国有土地上房屋征收补偿协议主体的确认 ——结合当前上海市地方情况
李刚 上海邦信阳中建中汇律师事务所 律师
国有土地上房屋征收补偿协议主体，通常包括征收人和被征收人或公有房屋承租人等，现行法规关于征收人的主体规定已经非常清晰。而作为征收补偿协议主体的相对方的确定，却相对比较复杂，本文所讨论的征收补偿协议主体（“签约主体”）亦专指此主体。
不论是以前的拆迁制度还是现行的征收制度，由于历史原因，房屋产权信息、公有居住房屋承租人信息错综复杂，相应的在国有土地上房屋拆迁或征收工作中，确定签订征收补偿协议（以前为拆迁补偿安置协议）主体有时也变得异常复杂。
本文将从两个部分对该问题进行简要论述，其中第一部分主要偏重法律理论讨论，第二部分主要是法律实践的研究。如果你对法律理论兴趣不大，可以将第一部分当做导读，或者是简单的了解性阅读。
根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》（下称“老条例”）第四条第三款规定：“本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人”。第十三条第二款规定：“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议”。
《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（下称“老细则”）第十九条规定：“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人共同订立拆迁补偿安置协议；符合下列情形之一的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人分别订立拆迁补偿安置协议：……”。第二十条规定：“被拆迁人、房屋承租人以房屋拆迁许可证核发之日合法有效的房地产权证、租用公房凭证、房屋租赁合同计户，由拆迁人按户进行补偿安置。与拆迁人签订拆迁补偿安置协议的被拆迁人、房屋承租人，以房地产权证所载明的所有人和租用公房凭证、房屋租赁合同所载明的房屋承租人为准”。
也即，根据《老条例》和《老细则》，订立拆迁补偿安置协议的签约主体除了拆迁人外有被拆迁房屋的所有人，房屋承租人（此处的房屋承租人包括租用公房凭证和房屋租赁合同所载明的房屋承租人）。
国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称“新条例”）第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”。 第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式……等事项，订立补偿协议”。
《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（下称“新细则”）第十九条规定：“房屋征收补偿协议应当由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人签订。被征收人、公有房屋承租人以征收决定作出之日合法有效的房地产权证、租用公房凭证、公有非居住房屋租赁合同计户，按户进行补偿。被征收人以房地产权证所载明的所有人为准，公有房屋承租人以租用公房凭证、公有非居住房屋租赁合同所载明的承租人为准”。
也即，根据《新条例》和《新细则》，订立征收补偿协议的主体除了征收部门外有被征收房屋所有权人、公有房屋承租人。
在讨论新旧法的区别之前，我们有必要再来解释下旧法的效力问题。除非有《房屋拆迁许可证》是在《新条例》和《新细则》出台之前取得的情况，国有土地上房屋征收（拆迁）补偿工作中《老条例》和《老细则》自2011年1月19日和2011年10月19日均已不再适用。
其一，《老条例》规定的被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人，而《新条例》规定的被征收人指的是被征收房屋所有权人，《新条例》比《老条例》更加具体，更加明确。
其二，《老细则》规定，拆迁补偿安置协议应当由拆迁人与被拆迁人、房屋承租人共同订立，而《新细则》规定，房屋征收补偿协议应当由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人签订。也即，在《新条例》、《新细则》出台之前，作为被拆迁的一方，拆迁补偿安置协议签订主体除了被拆迁人、公有房屋承租人外，还有房屋承租人，而在《新条例》、《新细则》出台以后，已经没有房屋承租人的概念，征收部门只需要和持有产权证的被征收人或公有房屋租赁凭证上记载的承租人签订征收补偿协议即可，新的规定大大简化了征收补偿协议的签订工作。
实践中不排除有些房屋登记的产权人并非房屋的实际权利人，而实际是为他人代持房屋产权。《老条例》规定，被拆迁人为房屋所有人，因此，签订拆迁补偿安置协议有时还要考虑实际的房屋所有人。根据《新条例》规定，被征收人为被征收房屋的所有权人，被征收人的指向非常明确。因此，即使可能存在的房屋产权代持的情况，房屋征收部门只需和被征收房屋产权证登记的产权人签订征收补偿协议即可，无需考虑其他问题。
在国有土地上房屋征收补偿过程中，经常会碰到被征收房屋产权人死亡的情况，此种情况下应如何确定被征收人呢？目前法律法规并未就此做过详细的规定。实践中，一般会以已死亡的被征收房屋产权人的继承人作为被征收人签订征收补偿协议。此时的继承人一般被称作“共有产权人”，上海市房屋管理部门曾就此做出过批复。该批复将此情况分为成了三类：
1. 如共有产权人能协商一致的，由房屋征收部门与所有共有产权人共同签署征收补偿协议。
2. 如共有产权人无法达成一致，但有部分共有产权人同意签约的，房屋征收部门可邀请征收地块的评议监督小组介入进行调解，经两次调解仍不能达成一致的，由同意签约的实际居住人的共有产权人作为签约人。被征收房屋已出租或空置的，由同意签约的产权人作为签约人，签约人在签订房屋征收补偿协议时，应同时签署同意承担相应责任的承诺。
3. 如果共有产权人无法就签约事宜与房屋征收部门达成一致的，由房屋征收部门报请区县人民政府作出征收补偿决定。
除了前述被征收房屋产权人死亡的情况外，实践中还会碰到公有居住房屋承租人死亡的情况。对此，上海市出台过相应规范性文件进行指引。《上海市住房保障和房屋管理局关于贯彻执行〈上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则〉若干具体问题的意见》（沪房管规范征[2012]9号，下称“意见”）及《关于公有居住房屋承租人户口迁离本市或死亡的确定房屋征收补偿协议签订主体的通知》（沪房管规范征[2013]9号，下称“通知”）均有相关的规定。根据《意见》及《通知》规定：
1. 房屋征收范围内的公有居住房屋承租人死亡的，由本处有本市常住户口的共同居住人继续履行租赁合同；无共同居住人的，其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同。继续履行合同者有多人的，应当自行协商确定承租人，并由该承租人签订房屋征收补偿协议。
2. 继续履行合同者有多人（下称“当事人”），且无法就确定承租人协商一致的，由当事人协商确定签约主体。房屋征收评议监督小组就协商结果做出书面记录，并由当事人签字。最终由协商确定的签约主体签订房屋征收补偿协议。
3. 当事人协商不一致或无故缺席的，由房屋征收评议监督小组做出书面记录，提出确定签订主体的建议并提交给房屋征收部门，房屋征收部门再将该书面记录及建议等相关资料移交给公有居住房屋的出租人或其委托管理人，最终由公有居住房屋的出租人或其委托管理人确定承租人并由该承租人签订房屋征收补偿协议。
关于被征收房屋所有权人不确定情况的处理，《新细则》第四十二条规定：“被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报区（县）人民政府。区（县）人民政府应当依法按照征收补偿方案作出补偿决定”。实践中还有一些没有产权证或者公房承租人不确定的情况，以下，我们就其中的4个典型做简单论述。
1. 没有房屋产权证，有国有土地使用证的情况
由于历史原因，实践中有些被征收房屋没有房屋产权证，但是历史上曾经办理过《国有土地使用证》。一般情况下该证有效期较短，但是有清晰的产权信息、房屋、土地面积、勘丈记录表。在上海部分区，在没有其他房屋产权证明的情况下，经房屋征收有关行政管理部门（如房屋征收评议监督小组等）认定后一般会以《国有土地使用证》记载的权利人作为被征收人并签署征收补偿协议。由于此种情况较复杂，部分区甚至会直接把以《国有土地使用证》作为认定被征收人的依据写进征收补偿方案中。
2. 有85普查表
此处的85普查表指的是1985年上海城镇房屋普查形成的《城镇房屋分幢普查表》。实践中还有一些征收项目会涉及既没有房产证又没有《国有土地使用证》，但是有85普查表的情形，此种情况比仅有《国有土地使用证》更加复杂。在没有产权证、产权登记信息，也没有《国有土地使用证》的情况下，区街道房管办事处留存的85房屋普查表成了确定房屋产权的唯一线索。上海部分区亦将85房屋普查表信息作为认定被征收人的主要依据之一，并最终与85普查表上记载的产权人签署房屋征收补偿协议。理论界对此有较多的争议，有学者认为仅有85普查表并不能认定房屋的权利人，亦不能据此认定被征收人。
笔者倾向于认可85普查表作为认定被征收人的依据，实践中，在没有其他任何产权资料或信息的情况下，85普查表是唯一能获得并反映房屋产权情况的资料，在没有其他相反证据的情况下，为顺利推进项目的征收补偿工作，先由85普查表记载的权利人作为被征收人签约，再由签约人签署承担相关责任的承诺书应是可行之策。
3. 有多个权利人共同主张的情况
多个权利人共同主张同一产权的情况与本文第二章第（二）节所讨论的“共有产权人”类似，认定签约主体的方法可参照该节援引上海市房屋管理部门批复所归纳的三种情况。
4. 已签订征收补偿协议后有新的权利人出现的情况
房屋征收实务中还会出现房屋征收补偿协议已经签署，但是作为被征收房屋的一方又出现新的权利人的情况。此种情况下，房屋征收部门应先核查新出现的权利人提供的主张房屋权利的证据材料。经核查，如不是被征收房屋权利人则不存在新的认定签约主体的问题；如果确定为被征收房屋的权利人之一的，则同前文所述参照该节援引上海市房屋管理部门批复所归纳的三种情况来认定签约主体。需要说明的是，如新出现的权利人被确认为共有产权人后，针对已签约的房屋征收补偿协议如何处理将极其复杂，本文在此不作展开。
我国现行的商品房买卖制度实行的年限实际并不长，结合我国部分城市仍继续施行的公有住房制度，导致被征收房屋的产权和公有居住房屋的承租人的情况错综复杂。
由于历史较久远，被征收房屋的产权资料和信息严重缺失导致房屋产权情况难以认定，公有居住房屋的承租人资格认定亦因户籍变动、相关人员过世等原因变得困难重重，这些最终都让认定征收补偿协议签约主体变得异常困难。
本文所列举的认定签约主体的情况均为笔者在法律实务中总结而出，可能并不全面，也可能存在较多的不足。今后，在我国国有土地上房屋征收与补偿法律制度建设进一步发展的基础上，就本文的主题笔者将做进一步的论述。
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