新时代学校内部治理的思考与实践
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邵志豪/东北师范大学教育学部博士生导师，教育学博士，东北师范大学附属中学校长、中学正高级教师；
解庆福/东北师范大学附属中学教师、中学高级教师。
本文摘要
学校内部治理作为教育治理体系的重要组成部分，是实现教育治理现代化的关键环节。立足新时代，学校内部治理就是充分利用和发挥国家教育治理释放的办学活力，通过学校运行机制、教师发展模式、课程资源配置模式等创新，高质量达成学校育人目标的过程。这一过程既要符合时代要求和学校文化传统，又要指向国家教育方针、政策的实现。学校内部治理现代化，需要以“学生发展”为起点，凝练实践路径的治理价值、建立规范的学校运行制度、建立高效的教师发展机制和丰富的课程供给体系。
党的二十大报告强调加快建设高质量教育体系,办好人民满意的教育。从国家层面来讲,就是要建立与社会主义现代化强国相适应的教育体系和有利于人人成才的教育治理体系。《中国教育现代化2035》提出要提升政府管理服务水平，提高学校自主管理能力，推动社会参与教育治理常态化。可见，推进教育治理现代化已经成为当前党和国家着力推动和发展的一项重要工程。学校内部治理是教育治理的关键环节，直接决定了教育治理现代化在一线学校的实现程度，其重要性不言而喻。因此，在党和国家希望通过扩大办学自主权创造一个更有活力的教育生态的大背景下，如何发挥这种活力，加大学校内部改革力度，实现教育治理现代化和立德树人根本任务就成为广大一线教育者亟待解决的重要问题。
一、学校内部治理的概念与语境
当前教育界对学校内部治理的理论话语和分析框架的研究，存在多种不同的观点。对学校内部治理本质的理解不同，由此建立起来的治理逻辑、治理模式、治理行动就截然不同。因此，要想探索学校内部治理的科学模式和合理路径，首先要进一步明确学校内部治理的概念与语境。
（一）什么是学校内部治理
综合现有研究成果，可以看出关于学校内部治理的理论话语和分析框架，主要存在两种观点：以“治理”为起点，强调的是教育行政机构与学校等教育机构权责关系的重构；以“学校”为起点，强调的是学校与社会、学校与个人权责关系的重构。以教育行政机构与学校等教育机构的权责关系重构为内涵，本质上是将学校内部治理与教育治理的概念混淆起来。以学校与社会、学校与个人权责关系的重构为内涵，本质上是将学校内部治理与学校治理的概念混淆起来。这种依靠混淆教育治理、学校治理与学校内部治理的逻辑关系建立起来的学校内部治理理论与实践体系，都在使用教育治理、学校治理的理论话语和分析框架来解决学校内部治理的问题，必然会忽略学校内部治理的特殊性，受到脱离学校实际、缺乏针对性和可行性的质疑。学校治理是教育治理在学校层面的具体实践。学校内部治理是学校治理指向校内综合改革的部分，虽然三者在通过治理结构改革达到教育品质提升、培养时代新人方面最终目标相同，但是三者在治理主体、治理目的、治理客体等方面存在本质的差异。教育治理的主体主要是国家各级各类教育行政部门，教育治理的客体主要是各级各类学校及教育机构。直接治理目的是通过教育行政部门与学校权责关系的重构，激活办学活力。为此，2020年，专门出台了《教育部等八部门关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》。学校治理的主体是各级各类办学者、组织。治理的客体分为校外和校内两部分，校外部分包括学校与上级教育行政机构、家庭、社会权责关系的重构，校内部分则与学校内部治理相同。治理的直接目的是提升学校的教育品质。学校内部治理的主体也是各级各类办学者、组织，治理客体直接指向于学校发展规划、师生发展管理、课程建设、教学改革、经费预算等育人关键环节和要素。直接治理目标是立德树人根本任务的达成。
学校接受国家和社会委托，直接履行对学生进行教育的职责。与教育治理和学校治理将重心放在治理主体权责关系重构上不同，学校内部治理应该是在教育治理、学校治理成效的基础上，直接对学生的发展负责，具有更强的主体责任。既有通过学校内部运行机制改革激活教师自觉性、学生主体性、处室年级活力的内容，更包括以学生发展为原点建立起来的学校教育各个环节与要素的改革与创新。因此，学校内部治理的起点应该是“学生”，包括平等合作、民主参与、科学决策、依法治校等“治理”的基本内涵，解决运行机制问题；更重要的是强调学校内部教师发展模式、课程资源配置模式等关键要素创新发展的理念与方法，解决学生的发展问题。综上所述，学校内部治理的概念概括为：学校充分利用和发挥国家教育治理、学校治理释放的办学活力，通过运行机制、教师发展模式、课程资源配置模式等育人关键环节和要素的创新，高质量达成学校育人目标，实现立德树人根本任务的过程。在这一过程中，充分利用和发挥国家教育治理、学校治理释放的办学活力是基础，运行机制、教师发展模式、课程资源配置模式等育人关键环节和要素的创新是路径和策略，高质量达成学校育人目标，实现立德树人根本任务是方向。
（二）学校内部治理的语境
以“学生”为起点构建学校内部治理体系，有利于在理论与实践上，在教育治理、学校治理和学校内部治理之间形成更加清晰的概念和权责界限，可以明确区分学校内部治理“为什么治理、谁治理、治理什么”的问题。但是，这并不意味着学校内部治理话语体系和分析框架的建构可以毫无限制地随意主张。必然受学校文化传统、国家教育政策和现代教育科技发展的制约。从历史上讲，学校内部治理的话语体系和分析框架必须是学校教育主体能够听得懂、学得会、用得上的。从现实上讲，学校接受国家的委托办教育，学校内部治理必须为“为党育人、为国育才”服务。从未来讲，当前我们正在走进数字化、智能化时代，数字化和智能化给教育治理带来新机遇，学校内部治理改革必须符合未来教育的发展方向。因此，学校内部治理作为教育治理、学校治理的下位概念，其话语体系与分析框架的确立至少应该体现三种语境。第一，中国语境，教育治理要坚定地执行国家教育方针、政策，体现学校内部治理的方向性。正如有研究者所强调：新时代学校治理的首要价值追求就是办人民满意的学校和公平而有质量的教育，学校治理体系应包含党组织主导的教育方针维护与监督机制等。第二，时代语境，用现代科技赋能教育治理，体现学校内部治理的先进性，如建立数据驱动的决策、执行和监督机制，充分利用全媒体平台,发挥治理主体的创造性等。第三，学校语境，继承和发展学校传统的优秀治理经验和文化，体现学校内部治理的历史性和特色化。如有研究者通过“四自主”构建学校治理新生态，还有研究者提出通过“合弄制”锻造治理能力。
因此，在中国语境、时代语境和学校语境下，我们可以将学校内部治理理解为：在符合时代要求和学校文化传统的基础上，寻求国家教育方针、政策在一所学校内部的表达形式。
二、学校内部治理的逻辑与模式
通过对学校内部治理概念和语境的界定，学校内部治理话语体系和分析框架得以确立，这就为学校内部治理确立了目标、限定了权责。那么，接下来应该思考的核心问题就是学校内部治理的方法论问题，即学校“怎么治理”才能趋近或达到这种“治理”状态。这就涉及学校内部治理顶层设计的建构逻辑和实施模式两个重要问题。
（一）学校内部治理体系的建构逻辑
建构逻辑是学校内部治理体系改革的整体思路。上述学校内部治理的概念和语境分析，实际上已经暗含了建构逻辑的两个维度。一种是基于学校内部治理语境的纵向维度，即按照基于传统、符合现实、面向未来的基本逻辑建构学校内部治理的话语体系和分析框架。基于传统，就是一所学校内部治理的话语体系和分析框架需要在学校以往优秀治理经验的基础上继承发展而来，要符合一所学校的集体文化记忆。这样的治理话语体系一方面有利于学校特色的形成和持续，另一方面有利于学校主体的认知、认同和内化。符合现实，就是学校内部治理话语体系和分析框架需要指向国家教育治理方针和政策在一所学校的落地与实现，要符合国家意志和人民需求。这样才能保证学校内部治理话语体系和分析框架的方向性和正确性。面向未来，就是学校内部治理话语体系和分析框架需要适应新兴教育科技的嵌入来推进治理深度和提高治理效率，要符合时代发展的需求，这样才能保证学校内部治理话语体系和分析框架的引领性和科学性。
另一种是基于学校内部治理构成要素的横向维度，即以学生发展为起点，建立学校内部治理的实践体系。推动学校内部运行机制、教师发展模式和资源配置模式等育人关键环节和要素的改革与创新。首先，通过运行机制的改革，建立科学、完善的学校章程，按照学校章程自主办学。以学校章程为核心强化学校制度的统筹规划，加强学校制度体系建设，形成相对完善的学校内部治理结构，依法依规办学。其次，通过教师发展模式的改革，提升教师发展的内生动力，营造良好的教师发展环境，建立完善的教师发展平台，为学生发展提供有力的师资保障。最后，在资源配置方面，强化课程综合改革，用丰富、分层、分类、可选择的课程满足学生个性化的发展需求。
（二）学校内部治理体系的立体模式
治理模式是学校内部治理体系改革的实施规划。根据上述学校内部治理逻辑，一所学校治理模式的建立至少要完成两个步骤：第一步，从学校内部治理语境的纵向维度出发，建立学校治理模式的话语体系和分析框架；第二步，从学校内部治理构成要素的横向维度出发，运用学校构建的话语体系和分析框架，建立学校内部治理的实践体系。
学校内部治理模式话语体系和分析框架是学校内部治理模式的理论基础，也是表征形式，还是学校主体需要内化的治理价值，其建构的基本要求是符合学校以往的治理经验和文化、符合时代的发展要求、符合国家教育方针和政策，但是可以有多元化、个性化的表达形式。例如，有教育者提出“嵌入式”治理，也有教育者提出“矩阵式”治理，还有教育者提出“自主办学、多元共治、依法治校、监督问责、效率公平与可持续发展”五维度综合分析框架等。上述学校内部治理模式，基本上都是以“治理”和“学校”为起点，其重点基本都放在治理主体权责关系的重构上，而我们所强调的以“学生”为起点的学校内部治理模式，则更倾向于将所有对学生发展有重大影响的育人关键环节和要素都囊括在学校内部治理改革范围内，有关治理主体权责关系重构的运行机制问题只是其中重要一环。
根据横向建构逻辑，学校内部治理体系的原点是学生发展，所有学校内部治理要素的改革和创新都需要以促进学生发展为目的。于学校教育而言，学生发展的主阵地在课堂，因此，以课程资源为主的资源配置改革与创新决定了学校内部治理水平的高度。教师是课堂教学的主导者和学校内部治理的主体之一，教师的素养和活力决定着学校内部治理的执行力和可持续性，因此，教师发展模式的改革与创新是学校内部治理的长度。学校的运行机制影响着教师发展的活力、学校育人的效率和课程资源的配置方式，决定着学校内部治理的范围。因此，学校运行机制的改革与创新是宽度。由此，构成了以“学生发展”为原点，以“课程供给机制”改革为高度，以“教师发展机制”改革为长度，以“学校运行机制”改革为宽度的立体实施模式。学校内部治理的水平与质量由立方体的体积来诠释，三个维度发展越协调，体积就越大，学校的内部治理水平就越高。学校内部治理的实践紧紧围绕课程教学、教师发展、运行机制三个维度展开，并全面指向学生全面而有个性的发展。
三、学校内部治理立体模式的实践路径
基于学校内部治理话语体系和分析框架确立治理模式以后，就可以根据治理模式的不同维度有计划地进行实践路径探索。不同维度的实现遵循治理价值、治理过程、治理效能的基本规律。具体而言，就是根据何种新的认识，采用何种方法，达成何种效果。
(一)以“学生发展”为起点，凝练实践路径的治理价值
治理价值是学校内部治理过程中治理主体推进各个治理维度改革的信念、理念与价值观,直接决定着学校内部治理的方向和目标。倡导以“学生发展”为起点就是要把学生的发展作为一所学校内部治理实践路径的出发点和逻辑起点。以“学生发展”为起点对学校运行制度、教师发展机制、课程供给机制改革与创新规定了崭新的治理价值。首先，学生的发展需要一个安静、友善、和谐、自由的环境，只有这样的教育环境才能真正让学生有时间和空间去探索和成长，只有真正做到“依法治校”才能塑造出这种育人环境。所以，将“依法治校”确立为建立学校运行制度的治理价值。其次，学生的发展是一种生成性的发展，每个人都有不同的发展需求，教师随时随地都可能遇到育人上的新问题、新挑战，同时学生创新能力培养要求的提高，也对教师创新能力提出新要求，因此，将“自觉创新”确立为教师发展机制创新与改革的治理价值。最后，学生的发展是一种个性化的发展、主动的发展。实现这种发展要求学校必须给每个学生提供公平发展的机会，公平发展意味着为学生提供最适合的教育，直接体现就是学生可以按照自身的发展需求选择课程。因此，将“公平发展”确立为课程供给体系改革的治理价值。
（二）以“依法治校”为价值，建立规范的学校运行制度
依法治校是各级各类学校内部治理的基本要求，也是学校管理的基本方式，学校的办学、管理、教育教学都必须符合法治的要求。依法治校的基础是有法可依。因此，坚持和完善中国特色现代化学校内部治理制度是依法治校的关键。学校章程是学校内部治理体系的基本准则，依法治校要求以学校章程为统领，系统完善和建设现代学校内控制度，最终形成规范、高效的学校运行秩序。
学校章程是微观学校治理价值和宏观教育改革相结合的产物，也是学校治理主体意愿的汇聚。具体应该包括学校的学校精神、办学指导思想、发展定位、治校方略、校风、学风、教风等内容。学校章程是方向性的，要想转化为运行秩序，还需要更加细致、具体、完善的内控制度体系为支撑。首先是学校管理层面的制度，包括内控工作方案、议事决策制度、关键岗位管理制度、学校安全管理制度等。第二部分是财务管理层面的内控制度，包括预算业务制度、收支业务制度、采购业务制度、财产业务制度、合同业务制度等。第三部分是业务管理层面的内控制度，包括人事管理制度、教学管理制度、教师管理制度、学生管理制度等。整个内控制度体系的建立坚持民主决策原则，学校管理层面的制度和财务管理层面的制度由教代会审定，业务管理层面的制度由专家学术委员会审定。在制度制定的同时，还需要根据坚持和巩固、完善和发展、立足教育实际创新的原则进行制度管理。
（三）以“自觉创新”为价值，建立高效的教师发展机制
教师发展的核心动力是基于自觉的学术创新。这就需要教师发展机制的改革与创新指向教师主体意识的激发，让教师能够主动寻求自我实现。这就需要以“自觉、创新”为起点，从教师发展方向、保障制度、发展规划方案和发展成果评价方案四个方面对教师发展机制进行系统打造。具体地说，在教师发展方向上，应规划教师教学学术发展和专业学术发展两条路径。教学学术发展指向教师在教学和学习理论与实践上的研究与创新。教师的专业学术指向教师在学科知识、学科教学等方面进行研究和创新。在制度保障上，建立常规考核、评聘晋级和榜样激励的三级制度。通过常规考核制度规范教师成长为合格教师，通过评职晋级制度帮助教师克服职业倦怠、激发教师成长的动力，通过选树典型点燃教师成为教育家的梦想。在发展规划上，按照学习型教师、反思型教师、研究型教师和教育家型教师的发展进路，系统规划阶段性成长目标、发展任务和发展成果，让教师培养模式有理有据。在发展成果评价方面，制定教学教研相结合、定性与定量相结合的评价方案。具体地讲，就是既考核教师的教学成果，又考核教师的教研成果；既考核教师教研的论文、课题、著作、教改实验等学术成果，又参照学生、家长、同行的评价。
（四）以“发展公平”为价值，建立丰富的课程供给体系
党的二十大在 “公平而有质量的教育”的基础上,进一步突出了“高质量教育体系”和“教育公平”的目标。在这个时候,强调高质量教育体系和促进教育公平,有着特别的时代意义。意味着当前所追求的教育公平,已经从让每一个人都有机会享有优质教育资源的机会公平,发展为让每个人都能成为有用之才的发展公平。从发展公平的角度讲，强调将学生的公平发展作为课程建设的逻辑起点，突出课程对于每个学生全面而有个性发展的重要作用。学生的发展包括“成人”的全面发展内容和“成才”的个性发展内容两个部分，这就决定了面向现代化学校内部治理的课程改革本质上就是实现课程基础性和个性化全面融合，建立起能够满足全面和个性发展两种需求的课程体系。具体核心应该体现两个方面。第一，课程建设要以人的发展为起点，要目中有人，课程结构要有灵活性、多样性和选择性。第二，教学要实现知识、能力与生活的对话，体现建构性、生成性、过程性、交往性和情境性的特征。
在面向全面发展的课程供给方面，建立健全的五育并举课程体系。德育方面，推进大中小学思政课一体化建设，深化价值观教育，实现三全育人。智育方面，强化具有较高迁移价值的“程序性”知识教学，降低课程中迁移价值低的“事实性”知识教学的比例；通过开设大量的融联型、广域型校本课程，来拓宽学生的视野；通过强化研究性学习课程、实验课程，使学生能够初步掌握探究的全过程，并初步获得创新的亲身体验。在体育美育方面，推广基于兴趣的模块教学，培养学生终生体育艺术兴趣。在劳动教育方面，建立健全的“形态-模组-价值”式劳动教育课程，通过学校与家庭、社会教育情境全面融合，引导学生形成坚强的意志品质，培养学生知识向能力转换的实践能力。在面向学生个性发展的课程供给方面，专门为在各个领域具有较高潜质的学生设立专项课程。如大学先修课程、STEM课程、各类社团课程、国际理解课程等内容。采取改变时长、捆绑运行、模块选修、单元走班的弹性教学模式，为学生的个性化发展需求营造良好的课程环境。
（本文编辑：蒲丽芳）
完本文刊登于《中国教育学刊》2023年第六期，平台发表内容以正式出版物为准，图片来源于包图网，仅作分享交流用。著作权归原作者所有，若转载请按以下格式注明来源↓↓↓
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关于本刊《中国教育学刊》1980年创刊（月刊），是教育部主管、中国教育学会主办的中国教育学会会刊。是中国人文社会科学核心期刊、CSSCI（中文社会科学引文索引）来源期刊、全国中文核心期刊。刊物定位于教育应用性研究，是面向基础教育的综合性学术刊物，以“坚持理论创新、彰显实践引领、发扬学术民主、萃取科研精华”作为办刊宗旨。主要读者为中小幼教师、教育科研人员和行政管理干部，师范院校、教育学院、教师进修院校的师生，学会及其分支机构的管理与研究人员，以及包括学生家长在内的所有热心教育事业、关心青少年儿童成长的人士。
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预告
刘永林 颜雅芳/如何让法治成为学校治理的基本理念和基本方式
在中国教育治理现代化进程中，坚持党的全面领导，着力提升依法治校水平，从思想观念到体制机制、从方式方法到能力本领，必须有一个广泛而深刻的变革。坚持党对全面依法治国的领导，办好人民满意的教育，加快推进学校法治建设，让法治成为学校治理的基本理念和基本方式，亟须回答这一命题中“是什么”“为什么”“怎么做”三个问题。学校治理的基本理念和基本方式是指统领学校治理全局的主导性理念及贯穿学校治理全过程的根本性方式。法治成为学校治理的基本理念和基本方式是实现善治的必然要求和历史发展的必然选择，既有法治本身的理念价值、规则价值、程序价值和文化价值，又有在学校治理中彰显法治理念、依循法律规则、凸显程序正义、弘扬法治文化的实践价值。新时代，应当坚持以法治价值为引领、更新学校治理基本理念，坚持以法律规范为统领、构建学校治理规则体系，坚持以程序正义为核心、强化学校治理程序规范，坚持以法治文化为基础、形成学校治理文化环境。