好文分享 | 双碳背景下的城市治理重点与政策建议

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习近平总书记指出，实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出“抓铁有痕”的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。广泛而深刻的系统性变革，表明了工作的影响之大、难度之大、挑战性之大，我们决不能等闲视之。本文将讨论双碳背景下的城市治理、重点任务与制度保障。

今天的分享关注“碳达峰、碳中和”

素材来源于杂志2021年第5期（14-17页），作者：周宏春，国务院发展研究中心研究员，研究方向：资源环境、可持续发展、循环经济、低碳经济、绿色经济；周春，清洁供热产业委员会秘书长，研究方向：清洁供热、节能服务管理；李长征，北京国发绿色节能环保技术研究院有限公司常务副院长，研究方向：节能环保、清洁供热等政策研究。

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习近平总书记指出，实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出“抓铁有痕”的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。广泛而深刻的系统性变革，表明了工作的影响之大、难度之大、挑战性之大，我们决不能等闲视之。本文将讨论双碳背景下的城市治理、重点任务与制度保障。

一、北方地区清洁供暖情况

我国北方地区[北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、陕西、甘肃、宁夏、新疆、青海等14个省（区、市），以及河南省部分地区]集中供暖占建筑用能的四分之一，是实现碳达峰、碳中和目标的重要领域。实践表明，清洁供暖的重点在节能优先，统筹“清洁供、节约用、可持续”，居民能承受是关键。北方地区清洁供暖试点城市工作，为建筑领域碳达峰、碳中和进行了有益探索。到2019年，累计完成既有居住建筑改造15亿平方米，公共建筑节能改造2.6亿平方米。2017—2019年，国家支持了三批43个试点城市，2020年新增20个城市作为第四批试点。我国的建筑运行碳排放虽然占比较低，但上行压力大，这是清洁供暖行业必须面对的事实。推进热源清洁化改造和建筑能效提升，是实现清洁供暖产业绿色低碳发展的必然选择。

二、实现城市绿色低碳发展呼唤治理能力现代化

中国的城市化，决不能是现代化的大楼加上冷冷清清的街道，那样不符合人口众多的基本国情。要以共治为手段，以共享为目的，努力打造一座人人都有人生出彩机会、人人都能有序参与治理、人人都能享有品质生活、人人都能切实感受温度、人人都能拥有归属认同的城市。

（一）坚持“人民至上，人民城市为人民”是城市治理的应有之义

2019年11月，习近平总书记在上海考察时提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的论断，回答了城市发展依靠谁、为了谁的根本问题，回答了建设什么样的城市、怎样建设城市的时代命题，回应了新时代人民群众对美好生活的向往，为推进人民城市为人民提供了根本遵循。

人民城市人民建，理应把以人民为中心的思想落实到城市发展和治理的全过程，从城市规划、建设到运行和治理，从整体“写意”到局部“工笔”，从提升“硬件”到增强“软实力”，都要回应人民需求、尊重人民首创，解决人民群众最期盼、最迫切的问题，满足人民群众多样化、品质化、个性化需要。城镇化是一个人的聚集、产业结构优化和消费品升级的过程，人民是城市发展的动力和活力的源泉。进城的人多了，为满足居民衣食住行用等日常生活需求，就要不断加强供电供水供气等基础设施条件支撑；为满足生活废物处理的需求就要建污水和固体废物处理厂，从而构成一个城市的“生态足迹”。支配城市规模扩张和运行的重要因素，既要尽可能向心分布，又要沿交通线分布，尊重运行成本最小化的“资本逻辑”和共建共享的“社会逻辑”，这是“生态足迹”的经济学原理之所在。

（二）加强顶层设计，加快推进建筑节能低碳工作

要加强顶层设计，制定并实施建筑领域节能低碳发展规划，确立以“3060目标”为导向的目标体系。体系中既要包括国家发展和改革委员会等部门组织制定的目标与分解，也要包括住房和城乡建设部制定的建筑行业目标、绿色建筑目标，还应该明确各省市的目标。规划建筑领域节能低碳重点任务是对既有建筑进行节能低碳改造、提高新建建筑节能标准、推进可再生能源的开发利用、推动建筑电气化和智慧化和推动乡村住宅清洁供热等；建立现代建筑业技术体系、标准体系；完善政策和市场体系，加强能力建设，并体现在专项规划中。

加大创新力度。一是要从促进节能向节能低碳转变。北京市在没有推进建筑节能时，一个采暖期单位面积能耗约25公斤标准煤，现在约10公斤标准煤。将来，一要协同推动建筑节能低碳化，切实减少二氧化碳排放。二要从单体建筑向区域建筑节能低碳转变。在“3060目标”导向下，如果认识到位、措施到位，可以实现由单体建筑向以城市建筑节能低碳的转变。三是实现从建筑耗能到产能的转变。我国过去的建筑节能是分三步实施的，分别是节能30%、节能50%和节能65%。未来，要通过光伏、地源热泵等技术和产品使用，实现从低能耗、零能耗、产能建筑的转变。

完善政策体系，以激励市场主体和行业推进低碳零碳。应当按照党中央提出的以人民为中心的思想，紧扣老百姓对美好生活的追求，使之从中得到获得感、幸福感的提升，这是推进建筑领域绿色低碳的出发点和落脚点。如果老百姓不能从中得到实惠，不能有好的体验、有幸福感的提升，建筑领域节能低碳工作就难以推进。要形成全面推动的长效机制，从既有建筑、新建建筑、绿色低碳城市、智慧能源、科技创新等方面，使建筑节能低碳高质量发展落地。建立健全标准体系，涵盖从规划、设计到建材生产，从施工、运行，到旧建筑物拆除的全生命周期的标准体系。

（三）完善基础设施，建设“百年大计”的城市

必须打造“长寿命建筑”。打造长寿命建筑，本身就是最大的节能低碳。城市具有多维属性和多重功能，或汇聚人口，或聚集财富，或是文化源泉。经济繁荣是城市活力的体现，更是人民共享的基础。城市是人流、物流、商品流、废物流、信息流、资金流的集中之地，密如蛛网的供水排水、供电供气、环境卫生等“生命线”工程，繁忙的交通运输体系和注册众多的互联网用户，为城市居民生活带来了极大的便利，也提供了更大的发展空间。

人民城市人民建，要体现在城市规划、建设、运行和管理的生命周期全过程之中。经过几十年的快速发展，现代化的大楼、五光十色的霓虹灯、纵横交错的交通体系，看得见、摸得着、能上镜的硬件设施体现着我国的城市气派。千城一面，鸽子笼式的建筑耸立，不仅缺失了中国特色的建筑风格，更重要的是丢掉了厚墙矮屋的节能本质。鉴于此，城市不仅应当有整洁靓丽的外表，按照标准建成“百年大计”的“营盘”，既满足当代人的需求，也要为子孙后代的发展留有足够资源和空间，以尽可能少的资源能源消耗、尽可能少的废物和二氧化碳排放支撑城市运营。总之，现代化的城市不仅要有现代化楼宇、交通通讯等基础设施，更要有看不见的“良心”。

（四）建设韧性城市，减少自然灾害冲击造成的巨大损失

城市韧性，是城市在遭受自然灾害或突发因素冲击时的防御、应对和恢复能力。建设韧性城市，根本目的在于发展成果的积累，避免被“清零”从头再来。城市韧性与否，体现在硬件和软件两个方面。硬件包括建筑物规划建设布局和生命线工程等，软件包括数据库、日常运营和应急管理等。我国东南沿海的一些城市，每年均要受到台风、暴雨等气象灾害的侵袭，在暴雨时节“一片汪洋”。西部一些城市建在山脚下，易受到滑坡、泥石流等地质灾害的威胁。应提高应急管理能力，在城市受到冲击时快速化解并重组，以“防—适—用”的响应机制加以应对。即“防避”一些可以避免的灾害；“适应”无法防避的灾害，并调整自身的状态将灾害造成的损失降到最低程度；“利用”灾害产生的机会进行自身完善，以便对未来可能的灾害产生更强的抵抗力和适应力。

筑牢安全底线，加强“灾害链”管理。高标准建设防灾减灾设施，提升监测预警、预防救援、应急处置、危机和风险管理等综合防范能力，实现由单一灾害分析向多灾种耦合评估转变，由单一专业、单一部门孤军作战向多专业、多部门、多元主体协同作战的转变，形成全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系，确保城市运行安全顺畅。应对风险挑战，既要重视传统安全，考虑自然灾害和城市运行、公共安全突发事件，加强诸如气象、地震、地面沉降、生物入侵等领域的风险评估，建立供水、洪涝、能源、交通等安全防控体系，又要尽可能地减少能源消耗和温室气体排放。

（五）坚持系统治理，利用处理城乡有机废弃物

以习近平生态文明思想作为基本遵循，将“山水林田湖草”系统治理、垃圾分类、有机废物处理利用看成一个整体。生活废弃物处理利用是一个系统工程，解决我国城乡有机废弃物问题，需要以后端需求为导向进行分类、运输和资源化利用，并形成相应产业链。“分类”是有机废弃物处理和利用中的一个环节而不是全部。分类要充分考虑后端的用途，以免片面性地出现执行走样问题。按废物性质进行科学分类，不仅可以减少后续工作，还能提高资源利用率。以需求为导向的分类回收、运输和处理利用，如农业废弃物可以返回农田参与自然循环，工业废弃物则通过再利用、再生利用等途径以提高效率，垃圾焚烧发电或热水利用，焚烧残渣用于生产水泥或填埋，形成了一个完整的产业链。例如，农业农村部推动的“秸秆还田”就是其中的重要措施，农业的可持续发展需要农田有机质的相对稳定，应将还田放在有机废弃物资源化利用的重要位置。如果将“节约粮食”纳入其中，就形成了源头减量，因为节约粮食可以减少餐厨垃圾的产生。

要形成全程管理和公众参与格局。习近平总书记指出，推行垃圾分类，关键是要加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成。《固体废物污染环境防治法》要求采取符合本地实际的分类方式，进而建立形成分类处理回收、利用和处理体系。要建立形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹的制度体系，形成公众自觉参与垃圾分类活动。垃圾来自于居民生活，社会活动必然包含垃圾回收、处理和利用活动。每个人都会产生垃圾，也应该自觉进行垃圾分类，形成人人动手、多元治理的局面。原则上，来自于农田的有机废弃物可以返还农田，而来自于工业产品淘汰和报废的废弃物，可以再利用、循环利用和再生利用，要根据产生者负责、排放者付费、生产者责任延伸等制度，发挥政府、企业和公众的积极性、主动性、创造性和协同性，参与垃圾分类回收、资源化利用和无害化处理的全过程管理，共建共享绿色循环低碳生产生活方式。

（六）坚持城市更新与旧城改造的统一

一些地方在建设过程中，“拆东墙补西墙”，拆了真文物建了假文物，外来人、后来人根本看不到城市的历史厚重。旧城改造和城市更新应当更多地考虑节约资源、保护环境和气候友好的要求，以满足居民多方面需求。要以高水平城市设计强化老城历史格局与传统风貌，持续推动街区保护更新和背街小巷环境精细化整治提升，提升人居环境和城市品质。从建筑全生命周期看，建筑领域还有很大的节能减排潜力。例如，提升建筑寿命，防止“大拆大建”，减少新建建筑量。发展木结构、钢结构（考虑钢材回收）等低碳建筑结构，减少建材生产的碳排放。发展绿色建筑，采用自然通风采光，实现生活空间宜居适度。无论是居住建筑还是办公场所，室内温度、湿度、亮度、气流和安静条件，对于人们的生产和生活是必不可少的。大力推广绿色建材的应用，将碳排放强度作为绿色建材认定的关键指标，发展具有固碳能力的建材，包括以CO2作为生产原料的建材，或能吸附CO2的建材等。

三、城市低碳发展的政策建议

（一）把碳达峰、碳中和放在走中国特色现代化道路的高度来认识

碳达峰、碳中和要求建筑用能低碳化。双碳目标下，要求新增能源必须是低碳，甚至是零碳的。因此，可再生能源、核能等新能源成为不二选择。中国现代化靠人均化石能源增加的资源支撑空间有限，碳达峰、碳中和要求用能低碳化，两个因素叠加在一起，都要求建筑用能只能开发利用可再生能源、核能等新能源，而这正是我国的产业比较优势之所在。

中国的碳中和，乃至中国的现代化不能走西方现代化的传统用能道路。工业文明以来，社会运转及发展严重依附在能源及其供给保障基础上。没有能源，发展就无从谈起，实现现代化也成为“空中楼阁”。然而，地球上的能源资源是有限的。我国人均用能远低于发达国家，2019年人均仅3.47吨标准煤，即使做好节能工作，我国的用能仍会增长，这是客观事实。14亿人口走传统的西方用能道路，依赖地球上的化石能源，显然走不通。必须按照能源生产和消费革命的要求，从基本国情和能源资源禀赋特征出发，走出一条改变用能结构，用新能源替代传统化石能源的新路。

党的十九届五中全会提出，到2035年要广泛形成绿色生产生活方式。在建筑领域，应该构建绿色低碳的城乡布局，建设紧凑型城乡、低碳城市，发展低碳建筑、市政公用设施、慢行系统和功能完整社区。例如，建设15分钟生活圈设施，减少交通通勤，降低交通碳排放等。城乡建设、建筑工程、房地产开发及市政公用设施建设等，是城市居民生活、工作、生产的必需品。在碳达峰、碳中和背景下，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，需要对建筑小区、社区及建筑用能结构及其供给和使用方式，以及生活、工作、生产方式做出安排，也需要工程建设及建筑运行使用的建材、装饰装修、设备设施等实现绿色生产。建筑建设领域的二氧化碳排放主要来自建筑运行环节，实现碳达峰、碳中和时间紧、任务重、压力大，必须付出艰辛的劳动。

（二）坚持系统治理，完善安全体系建设的制度保障

建设突发事件应急体系，是城市可持续发展的必然选择。安全是人的第一需求。坚持以防为主、以控为要，建立安全生产、市场监管、消防安全、应急保障、环境保护、道路交通等数据库，实现公共数据共享，编织全方位、立体化的公共安全网。这次新冠疫情的爆发，向人们提出了应对突发公共卫生事件的更高要求，应建立科学完善的食品药品安全保障治理体系，确保食品安全。强化公共卫生法治保障，加强公共卫生设施建设，健全统一应急物资保障体系，健全疾病预控体系和重大疫情防控救治体系，发挥中西医结合的治疗效果，让公共卫生专业人才做专业的事情。完善重大疾病医疗保险和救助制度，提高疫情治愈率、降低病亡率。筑起个人防护、主动检测、哨点监测、流调追踪、精准管控、有效救治的防控链，加强冷链运输、菜市场管理，从资源保障、信息沟通、风险预警、应急协调、恢复重建等方面完善各层级联动机制。采用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，提升危机响应应急能力。爱护生物，对野生动物予以充分尊重和保护，不能让“舌尖上的美味”变成“舌尖上的危险”，减少野生动物带来的病毒风险，确保将习近平总书记“生命至上”的要求落到实处。

（三）以需求为导向进行新基建以打通堵点畅通循环

习近平总书记指出，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。伴随全面步入小康社会和“00后”成为消费主流，适合新消费、新常态的新型供给相继出现，并产生新模式。加大信息技术为代表的新型基础设施建设力度，为传统产业“上云用数赋智”；大力发展生物医药、医疗健康、数字经济、平台经济、智能制造等，发展应急产业，增强技术自主可控度和供应链自给率，更好地支持科技创新、促进产业升级，推动产业高级化、产业链现代化、供应链绿色化，加快培育在线经济，畅通经济循环、社会循环。逐步增加数字产品、电子产品生产和供应，为居家学习、办公、休闲并带动网上教育、办公和休闲创造条件，与网络消费相关的现代物流、配送衔接相配套，通过科技创新撬动中长期经济增长。扩大和引导消费需求、促进消费绿色升级。衣食住行、教育就业、医疗养老、文化体育、生活环境等方面，关乎群众切身利益。节能节水环保型产品，绿色无公害和有机食品，获得市民的青睐，为供给侧结构性改革、相关产品的升级提出了要求。城市管理者要加强公共管理和公共服务，给予从业者合法地位、防止暴力行为、发展闲置品市场、保护公共环境卫生等，既解决就业，为百姓谋福利，又维护清洁，实现经济复苏、为城市增添活力。

（四）实行碳达峰、碳中和要求下的清洁供热持续健康发展

碳达峰、碳中和目标的实现，对清洁供热产业发展带来了极大的机遇，在北方很多地方已经有了成功做法。当然，有些传统供热方法也需要改革。在中部地区，用秸秆供暖已经形成很多好的模式。长江中下游地区出现了新的情况，冬春季节因为天冷却没有配备暖气，居民要用电器取暖，却被拉闸限电。这种做法跟我们建设富强、民主、文明、和谐、美丽中国，建设现代化的国家要求并不相符。鉴于此，需要加大能源基础设施建设，提高能源利用效率。碳中和也将对清洁供热的热源重新赋值。可进行工业、电力余热利用，在农村地区还要因地制宜，宜柴则柴，促进热源低碳化。

贯彻节约优先方针，落实“建筑领域要提升节能标准”要求，在技术经济性有保证的前提下，尽快、尽早达到超低能耗以至更高水平的建筑节能标准，实现降低供热端供热量的节能目标。坚持低碳零碳供热方向，转变供热热源结构，大力发展热电联产、工业余热、核电余热等热源供热，实现温度对口，多元互补。推动空气源热泵等替代燃煤燃气锅炉，加强浅层及中深层地热的开发利用。新建农房应执行农村建筑节能标准，因地制宜实施既有农房节能改造，坚持清洁供、节约用，统筹推进农房双碳目标下的清洁取暖。大力推行农村屋顶光伏行动，推广农村用能全面电气化，包括取暖电气化。引导大型企业与地方政府推广农村光伏模式，运用绿色金融、财政税收、价格手段等政策组合，构建市场化运行环境。

占建筑用能1/4的供热，是建筑节能工作的重要着力点。应当切实贯彻落实中央财经委员会第九次会议关于“构建以新能源为主体的新型电力系统。要实施重点行业领域减污降碳行动，建筑领域要提升节能标准”，通过提高建筑围护结构保温性能等措施，降低供热能耗，实现建筑用能减碳，走出一条清洁供热新路径。

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来源 | 城市管理与科技

作者 | 周宏春、周春、李长征

编辑 | 匡宋尧

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