法律人看《乡村振兴促进法》
《中华人民共和国乡村振兴促进法》由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2021年4月29日审议通过，自2021年6月1日起施行。该法作为中国首部以乡村振兴命名、旨在全面推进乡村振兴战略实施的法律，规定了国家、各级人民政府及有关部门、村民自治组织、社会各界在乡村振兴事业中应当履行的职责和应当发挥的作用，为促进乡村产业、人才、文化、生态、组织全面振兴提供了全局性、系统性的法律指引，在中国城乡发展里程中具有重大意义。
乡村振兴是关乎中国人民富起来强起来的大件事，是切实体现共产党人初心使命的核心事。身为一名执业律师，应当具备为乡村振兴事业输出自身专业技能的职业奉献精神；身为一名共产党员，更应当具有主动牵头、优先投身于乡村振兴事业的大局观和信念观。以《乡村振兴促进法》颁布为契机，本文以法律工作者致力投身于乡村振兴事业为出发点，从律师视角谈一谈对这部法律的重点解读以及律师在乡村振兴战略中应发挥的作用。
壹
《乡村振兴促进法》中值得律师关注的几项内容
结合作者所在团队和律所的专业领域和业务经验，《乡村振兴促进法》涉及的至少以下几项内容值得关注。
《乡村振兴促进法在产业发展一章开篇首条规定完善农村集体产权制度，增强农村集体所有制经济发展活力，促进集体资产保值增值，确保农民受益。党的十八大以来，中央作出一系列重大决策部署，着力推动农村集体产权制度改革。今年中央一号文件提出今年要基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务。4月25日，在小岗村召开全国农村集体产权制度改革工作推进会，要求确保按时保质完成中央部署的硬任务。
农村集体产权制度改革，是在清晰界定农村集体资产财产权利的基础上，采用更有效率的农村产权制度安排，保障并提升农民权益，激活农业农村发展活力。制度改革工作主要包括清产核资、确权登记、股份合作、建立有效管理机制，并具体针对资源性资产、经营性资产和非经营性资产有所侧重。目前，农村集体产权制度改革有序推进，已取得阶段性进展。根据中央农办、农业农村部4月25日发布的信息，农村集体产权制度改革试点范围覆盖了全国所有涉农县市区，其中18个省份已完成试点任务，13个省份将于今年底完成；农村集体资产清产核资工作基本实现“底清账明”，核清农村集体资产6.5万亿元，集体土地等资源65.5亿亩，确认集体成员9亿人；各地经营性资产股份合作制改革有序开展；截至目前，全国共有50多万个村领到农村集体经济组织登记证书。
现有的改革措施还存在一些问题。尤为突出的问题是，由于立法缺位，农村集体经济组织的主体规范、集体经济组织成员的资格认定、集体资产股权的量化、设置、分配与管理等还存在较大分歧和不明确。因此，深化农村集体产权制度改革仍然是十四五规划的重点之一，要对已有的改革成果进行规范，提高改革质量，完善产权权能，将经营性资产量化到集体经济组织成员，发展壮大新型农村集体经济。
从2014年中央提出农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，到2015年中央印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》展开农村“三块地”改革，再到2018年中央一号文件指出要探索宅基地集体所有权、农户资格权、使用权“三权分置”改革，中央一直在保护耕地、保障农民权益的基础上，积极推进农村土地节约集约利用，优化土地资源配置，激活农村集体土地价值。《农村土地承包法》、《土地管理法》等农村农业法律法规也伴随着改革进程进行了重要修订。《乡村振兴促进法》在秉承农村集体土地制度改革主旨方针的基础上，进行了一定细化，也提出了进阶思路。
1. 耕地保护
在农用地分类管理方面，《乡村振兴促进法》第十四条提出了“三个严格”，即严格保护耕地，严格控制农用地转为建设用地，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。农用地按照土地利用现状可分为耕地、园地、林地、草地、设施农用地、养殖水面等。2019年新修订的《土地管理法》加强了耕地尤其是永久基本农田的保护并对农用地转建设用地进行了严格限制。相较于《土地管理法》，《乡村振兴促进法》明确列举了耕地不得擅自转用为林地、园地，是对耕地保护的进一步强调和细化。
2. 村庄撤并
在2021年中央一号文件以及自然资源部、农业农村部的相关规范性文件中已多次要求严格规范村庄撤并，尊重农民意愿，不得强制“农民上楼”。这个要求这次正式入法，在《乡村振兴促进法》第五十一条明确提出乡村发展规划要按照“尊重农民意愿、方便群众生产生活、保持乡村功能和特色”三大原则，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。
3. 进城农民保障折射出“三权分置”亮点
《乡村振兴促进法》第五十五条规定“县级以上地方人民政府应当采取措施促进在城镇稳定就业和生活的农民自愿有序进城落户，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等作为农民进城落户的条件”。这条是对进城农民的保障，同时也是“三权分置”思想的运用。这条规定体现出对农民资格权及财产权的保障，反映出目前“三权分置”改革的阶段性成果，同时也给放活土地经营权和探索宅基地资格权、使用权留出空间，对“三权分置”改革的进一步深化起到促动作用。
4. 乡村产业用地保障
《乡村振兴促进法》第六十七条第二款规定保障乡村产业用地，建设用地指标要向乡村发展倾斜。这是在农村一二三产业融合发展、原有的用地类型与土地供给方式已不能适应实际需要的背景下，为乡村产业振兴给予用地指标保障。乡村产业用地的具体用途可以是工业用地、商业用地、物流仓储用地等，但不得用于商品住宅、别墅、酒店、公寓等房地产开发，不得擅自改变用途或分割转让转租。新增耕地与乡村产业建设用地指标之间的挂钩方式，不是简单直接增加农村建设用地，而是将新增耕地指标优先用于折抵乡村产业发展所需建设用地并鼓励探索灵活多样的供地方式，既要有利于农村二三产业发展，也要坚持粮食安全、规范用地原则，还要推进农村集体建设用地节约集约使用。这为乡村产业建设用地的供地方式提出了新思路、新要求，并将在后续试点实践和政策制定中进一步探索落地。
5. 经营性建设用地
《土地管理法》第六十三条已经对工业、商业等集体经营性建设用地入市作出规定，即土地所有权人可以通过出让、出租等方式将集体经营性建设用地交由单位或者个人使用。《乡村振兴促进法》第六十七条第三款则进一步对集体经营性建设用地的入市用途提出要求，即“优先用于发展集体所有制经济和乡村产业”。
新型农业经营主体主要包括家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织，农业产业化龙头企业也属于重点支持对象，鼓励建立现代企业制度。相对于传统小农户和单纯买农产品模式而言，新型农业经营主体的规模化、集约化、专业化、组织化和社会化程度更高，有利于促进农业生产节本增效，提升农业现代化水平，对吸引返乡创业、社会资本下乡、城乡融合也有很好的促进作用。农业农村部在2020年相继发布了新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划和全国乡村产业发展规划。此次《乡村振兴促进法》提出培育新产业、新业态、新模式和新型农业经营主体，促进小农户和现代农业发展有机衔接，并要求县级以上地方人民政府应当支持发展农民专业合作社、家庭农场、农业企业等多种经营主体，健全农业农村社会化服务体系。
目前农业经营主体的发展还存在一些法律上的问题。例如，家庭农场的法律地位尚不明确，其准入、发展稳定性和对其的规范管理都因此受到影响。又如，农村土地经营权的稳定性对农业经营主体发展也至关重要，这一问题随着《农村土地承包法》的修订和《民法典》的出台，在法律上已经基本解决，接下来需要加以实践保障。比较普遍的是融资问题。就农民合作社而言，其特殊的组织架构和分配方式影响了投资结构的稳定性也抑制了资本型成员的入社意愿，进而导致资本融资困难。在对农业经营主体的金融扶持方面，新型经营主体支持政策体系和信用评价体系需要加快建立，财政、税收、土地、信贷、保险等支持政策的可操作性亟待提升。《乡村振兴促进法》规定财政出资设立的农业信贷担保机构应当主要为从事农业生产和与农业生产直接相关的经营主体服务，商业银行应当增加对农民和农业经营主体的信贷规模。今年5月12日，农业农村部发布了关于开展新型农业经营主体信贷直通车活动的通知，组织开展新型农业经营主体信贷直通车活动，对符合条件的农业经营主体，由全国农业信贷担保体系提供担保服务，对接银行发放贷款。新型农业经营主体“融资难、融资贵”难题有望改善。
农业科技创新是农业现代化发展的驱动力，农业知识产权保护对农业科技创新具有基础性和先导性作用。农业知识产权包括涉农专利发明、科技作品、商业秘密、植物新品种、农业生物遗传资源、产品与服务商标、地理标志等。随着《专利法》、《著作权法》、《商标法》、《种子法》、《植物新品种保护条例》的出台与修订，我国农业知识产权保护工作取得了很大的进步，但是农业知识产权法律制度仍然存在一些问题。相较于工业知识产权，农业知识产权的载体大多是生物活体，可以自我复制，而且存在自然变异的可能。这给权利人自身权利资格的稳定性以及侵权行为的认定带来障碍，是法律实务中的一大难题。同时，我国农业知识产权在管理过程中还存在行政垄断、地方保护等问题，给侵权纠纷中的取证工作造成很大困扰。我国在植物品种培育、制种和销售环节的保护水平亟待提升，植物育种耗时耗资，但是植物品种的复制简单快速，维权又存在周期长、取证难、认定难的问题。这直接影响到了原始育种创新动力，也影响了国外优质种质资源的引进。
国家已经关注到农业知识产权保护制度存在的问题，相关工作正有序推进。今年中央一号文件从加强育种领域知识产权保护、发展地理标志农产品、推动品牌打造等多个方面做出了部署。《乡村振兴促进法》第十六条提出要加强农业知识产权保护，推进生物种业、智慧农业、设施农业、农产品加工、绿色农业投入品等领域创新，建设现代农业产业技术体系，推动农业农村创新驱动发展。今年4月，农业农村部召开了加强种业知识产权保护座谈会，会上特别强调了加强种业知识产权保护的必要性和紧迫性，从品种管理、市场监管、法规制度多个维度提出了工作要求。其中，在法规制度上，《最高人民法院关于审理侵害植物新品种权纠纷案件具体应用法律问题的若干规定（二）》已在2021年3月23日向社会公开征求意见，《种子法》、《植物新品种保护条例》等相关法律法规的修订工作也将适时启动，为保护种业知识产权提供有力法制保障。
强化农业农村优先发展投入保障是中央对乡村振兴的重要部署。《乡村振兴促进法》从财政投入、政府引导基金、市场化乡村振兴基金、债券发行、金融机构信贷支持等方面，对建立健全多层次的农村金融服务体系提出要求。在农村金融的深入发展中，财政要发挥引领作用，政府要优化乡村营商环境，吸引产业资本和工商资本下乡；金融机构的信贷、保险等金融服务政策要向农业农村倾斜，运用新一代信息技术因地制宜打造惠农利民金融产品与服务；社会资本在正确引导下要向乡村转移，创新投融资方式，支持乡村建设发展和公共基础设施建设。今年，关于乡村金融与投资扶持的一系列动作与政策正紧锣密鼓地开展。
2月
农业农村部办公厅印发《关于做好2021年农业农村领域地方政府专项债券发行使用工作的通知》，指导各级地方农业农村(畜牧兽医、渔业)部门加快地方政府专项债券发行使用。
3月
农业农村部与中国农业银行签署金融服务乡村振兴战略合作协议，在国家粮食安全战略、现代种业创新发展、农村一二三产业融合发展、农村集体产权制度改革、数字乡村建设等重点领域，进一步深化双方合作，助力乡村振兴战略深入实施。
4月
央行会同农业农村部、工业和信息化部等七部门，在江苏省、安徽省、福建省、江西省、山东省等九地启动金融科技赋能乡村振兴示范工程，包含促进线上线下渠道融合，加大供应链金融服务供给力度、加快金融与民生系统互通、夯实金融科技基础支撑等重点任务，为乡村振兴战略实施提供坚实金融保障。
4月
银保监会发布《关于2021年银行业保险业高质量服务乡村振兴的通知》，从八个方面提出了2021年银行业保险业高质量服务乡村振兴工作要求，包括优化金融服务供给体系和服务机制、强化关键领域金融产品供给、提升县域金融服务质效、加强农村信用体系建设、发挥保险保障作用、创新金融产品和服务创新、支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、加强差异化监管考核等，共涉及二十三项具体内容。
4月22日
农业农村部和国家乡村振兴局联合发布了《社会资本投资农业农村指引（2021年）》，列出了现代种养业、现代种业、乡村富民产业、农产品加工流通业、乡村新型服务业等13个鼓励投资的重点产业和领域
5月7日
农业农村部、国家乡村振兴局联合农业发展银行、农业银行、建设银行、邮储银行和国家农业信贷担保联盟有限责任公司共同召开全国金融服务三农工作视频会议。会议指出，要引导金融机构加大对三农发展重点领域的支持力度，突出服务好保障国家粮食安全、促进农业高质量发展、巩固拓展脱贫攻坚成果等重点任务。
地方上的金融扶持工作也在陆续开展。例如，今年2月，上海市农业农村委员会与农业银行、工商银行、中国银行、建设银行、交通银行等11家银行的上海分行签订战略合作协议，共同推进乡村振兴重点领域发展；今年4月，上海金山区发布了《金山区乡村振兴发展基金管理办法（征求意见稿）》，拟由区财政局统筹安排组建总规模5亿元的乡村振兴基金，投向农业产业、农业农村服务业、基础设施建设和科技创新等方面的重点产业和领域；4月28日，广东省农恒乡村振兴基金成立，这是全国首只由银行金融机构参与并落实具体项目投放的省级乡村振兴基金。
律师应当成为乡村振兴战略实施中的重要力量
乡村振兴，法治先行，法治乡村建设是乡村振兴战略的基础工作。乡村振兴战略的实施，在以下几个重要方面需要律师的深入参与，律师也应当积极做好法律服务工作：
以法治为基石保障乡村产业发展。产业兴旺是乡村振兴的重点，法治对产业发展有先导和保障作用。在集体产权制度改革、农村土地制度改革、农村一二三产业融合发展的进程中，律师可以为改革政策制定、试点实践开展提供法律意见和建议，兼顾底线思维与创新发展；在市场准入、行业监管、公平竞争、产权保护等方面，律师可以从政府、村民委员会、农村集体经济组织、农业经营主体等多个视角提出法律见解和方案建议，助力优化乡村营商环境；此外，农民专业合作社、农业企业、乡镇企业、外来投资企业等农业经营主体和服务主体的内部治理、合规经营、风险控制、争端解决等，都需要律师参与提供法律服务，加强企业内部法治建设、保障合法合规经营、提升抗风险能力。
以法治为主线促进乡村治理有效。乡村治理需要建立自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系。从各级人民政府执政、农村自治组织治理、集体经济组织管理、村规民约规范、村民普法教育多个维度，在维护社会稳定、定纷止争、普法宣传等多个方面，都需要律师提供精准化、专业化、精细化的法律服务。例如，《乡村振兴促进法》明确提出地方各级人民政府加强基层执法队伍建设，鼓励乡镇人民政府根据需要设立法律顾问和公职律师；又如，村民委员会和农村集体经济组织的自治规范、章程、村规民约，需要律师在结合当地具体民情民愿的基础上，根据《民法典》、《村民委员会组织法》、《农村集体经济组织示范章程（试行）》等法律法规进行法律审核完善；再如，律师进乡村对村干部、村民开展普法宣传教育，提供公共法律服务，帮扶捐赠法治书籍物品等，都有助于提高乡村法治意识、提升德治素养水平。
以法治为桥梁助推城乡融合发展。城乡融合，是要推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换，激活乡村振兴内生活力。由于城乡之间的差异性，城乡要素之间会存在陌生感，彼此流动交换需要一个从了解到适应再到融合的过程。在这个过程中，律师完全可以成为城乡同频共振的桥梁，充分运用法治这个城乡共通的纽带和语言，一方面助力乡村市场及法治环境的不断完善，一方面让城市资源加速了解乡村、敢于下乡，引导促进城乡要素交融互通，激活乡村价值。
律师从事乡村法律服务应当遵循的基本原则
1乡村法律服务应当坚持党的领导，加强基层党组织共建互促
全面实施乡村振兴战略，应当坚持中国共产党的领导，解决好“三农”问题是全党工作的重中之重。《乡村振兴促进法》对党在乡村振兴中的自身建设、党对乡村振兴战略实施的领导地位、党委在乡村社会治理体制建设中的领导地位以及农村基层党组织的建设和领导作用等方面作出了明确规定。
在律师行业党组织建设方面，全国专职执业律师中的党员已超过13万名，单独建立律师行业党组织1万余个、联合党组织3000多个，部分律师事务所党组织已经升格党委。律师行业党组织的不断壮大，为律师行业支持乡村法治建设提供了坚强保障，同时也应当进一步加大有关律师助力乡村振兴的宣传教育和有针对性地加强专业塑造和人才培养。
此外，律所党组织与乡村党组织可以加强结对共建，在增进交流互动的过程中深入了解乡村法治建设需求，设计因地制宜的法治帮扶内容，再结合律师法律服务业务贯彻落地，切实做好党领导下的乡村法律服务。
《乡村振兴促进法》规定了坚持农民主体地位的基本原则，要求充分尊重农民意愿、保障农民合法权益、调动农民积极主动性及创造性、维护农民根本利益。这是十九大报告要求坚持以人民为中心、坚持人民主体地位的必要内涵，是乡村振兴战略实施的根本立场。
农民主体地位原则渗透在该法的各个章节之中，例如，产业发展篇中的农村集体产权制度改革、农村一二三产业融合发展、农民乡村创业创新与就业、供销合作社定位等方面都要求与农民利益相结合、建立农民增收机制、确保农民收益；农村生态环境综合整治需要农民参与，建立共建共管共享机制，村民自治和集体所有制经济发展应当维护农民合法权益、接受村民监督，农业农村干部应当懂农业、爱农村、爱农民；县和乡镇人民政府实施的乡村发展布局应当尊重农民意愿，撤并村庄不得违背农民意愿。
这就要求律师在提供乡村法律服务过程中时刻牢记农民主体地位，在协助各级人民政府、村民委员会、集体经济组织制定有关政策、开展相关工作过程中，在为社会资本、工商主体下乡从事经济活动提供法律服务的过程中将是否违背农民意愿、是否侵害农民合法利益作为法律审查的首要评判标准。
党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，并提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。十四五规划纲要单设一篇“坚持农业农村优先发展、全面推进乡村振兴”作为第七篇。《乡村振兴促进法》以法律的形式确立了干部配备、要素配置、资金投入、公共服务对农业农村发展优先供给的原则。
法治是全面依法治国和实施乡村振兴战略的基础工作，贯穿渗透乡村产业发展、环境保护、土地制度改革、集体产权制度改革、乡村“三治”体系建设、现代化乡村社会治理体制建设等方方面面。律师是法治建设队伍中的重要力量，当然应当为乡村法治建设输出法律服务。当前，乡村法治建设亟待升级，但城乡法律服务在律师队伍数量和法律服务质量上仍存在较大差距，乡村法律服务人才匮乏。在乡村振兴战略下，律师不仅应当积极主动、尽心尽责为乡村提供法律服务，还应当根据《乡村振兴促进法》确立的原则向农业农村发展优先供给。
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