小学过去十年规模发展较快，是近十年基础教育发展的生力军。从2008年至2018年，民办中小学学校数由13081所增长至14857所，增加1776所，年均增长率为1.33%（见图1）。招生数由328.88万人增长至502.73万人，增加173.85万人，年均增长率为9.96%。在校生数由1149.1万人增长至1849.14万人，增加700.04万人，年均增长率为5.05%。
图1 2008—2018年民办中小学学校数变化情况
但2016年新《民促法》颁布后，民办中小学规模增速逐年减缓，学校数增长率由2016年的3.96%降低至2018年的3.28%（见图1），其中民办义务教育学校数增长率由2016年的3.04%降低到2018年的2.27%；民办中小学在校生数增速也有所减缓（见图2），其中义务教育阶段规模趋于减少。并且，这种“双减”趋势会延续一段时间，直到达到新的动态平衡。这主要是由两个原因造成的：一是随着新《民促法》深入实施和进一步落地，举办义务教育学校不能获取办学收益，使以营利为目的的投资者投资意愿下降；二是随着人民群众对优质教育的需求与日俱增，办学质量低且收费低，办学效益不高的民办义务教育学校会被淘汰、合并或转制。
与此同时，民办中小学教育结构调整加速，一方面，单一的义务教育学校数和在校生规模减小，另一方面，由于民办普通高中学校扩招义务教育阶段的学生可以确保自己有源源不断的生源，纷纷创办12年一贯制的民办学校，其学校所数和招生规模会有所增加。
（二）从规模向内涵转型，质量品牌建设提速
调研发现，多数具有农村户口的学生希望摆脱就近入学的限制，选择进入城市或乡镇民办学校，接受更为优质的教育。城市学生选择意愿更突出，农村学生（进城读书）则因为城市义务教育入学条件限制，更多选择到城市民办学校接受更为优质的教育，这为民办中小学选择走优质化发展的道路奠定了现实基础。但随着近年来公办中小学优质教育资源覆盖面的逐步扩大，民办中小学面临的生存和发展压力与日俱增，由规模扩张转向内涵发展，以质量和品牌取胜，赢得竞争优势和办学效益，是其不二选择。
教育是慢的艺术。内涵发展、质量提升和品牌建设不是一蹴而就的，必须依靠持续投入、深入创造。规模小、实力弱、效率低的民办中小学难以在越来越激烈的竞争中生存下来、发展上去。越来越多的民办中小学走上集团化发展的道路，以此塑造品牌、节约资源，收获集群效应。
与此同时，随着我国“去杠杆”改革的深入，金融市场的流动性不断降低，资本市场逐步将资源汇集到风险更低、资源利用效率更高、杠杆利用空间更大的教育产业中，这导致部分优质品牌的民办中小学通过金融杠杆的方式融资，强化优质和内涵发展。
（三）中西部快速崛起，区域差距逐步缩小
调查发现，中西部民办中小学的经费投入和规模增幅都超过了东部。在投入上，2017年中西部民办学校的地方性财政经费投入比上一年分别增长了4.91%和9.92%，超过了东部的0.62%；中西部民办义务教育学校举办者投入比上一年分别增长了79.85%和61.87%，而东部则减少了2.09%。在规模上，与2008年相比，2014年中西部民办初中学校数分别增长了7.10%和5.27%，而东部则减少了0.49%；中西部民办初中学校在校生数分别增长了22.42%和28.94%，东部则减少了27.82%。原因在于，东部民办教育在经历前一阶段的快速发展后，已经进入稳定规模、优化结构、提高质量的新阶段，而中西部民办教育仍处于规模扩张、投资新建、快速发展的黄金时期，东中西部民办中小学规模的差距将逐渐缩小。
更值得关注的是，东部有实力的民办中小学教育集团近年来纷纷抢滩中西部民办教育市场，布局自己的“连锁店”，这在客观上有利于缩小中西部与东部民办教育的差距。
（四）规范发展力度加大，配套改革持续深入
我国民办教育经过了几十年的粗犷发展，目前已经整体进入规范发展时期，加大规范力度是教育政策的基本价值取向。新《民促法》的颁布实施就是一个标志性事件，后续配套政策的出台也紧紧围绕“规范发展+配套改革”的思路进行。比如，新《民促法》在民办学校依法建立财务、会计和财产管理制度等方面作了更加明确细致的规定，进一步规范了民办中小学不规范的营利模式，禁止了关联交易、贪污腐败等现象的出现。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》第七条分别对公办学校举办营利性和非营利性民办学校作了具体规定，且规定公办学校参与举办的民办学校应当具有法人资格，在师资、教学资源及招生、财务等方面享有独立的法人资格。这进一步明确了民办中小学的法人财产权，能够有效促进民办中小学完善法人治理结构。《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》还提出：“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，与公办学校同步招生；对报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取”，民办义务教育学校的“掐尖招生”、考试招生等违规招生行为也将得到进一步规范和治理。
二、民办中小学教育发展的主要挑战
（一）地方政府目前仍处于新法新政落地的转型阵痛期
这里所说的阵痛，指的是地方政府在制定本地可操作的民办教育发展制度机制的过程中面临的困境，主要表现在以下几个方面。
一是地方政府面临建立非营利性民办学校奖励和补偿机制的困境。比如湖北、上海、广东和浙江等地虽然已经提出了“奖励与补偿”的操作办法，但仍面临奖励和补偿的比例不易准确把握的困境：如果比例过低，学校举办者的利益将会受损，可能引发一定的社会矛盾；如果比例过高，会带来非营利性民办学校尤其是义务教育阶段民办学校的“关停潮”。
二是部分省市政府面临区域义务教育优化布局的困境。我国多数民办中小学，实际上承担的是弥补公办学校学位不足、满足基本教育需要的公共品供给服务。新法新政实施后，民办中小学在未来规模增速减缓甚至减少的情况下，地方政府可能面临如何优化基础教育布局的压力。以深圳市为例，户籍人口400多万，但总人口达到2000多万，公办学校的数量没有随着人口的增加及时补充，只能依靠民办教育给予补充，并且民办学校的办学质量与公办学校有明显的差距。如果民办中小学数量减少，就难以满足人民群众对教育的基本需求。与此同时，在一些地区，地方政府过度引入社会资本办学，放弃举办义务教育的责任和义务，家长挤不进优质的公办学校，不得不选择民办学校，形成“民进公退”的失衡现象，也在客观上增加了家庭教育负担。
三是地方政府面临制定系统扶持政策的压力。民办教育新法新政规定了通过“政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免”等更为具体和系统的政策扶持民办中小学的发展，但调研发现部分省市目前的民办教育扶持和优惠政策缺乏系统性和持续性，对于民办中小学的发展是杯水车薪。
（二）实施国际课程的民办中小学存在办学方向偏移的倾向
部分实施国际课程的民办中小学存在偏离落实立德树人根本任务正轨的倾向。一是党组织引领学校落实立德树人的着力点不聚焦。例如，样本学校半数党员对党组织的政治核心作用认识不足，党组织主题活动未能有效结合工作学习、课程建设和立德树人活动，学习不系统、不深刻。二是偏离“全面贯彻党的教育方针”的教育宗旨。部分学校为提高学生“出国”升学率，引进国外大学要求的或中国学生在考试中最擅长的相关国际课程，办学定位成为出国留学预科班。三是培养目标指向“精英人才”“精英领袖人才”“世界公民”等，未突出培养“德智体美劳”全面发展，尤其是忽视中华传统文化的教育。四是国际课程的设置居首要地位，国家要求开设的课程被忽视，这种现象在高中阶段学校尤其严重。例如所调查的高二年级中，8.27%的教师反映没开设中国地理课程。
（三）民办中小学资产财务管理存在现实风险
民办中小学资产和财务管理一直是监管的难题，这个难题并没有因为新《民促法》的实施得到破解，反而为了利用营利和非营利政策分野的模糊地带，出现许多新的“花招”。一是法人财产权变得混淆不清，例如，十二年一贯制学校中义务教育阶段和高中阶段民办学校的法人大都为同一法人，容易造成学校财产及收益的混乱等；“公参民”学校在法人、财务和校舍等方面的非独立性，使其与公办“母体”学校的产权复杂化。二是民办中小学财务监管普遍乏力，导致民办义务教育学校举办者通过关联交易、VIE（协议控制结构）等方式获取办学收益。“公参民”学校出现灰色关联交易、国有资产流失、贪污腐败等现象。
（四）民办中小学办学行为尤其是招生违规普遍
《教育部办公厅关于做好2018年普通中小学招生入学工作的通知》中明确提出了“十项严禁”。民办中小学招生为规避考试或面试招生所带来的风险，遂联合社会培训机构组织联合招生：一是部分民办中小学与社会培训机构以校园开放日、冬令营等名义提前招生；二是社会培训机构通过入学政策解读、咨询、讲座等曲解入学政策，炒作学校排名，培训成绩与入学挂钩；三是部分民办中小学联合社会培训机构组织选拔性“密考”，以此获得和审核生源成绩和学生各类比赛和竞赛证书等个人信息，这迫使学生参加各类高收费的辅导班和强化班等，从而造成了民办中小学获得优质生源和社会培训机构获得经济利益的“双赢”局面。
此外，“公参民”中小学则利用公办学校的品牌和民办学校的招生自主权选拔优质生源，为高一级学校涵养生源，滋生了与校外培训机构合作的违规考试、“占坑班”“掐尖招生”等违规招生现象。
三、民办中小学教育发展的对策建议
（一）坚持社会主义价值导向，强化落实立德树人根本任务
民办中小学是我国社会主义教育的重要组成部分，要坚持社会主义办学方向，落实立德树人根本任务。这就要求民办中小学坚持党的领导，全面贯彻党的教育方针政策；以人民为中心，创办人民满意的民办教育；更加突出社会主义核心价值观教育，更加注重中华传统文化之根的教育，培养出有利于“四个服务”的合格建设者和可靠接班人。即使开设国际课程的民办中小学也必须在坚持这样的价值取向下，去粗取精，合理吸收世界优秀文化，进行有社会主义“魂”、中华民族“根”、国际视野“眼”的教育。
一是要加强党的建设。地方教育行政部门，选派组织管理能力强、具备教育教学经验的党员干部，作为派驻民办中小学的代表，制定“派驻党员干部”职责，全面落实《中共中央办公厅印发<关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)>的通知》（中办发〔2016〕78号）精神，指导学校健全并加强党组织建设，引导学校全面地、准确地、及时地解读国家民办教育法律法规政策，全面贯彻党的教育方针。
二是要将立德树人贯穿到教育教学的各领域各环节。开足开齐国家课程，尤其是语文、思想政治、历史等人文社会学科。整体提升德育工作水平，不断增强培育和践行社会主义核心价值观的针对性和有效性，开展传承中华民族传统美德系列教育活动。健全实践育人教育教学体系，丰富实践育人活动载体，创新与各类实践基地协同育人模式。
三是建立境外课程中国认证制度，形成具有中国特色的国际课程体系。要研制我国基础教育阶段境外课程认证标准和课程推荐目录，并建立我国基础教育阶段“中西融合课程”实施指导纲要；完善对实施国际课程民办中小学的审核监督体系，进一步完善对实施国际课程的民办中小学办学章程及宣传、办学条件、课程体系等方面的监督执法体系，理顺其类型复杂、监管体系不完善等问题；建立健全对实施国际课程民办中小学办学质量的评估制度，进一步完善对该类学校的质量管理体系，规范毕业班出口质量管理等，引导学校规范办学行为，全面贯彻落实立德树人根本任务，形成特色的国际教育育人模式。
（二）依法建立分类管理制度，不断优化民办教育管理秩序
在民办教育充分发展和分类管理制度确立以后，教育行政部门仅仅履行对公办学校的举办职能是不够的，对包括民办学校在内的各类教育机构实行全行业管理已具有现实可能性。对于新建或设立非营利性民办学校，审批机关要根据地方经济社会和教育发展的需要，以及国家和地方设立非营利性民办学校的标准，对举办非营利性民办学校组织和个人的经济实力、资格条件、申请材料等，按照审批权限依法依规批准。对于新法实施前的民办义务教育学校，要依法依规登记为非营利性民办学校，并修改办学章程。政府对办学质量低、办学行为不规范、运营困难的民办义务教育学校，在举办者自愿的前提下，可采用依法合并、转制、终止等方式进行整改。设立或选择登记为营利性民办中小学的，则根据《民办学校分类登记实施细则》做好财务清算，明确土地、校舍、办学积累等财产的权属并缴纳相关税费，办理新的办学许可证，重新登记，继续办学。
对“公参民”学校的登记，要根据《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》第七条的规定，公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。要依法停止审批新的“公参民”民办义务教育学校，对已办“公参民”学校严格执行“五独立”政策，限期与公办母体相脱离。
根据民办学校分类管理的基本制度，分别对非营利性和营利性民办中小学制定差别化扶持政策。例如，在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面强化对非营利性民办中小学扶持政策的落实力度。扶持政策的落实，仍需要各地方政府出台推进民办中小学扶持政策落实的政策举措，如建立部门联席会议制度、分类管理过程中的风险防控措施等。
（三）健全政府监督管理机制，深入规范民办学校办学行为
要进一步落实落细新《民促法》及其配套政策，以及规范民办中小学办学行为，必须建立健全政府监督管理机制。
一是要完善民办义务教育学校法人财产权监督体系，严格执行外部行政对民办中小学土地、房产等财产过户、使用及清算，保障民办学校法人财产权的有效落实，为其顺利开展教育教学工作奠定物质基础。
二是加强政府财政投入及补贴的监管。将财政扶持民办教育发展的资金纳入预算，并向社会公开，接受审计和社会监督，提高资金使用效益。建立民办中小学办学经费的第三方监管机制，对民办教育学校收取的学费进行第三方监控。鼓励民办中小学专门设立学校发展基金或风险基金，将办学收益用于学校教育管理、发展和奖励等。
三是强化民办中小学办学行为的监管。针对目前民办中小学存在的违规招生、乱收费、财务管理乏力等问题，建立常态化的监管机制。例如，安徽省教育厅等六部门印发的《关于加强民办教育监督管理规范民办学校办学行为的若干意见（试行）》明确了“完善民办学校违规办学处罚机制”的相关规定。
四是加强对民办中小学与社会培训机构联合违规招生的治理。严格执行公民办学校同步招生政策，开发并使用统一的义务教育电脑随机录取平台或入学服务平台，实时监控每位学生的入学流程，依规依纪处理违规招生行为。建立健全社会监督与举报机制，加大民办中小学招生政策的宣传力度，发动家长群体对此类违规招生行为的监督与举报。
五是利用监管手段，促进“公参民”学校逐步脱离公办“母体”，走上独立的、差异化的、特色化的民办之路。严禁“公参民”学校无计划、超计划招生，以及“掐尖招生”等不规范招生行为。妥善解决教师混编问题，公办学校不再向“公参民”学校派出干部和公办教师长期任教，对现有“公参民”学校中使用公办事业编制的教职工设置服务年限等。
值得一提的是，随着信息技术的发展和互联网的发展，线上与线下民办教育结合发展将成为必然趋势。因此，各地政府要严格落实《教育部等六部门关于规范校外线上培训的实施意见》（教基函〔2019〕8号）的要求，对线上民办教育的备案排查，建立全国统一、部门协同、上下联动的监管体系。
（四）鼓励学校特色优质发展，满足人民群众多样化教育需求
进入新时代，我国教育发展的主要矛盾是人民日益增长的良好教育的需要和不平衡不充分的教育发展之间的矛盾。随着中小学校数量和规模的扩张，人民群众对教育的需求从单一的“有学上”到多元的差异化需求的转变。而公办中小学未能提供优质教育资源的全覆盖，需要民办中小学满足人民群众对优质化教育尤其是个性化教育的需求，这为民办中小学在新时代的生存和发展提供了强大动力。
一是坚持按需发展。民办中小学要敏锐感知人民群众对教育的新需求，要在细分市场中去寻找适合自己的教育定位，按需进行教育改革创新，善于提供小众化、贴近性的教育服务。
二是坚持特色发展。民办中小学要视质量为生命线，视特色为天际线，扬长补短，不断培育办学特色，通过特色吸引学生和家长，为教育百花园注入个性鲜明的色彩。义务教育民办中小学要通过特色教育补位公办义务教育之不足，高中阶段民办学校要在多元化、特色化、国际化办学上下功夫。
三是坚持错位发展。民办中小学要主动避免与公办中小学同质竞争、零和博弈，选择公办中小学难以提供或者不能很好提供的教育形式，供有特殊教育需求的家长选择。
四是坚持创新发展。民办中小学要利用体制灵活、应变能力强的优势，开展教育改革和创新，在攻克一些教育难题，探索教育新的样态等方面下功夫。
（五）建立办学质量评价机制，实施民办中小学常态监测
一是建立健全民办中小学教育质量自我评价机制。目前，多数民办中小学未形成基于学校质量改进和创新的自评文化，例如，未建立学校办学质量的自评组织机构和管理制度，自我评价仅作为外部评估实施的前奏。因此，学校要成立专门的教育质量评价部门，培养专兼职质量评价人员。研制教育质量评价校本标准，建立健全综合评价、自我评价与外部评价相结合的保障机制。挖掘学生德智体美劳全方面发展过程中的关键数据，对学生各方面发展作及时的分析和改进。
二是建立民办中小学第三方教育质量评价机制。开展民办学校教育教学常态视导工作，定期对民办学校的教育管理、学科教学、德育活动等进行全方位的教育教学视导，指导学校落实立德树人根本任务；制定符合民办学校特色化办学的质量标准体系，将义务教育阶段民办学校纳入教育质量评估与监测体系，定期开展质量评估与监测；开展报告解读与反馈，指导民办学校改进办学质量。
三是利用现代信息技术开展教育质量评价。《深化新时代教育评价改革的总体方案》明确提出了“探索开展学生各年级学习情况全过程纵向评价、德智体美劳全要素横向评价，为学校招生、社会用人等提供全息评价服务”的改革任务。我们可采用移动互联、人工智能等现代信息技术构建全息智能评价系统，通过多元主体的参与和协商，借助多终端设备，实现对学生、教师等群体的学习、生活、教学及生物数据进行全方位、全过程以及规模化的采集和分析，破除民办中小学仅仅通过考试获得的学生分数来分析学生发展的情况，以评促学，以评促教，以评促管，以评促发展，真正实现因材施教、人尽其才、全面而可持续发展的教育理想。
本文来源于《中国教育学刊》2021年第四期，图片来源于网络，仅作分享交流用。著作权归原作者所有，若转载请注明出处。
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