当前我国基础教育集团化办学的内涵与关键指标
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作者信息张爽/首都师范大学教育学院副院长、教授、博士生导师。本文摘要
集团化办学是学校间制度化合作形成的一种办学形态，但并非学校间所有合作都是集团化办学。要从学校办学改革引领、集团公共目标建设和正式制度体系保障三个层面入手，满足三个条件的学校组织间合作即为集团化办学。项目共享、知识互动、战略整合是描述集团化程度由低到高的三个阶段，也是实现集团化办学的主要抓手。项目共享是集团化办学的起点，通过要素配置的方式实现组织间一定程度的互动；知识互动是集团化办学的深化阶段，指集团内组织间围绕办学治校、教育教学等展开的分享、对话、创新性生长；战略整合是集团化办学的高阶水平，直接指向价值诉求和学校办学方向。结合当前集团化学校的实践基础和挑战，尤其是在解决城乡间集团化学校、跨区域集团化学校的现实困境时，虚拟整合具有更强的适应性。
伴随着人类社会从工业时代向信息时代转型，时代文明从规模、效率、标准化向质量、个性化、多样性流动，两种文明内在逻辑的差异使社会分化和整合机制持续变化，聚焦人们集体协作方式的“组织”也随之发生变化。虽然在某些特殊的情境下，“逆全球化”的事件偶有发生，但总体来看，合作才是主流发展观，这不仅体现在经济和政治发展范围内，也体现在文化、科技以及教育诸领域之中，构建人类命运共同体是指向未来的必然选择。
基础教育领域以组织间合作促进高质量发展的势头也很明显。现代意义上的集团化办学发端于西方国家，20世纪60、70年代，在私立教育比较发达的国家和地区，就已有连锁式的大型教育组织机构出现，到80年代末90年代初，集团化办学进入兴盛期。从我国的情况来看，20世纪80年代末左右，在经济较为发达地区的民办教育领域，教育集团萌芽，到20世纪末开始盛行，一些民办教育集团品牌逐步形成。进入21世纪以来，基础教育发展处于较高水平的区域开始通过公立学校集团化办学的方式拓展优质资源的辐射效应，经过20余年探索，取得了较好的实践效果。
截止到2022年7月份，在全国各省市区政府的官网上，北京、上海、广东、江苏、河南等25个省份出台了有关基础教育集团化办学的政策文件，笔者所在团队受教育部委托面向全国完成了有关基础教育集团化办学的调查，结合各区域内义务教育改革与发展的水平、集团化或学区制的进展情况，共抽取16个省、19个城市，每个城市自主选取2个区（县）参与调查，其中67.6%的被调查者表示“本区域内有集团化办学”。在我国正式向义务教育优质均衡发展迈进的关键阶段，在集团化办学从“新鲜事物”到“主要路径”转换的过程中，来自实践一线的困惑再次振聋发聩：“到底什么是集团化办学？”“我们这种做法算是集团化办学吗？”“区分集团化办学与其他扩优路径的主要指标是什么？”由此可见，系统思考集团化办学的内涵与边界，变得重要且迫切。
近年来，关于基础教育集团化办学的研究呈持续上升趋势，研究主要围绕“集团化办学的困境和问题”“集团化办学的影响与效果研究”“集团化办学的模式和管理过程研究”“中小学集团化办学的实践和经验研究”“集团化办学的路径和发展道路”等问题展开。要关注基础教育集团化办学过程中的同质化、集权化、优质资源稀释等问题，结合集团化办学面临的现实问题和发展阶段厘清模式与特征，处理好集团化办学过程中课程与教学改革、教师交流等核心工作，用治理的理论指导集团化办学、以高质量教育体系的构建为基本旨归推动集团化办学改革等，已经成为有关基础教育集团化办学的研究共识。同时，下一步研究的突破点也蕴含在研究中，当我们明确要以治理理念作为基本指导思想、超越单一均衡导向理解集团化办学时，如何认识集团化办学与其他改革路径的关系、如何结合教育改革的趋势与教育集团的已有实践重新思考集团化办学的定位与内涵、如何更有效地引领实践，是必须要回答的问题。
一、判断基础教育集团化办学的三个条件
集团化办学是学校间制度化合作形成的一种办学形态，但很显然，并非学校间所有的合作都是集团化办学。只有在理论上澄明集团化办学的内涵与边界，才能在实践层面不“跑偏”，有的放矢地达成预期目标。
有关集团化办学的内涵，学界目前已有部分研究，笔者本人也曾试图给出过界定，如“集团化办学是指两个或两个以上的学校/校区的办学及学校发展过程中，在共同的理念引领下，在一定契约约束下所形成的具有规模效应的合作关系”。“集团化办学特指近年来在基础教育领域中出现的，以推进优质教育资源均衡发展为主要目的，依托一个或若干个优质学校，具有两个或两个以上的组织成员，通过优势互补或以强带弱的方式，以契约为纽带建立起的学校组织形态。”还有其他学者谈道：“基础教育集团化办学是指为了实现区域内教育高水平均衡发展, 以一所或几所名校为核心, 实现区域内或跨区域的多所学校一体化管理, 通过订立共同的教育发展目标, 对名校和其他学校的教育资源优化配置及优质教育资源共享, 保证集团内所有学校整体发展的一种办学模式和组织管理模式。”诸如此类描述式定义尽管在尽其所能呈现集团化办学的内涵和特征，但在实践不断丰富的背景下对核心指标的规定性有进一步优化的空间。同时，我们也发现，还有不少研究者探讨有关“集团化办学”的问题时，将之作为一种“默认的共识”，并未在研究中讨论内涵，不同主体对“集团化”把握的尺度不同，在一定程度上也造成了实践中的混乱。
（一）基于办学模式改革实现的学校间合作
办学体制主要回答谁举办、谁投资、谁管理的问题，涉及体制内外的权力转移以及体制内部的权力下放两个层面的问题。前者包含了因为产权关系不同构成的办学主体及其利益关系的制度安排，如资产的所有权关系、增值部分归属等等；后者主要指教育行政机构与其他行政职能机构之间、教育行政系统中各级教育行政机构之间的法律关系与权力分配制度，以及教育行政机构设置与管理学校的权限等等。本文研究的基础教育集团化办学，以公立学校系统的优化为基本诉求，涉及更多的是后者涵盖的范畴，即体制内权力的重新配置。即便如此，仍然是基于学校办学的逻辑展开，教育行政部门在集团化布局完成、集团成立以后逐渐退到后台，集团内学校通过文化、制度、教育教学行为等不同层面、不同程度的“集团化”实现发展，学校间合作是以学校本身为内在驱动力的，是以学校内涵式发展来实现的。
因此，在实践中判断某一种改革是否为集团化办学，要看在合作关系的延续中是否由学校本身在引领、驱动改革；要选择是否采用集团化办学的形式，也要看学校发展的总体情况，是否有具备引领条件的学校。学区制改革是目前在基础教育领域较为常见的改革方式，其与集团化办学最核心的差异就体现在它是一种管理模式改革，教育行政部门是主要的驱动力量，以地缘为标准拓展优质资源的辐射空间，激发学校及其周边资源单位形成的合作体的活力。另外，如果一种所谓的“集团化”办学，仅仅是因为挂了名校的招牌抢生源抢师资，并未在办学本身有任何改革，也不是真正意义的集团化办学。
（二）集团层面的公共目标与多方获利
关于“集团”，在英语中与之密切相关的词是“group”。在英语语境里，当关注“group”作为“集团”的释义时，较多强调相同的所有者或相同的利益；在中文语境中，“共同的目标”是着力被强调的，尤其是在我们讨论的基础教育公立学校集团化办学中，所有者相同，公共目标和多方获利就是关键因素。
判断学校间合作是否为集团化办学，要看成员校是否在集团层面基于共同诉求建立了公共目标，集团化办学行为是只有单方获利还是多主体获利。所以，“对口帮扶”“委托管理”不一定是集团化办学，关键要看这种合作是以“输入校/成员校”的发展为主要目标，抑或是赋予“输出校/核心校”特权从而获得更大的竞争优势，还是共建共享、合作双方基于共同的愿景形成整体提升。公共目标是指集团内所有成员能够超越个体利益诉求，在“你的学校”“我的学校”的基础上共建“我们的集团”，通过在课程建设、教学改革、人才培养、教师专业发展等方面的制度化合作关系形成增量，获取单体组织所不具备的资源和能力，形成彼此认同、充满活力的生态体系。利益是以特别强烈地和比较持久地满足一定需要为目的的。这些需要包括物质需要、对活动和关系的需要或文化的需要，马克思认为，利益既是一个评价性概念，更是一个事实性概念，“利益是讲求实际的”。利益是对主体生存与发展产生积极影响的范畴，集团化办学追求的是多主体获利，基于共同目标的共同发展才可持续。
（三）正式制度体系保障合作的效能和可持续性
依据对制度的不同把握方式，制度可被进一步分为正式制度与非正式制度。正式制度系人为通过一定程序制订确立，并有一系列强力保障的关于社会基本框架、运行程序、基本规范的安排。非正式制度则为人们在日常生活中自然形成的习俗、伦理道德规范性要求。制度不仅使人的行为更合乎预期，更使社会拥有一种秩序。我们判断组织间合作的水平，通常会通过合作的频次、介质、约束方式等要素展开，正式制度体系的建立和完善是确保合作效能和可持续性的基础性条件。归根到底，围绕集团化办学是否有市区一级的指导意见、教育集团是否有章程、集团层面的运行安排、战略规划等，以及各项规章制度是否发挥作用，是衡量判断正式制度体系的主要标准。
集团化办学打破了传统上单体学校运行的基本边界，与现有教育管理体制机制在评价、激励、经费分配等方面的规定在一定程度上是有冲突的。需求无限性与资源有限性之间的矛盾是冲突的根源，集团层面公共目标确立以后，只有刚性制度的确立才有可能使有关集团化办学的安排得以落到实处，才使学校组织间的合作行为是可规划、可预见、可评价、可优化的，不是零散、随意的行为，后者会造成严重的资源浪费。北京市从2011年开始谋划启动的城乡学校一体化管理改革、浙江衢州十多年前开始探索的城乡教育共同体建设，都是从刚性制度的突破和建立展开的，也为后面的集团化发展奠定了坚实基础。尤其是对于跨区域的集团化办学来说，正式制度体系更为关键，因为义务教育是以县为主的投入体制和管理体制，跨区域集团化办学需要更高一级政府的刚性制度保障，否则很难落地。
因此，判断学校间的合作是否为集团化办学，要从学校办学改革引领、集团公共目标建设和正式制度体系保障三个层面入手，当三个条件全部吻合时，我们说这样的学校组织间合作可被称为集团化办学。
二、衡量集团化程度的关键指标：项目共享、知识互动、战略整合
为什么要选择集团化发展道路？一定是因为集团化办学形成的整体，其属性与功能大于个体的总和，即集团化办学既可以激发单体组织活力，还可以经由系统规划、协调、统筹等策略发挥组织间合力，实现1+1>2的效应。单纯从理论上看，集团化最“彻底”的学校，是把集团所有成员校变成一所学校，但很显然，这既不符合办学规律（学校应该是有一定规模的、并非越大越好），也不符合管理规律（治理现代化必然要实现一定程度的扁平化而非过度科层化），在实践当中更是很难实现（对已有学校格局挑战过大）。
在前文谈到的面向全国的调研中，项目组通过“您学校所在教育集团包括多少所学校”来把握当前我国基础教育集团学校的规模时，从图1的结果来看，包括4所学校的教育集团最多，其次是包含3所或5所学校的教育集团，包含11～15所学校的教育集团也比较多，有214所被调查学校回答说自己学校加入的教育集团“包含11～15”所学校，还有57所学校所在集团包含21所以上学校。由此我们也可以看到，虽然同样称为教育集团，但集团内学校“集团”的程度必然是有差异的。
因此，集团化不等于“集权化”，不等于“同一化”，不存在“放之四海而皆准的标准化道路”，需要基于学校前期发展基础，结合集团化改革的目标，选择最适切的道路。与单体学校发展相比，集团化发展更强调一种动态的网络关系，通过成员校个体与个体间、个体与群体间的互动，形成网络节点的结构、定位和相互关系。结合学校办学的基本内容来看，集团化办学主要包含项目共享、知识互动和战略整合三个层次。
（一）项目共享
项目是一个比较宽泛的概念，如果按广义的项目来理解，学校里开展的工作都可以纳入这个范畴中。本文“项目共享”中的“项目”，特指围绕集团化办学长期开展的有关资源配置的具体工作，包括有形的物质资源、部分技术资源和特定政策调控带来的资源增量等。项目共享，就是在相关资源配置层面集团内成员校间“耦合”关系的实现。
在项目共享层面，集团内学校间建立了长期的、制度化的合作关系。例如，同一集团的成员校共用操场、礼堂、图书馆、音乐教室等设备设施；核心校/龙头校建设网络课程资源供其他成员校选用，目前我们在浙江、四川等地实践中，都看到了集团内尤其是跨区域集团建设过程中通过互联网推送资源的做法；公共政策是“价值权威性分配”的重要手段，是政府代表的公共权力综合平衡不同阶层和集团利益，对价值和资源进行分配的过程，在集团化办学过程中，我们也看到通过政策调控来重新分配隐性资源的过程，比如一些地区曾经推行的“异校一贯制”，建立集团内学校招生衔接，从而改变集团内学校生源结构，实现了优质品牌的效应。总体来看，“项目共享”停留在集团化办学中集团化程度较低的阶段，通过优化要素配置实现共建共享，各个成员校围绕集团发展建立了公共目标，有一定的制度保障，但该要素和项目并未进一步形成组织间的知识互动和组织学习，仅作为学校发展可利用的资源存在。虽然“项目共享”层次实现的集团化总体水平不高，但因为实施成本较低，在规模较大的集团学校中是运用较为普遍的。当然，从为了更好实现优质资源引领作用的立场来看，仅停留在项目共享层次的集团化办学效果并不显著，需要向下一个阶段转化。
（二）知识互动
与“项目共享”相比，“知识互动”能够在成员校之间建立良好的知识共享、转移、传播、对话机制，这种集团化行为成效更显著，创新能力更强。本文“知识互动”中的“知识”，是指有关学校改革发展、教师教育教学、干部治校带队伍等相关的专业性理解和认识，“知识互动”发生在集团化办学以后，学校间通过互派干部、教师轮岗、课程研发、教学观摩等实现了专业性知识的校际流动和实践转化，超越了资源作为要素的配置，基于资源优化激发了学校办学过程的优化。
还是以通过“互联网+优质教育资源”推进集团化办学为例，如果优质课程、教学资源的开发建设仅由核心校/龙头校团队完成，课程、课例完成后利用互联网技术推送到其他学校，供学校教师选用，教师团队间有关优质课程等并没有交流研讨，那么这个“单向输出”的过程就是项目共享。如果有关“优质课程教学资源”在建设和使用的过程中，不同成员校的教师团队有交流指导、资源使用后有反馈，有关课程、学科、教学、学习的缄默知识实现对话，并在组织内实现扩散和升级，那么知识互动就发生了，此时，集团化办学的集团化程度加深。还有的地区，用“捆绑考核”的方式倒逼集团化学校间实现深度合作，这看起来只是在一个单一环节着力，但因为评价的“指挥棒”作用，为了达成共同优质，学校间通常会进入知识互动阶段。
（三）战略整合
制定战略，就是回应社会发展需求与人的培养目标演变的双重挑战，基于一定的核心价值观围绕学校愿景做好规划和设计，制定目标体系和任务体系，形成路径清晰、重点突出、可操作性强的学校发展准则和方案。制定战略需要对学校内外条件进行综合调查、评价和预测，并在此基础上形成方案、将之转化成具体行动。战略如果出现方向性偏差或执行性障碍，就会影响学校改革与发展的进程，因此战略对学校发展非常关键。
战略整合，是指同一集团内的学校在制定战略、实施战略的过程中，有关学校发展的价值、战略定位和规划设计具有相似性和匹配性，这是一种深度集团化的表现。集团内学校间因为有共同的价值主张和发展战略，能够深度合作并彼此支持，它们相互吸引并凝聚力越来越强，成为实现学校办学目标和集团公共目标的重要伙伴。
项目共享、知识互动、战略整合是描述集团化程度由低到高的三个阶段，也是实现集团化办学的主要抓手。项目共享是集团化办学的起点，是通过要素配置的方式实现组织间一定程度的互动，通常可以快速解决因为资源困境带来的具体问题；知识互动是集团化办学的深化阶段，是集团内组织间围绕办学治校、教育教学等展开的分享、对话、创新性生长过程，集团内所有学校在这个过程中都基于知识互动实现了反思和内涵式发展，不是所有的集团化过程都能够进入知识互动阶段；战略整合是集团化办学的高阶水平，直接指向价值诉求和学校办学方向，在发展战略层面具有高度匹配性和一致性的集团学校，内部合法性水平较高，有利于形成符合多方利益的互动机制和模式。集团化办学过程中，通过较低阶段向较高阶段的转化，可以带动整个集团向更有活力、更有序的方向发展。
三、依托知识治理与关系治理走向虚拟整合
从当下以及未来基础教育集团化办学的改革进程来看，改革会朝着两个方向推进：一个是实体一体化，另一个是虚拟整合。实体一体化对构成集团的成员校所处位置、规模、人员队伍情况等要求较为明确具体，通常管理机构同一，人财物共管，开展集团化办学后学校间法人关系、组织机构设置、干部教师配备、考核评价等方面一体化程度很高；虚拟整合更加强调柔性的一体化，各个成员校有相对独立的管理机构，是基于价值共识展开的、有制度保障的、能够实现知识互动甚至战略整合的关系体和利益共同体，学校间可以是多种法人关系的结合体，边界清晰有弹性，结合我们当前集团化学校的实践基础、面临挑战来看，尤其是在解决城乡间集团化学校、跨区域集团化学校的现实困境时，虚拟整合具有更强的适应性。
虚拟整合是来自企业管理的一个概念，代表着企业在优化供应链网络过程中的发展趋势。借用这个概念来描述基础教育集团化办学的改革有其特有的适应性，即强调不同组织通过资源互补、知识互动、信息流整合等来更为灵活地提升核心能力和优势，更好地满足多样性、个性化需求。当然，在基础教育领域，教育的公共性和公益性属性使我们衡量核心能力、竞争优势、人的个性化需求时，有着与企业发展本质上不同的价值诉求和逻辑体系，不能简单地一概而论。
基础教育集团化办学过程中，集团学校的“虚拟整合”主要着力处理好以下两个问题。
（一）知识治理
知识治理是通过正式和非正式的组织机制和组织实践，最优化选择、创造、共享和利用知识。集团化办学的本质要求，是优质学校在集团范围内共享有关办学的理解和认识，在多个学校场域中创造性开展探索与实践，深化价值共识。这种理解和认识是学校发展的基础，是学校竞争优势的重要来源。
学校是具有双重特征的组织，既具有行政性，也具有专业性。在集团化学校里，尤其是在行政权力关系相对松散的组织系统中，专业性特征的发挥尤为重要，这就需要靠知识治理来实现。集团化办学的知识治理重点关注不同成员校之间知识流动的方向、特征，通过正式的制度设计或制度安排撬动价值引领和认知重塑，因此，其影响力不仅体现在正式制度领域，也体现在非正式制度领域，当然，其最终目标是通过知识扩散、共享共创，实现组织学习，提升组织自我更新的能力。
信息沟通和知识治理有一定程度的交叉，但不完全重合。信息沟通能够在一定程度上减少组织间知识共享、扩散的障碍，确保知识在组织内、组织间能够实现有效的扩散。同时，在当前这个时代，信息是重要的资源。知识治理是运用有组织的信息实现价值塑造的过程，本身通过沟通渠道、方式的创新，可以对信息沟通起到促进作用。
（二）关系治理
集团化办学体现的是学校间的合作关系，在推进集团化办学的过程中，关系治理是重要内容。关系治理指系统分析组织间和组织内的网络节点，判断各个节点所代表的组织间关系的基本结构和形态，比如是对偶关系、星状关系抑或是网络关系，横向上处理不同专业和职能间的分工协作，纵向上处理不同层级的权力配置，实现交互影响，增进组织协同，提高合作效能。
集团化办学中的关系治理，既包括教育行政部门与集团和学校间的政校关系处理，也包括集团内不同成员学校间的关系处理。正式制度的创立和优化是关系治理的路径之一。在前文谈到的调研中，有89.7%的受访者表明，集团化办学中以区教委为代表的政府在其所在区域集团化办学中是最主要的推动者，即教育行政部门为了满足区域内教育质量提升的需求，成为推动集团化办学的主要力量。同时，72.8%的被调查者认为“教育行政部门对集团化办学的管理制度有待完善”，当正式制度体系不健全时，会造成有关集团化办学认识的合法性危机。
同时，价值共识、文化认同、信任等柔性契约，也是实现关系治理的有效路径，通过社会资本的累积形成伙伴关系，与正式制度体系会形成相得益彰的效果。一个理想的关系体，应该是多元主体在面对确定与非确定性挑战，在寻求集体利益与个体利益平衡的最佳状态时，相互作用，自觉、自主地形成的和谐而有弹性的共同体。共同体内部具有强大的包容性和灵活性，能够自我调节，在共同的价值驱动下，各要素相互协调、形成合力，好的关系体一定是充满活力的生态体。
在集团化办学的关系治理中，要格外注意避免成员学校的“边缘化”问题。尤其是在以扩优为直接目标的集团，集团内学校处于“非均势”地位，如果处理不好，就会使处于相对弱势地位的成员校被边缘化，权利得不到保障。是否被边缘化，不仅是由数量来判断，我们在一线看到过某一个教育集团中少数学校是绝对核心，大部分成员校是边缘的状况，长此以往，必然会形成集团内的紧张、分裂、欠缺信任，这也意味着就集团这一合作体而言，其生命力已经丧失，集团化办学的效果肯定很难达成。
知识治理与关系治理不是截然分开的两件事情，它们都从引领组织发展的核心价值观出发，知识治理围绕集团化办学、教育、学习等专业领域展开，关系治理围绕不同主体发挥作用的机制展开。关系治理的效果好，才会深化知识治理的成效，有效实现组织学习，二者是当下提高集团化办学效能密不可分的两个有机过程。
（本文编辑：蒲丽芳）
本文内容刊登于《中国教育学刊》2023年第四期，内容以正式出版物为准，图片来源于包图网，仅作分享交流用。著作权归原作者所有，若转载请按以下格式注明来源↓↓↓
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下期预告
陆云泉 平亚茹 张欣/基础教育集团化办学的高质量发展路径——基于知识创生螺旋的分析
基础教育集团化办学作为一种体制机制和办学模式创新，已走过21年的发展历程，但也存在“集而不团”、同质化和依附性等问题。推进基础教育集团化办学的高质量发展，需要以成员校的“生长性”和“增值性”作为价值取向，以校际合作关系网络增强成员校的相互认同和情感关联，着力提升成员校的发展力，形成基于共同创造的知识驱动模式。就集团校的教师专业发展来说，知识创生模式体现在师徒型、传授型、科研型和实践型四种专业共同体建设上。知识创生驱动的集团化办学转向是走出合作困境和实现高质量发展的必然选择。