域外观察|美国商会发布《人工智能委员会报告》

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文|杨春白雪 中国信通院互联网法律研究中心研究员

2023年3月9日，美国商会（USCC）发布《人工智能委员会报告》，呼吁尽快制定人工智能法律监管框架，规避因技术进步导致的国家安全风险。人工智能委员会全称人工智能竞争力、包容性和创新委员会，成立于2022年。报告指出，人工智能的技术发展和监管治理正站在新的历史起点，至2030年，人工智能预计将拉动价值13万亿美元的全球经济增长，并广泛运用于私营部门和政府机构。立法者必须主动制定有效的监管规制框架，将发展负责任的人工智能作为本届和未来政府的首要任务。

一、对人工智能定义的讨论

明确的法律定义是制定人工智能监管框架的基础，也是构建具有互操作性的全球标准的逻辑起点。目前，各界对于“人工智能”有多种定义维度和分类方法，尚无普遍接受的统一定义。人工智能最早是指“机器模仿人类使用语言、形成抽象概念、解决各种问题来提升自身能力的方法”。当前，人工智能的内涵不断扩大，通常用于描述可以模仿人类行为和推理方式的一系列技术，包含机器学习（ML）、智能自动化（IA）、预测分析（PA）、语音识别（SR）、计算机视觉（CV）、自然语言处理（NLP）等。日前大火出圈的ChatGPT就是一个自然语言处理领域的人工智能模型。报告指出，人工智能技术的发展速度快、应用维度广，对“人工智能”的定义不宜过于紧缩或失于宽泛，而是应当符合技术中立原则，兼顾技术进步的灵活性和法律的准确性要求，创造出针对于真正的人工智能、易于理解、考量对公众潜在影响的准确定义。

二、人工智能的监管原则

报告提出了人工智能监管治理框架的五大原则，既要注重个人权利、自由、隐私保护，又确保美国人工智能领导地位的创新驱动。一是效率原则，评估现有法律法规的可适用性。人工智能不是法律主体，不能独立承担法律责任。但是人工智能的行为外壳不能掩盖人类的行为本质，其开发者和用户应当遵守现行法律框架中关于反歧视、消费者保护、公民权和人权、著作权、数据隐私等法律法规对人工智能系统、自动化方法等的相关规定，违法行为将面临追责。依据现有法律框架进行适当执法，既可以为利益相关者提供一定程度上的监管确定性和法律指导，也有助于为政策制定者的未来立法工作提供有益参考。此外，立法者还应当重点关注填补现有法律框架的监管空白，以充分应对人工智能技术高速发展带来的新挑战和新问题，例如人工智能法律责任的最终归属。二是中立原则，填补法律空白的同时避免过度立法和过度监管。法律应该是技术中立的，人工智能的相关立法应当仅在必要时制定，并致力于填补法律空白、保护公民权利、培养公众信任。人工智能的监管框架不是追求“放之四海而皆准”，而是允许具有灵活性、针对特定行业的法律指南和最佳实践，当然也不排除必要时的额外监管要求。虽然政府在监管、支持和发展人工智能方面发挥着重要作用，其监管框架应当具有足够的灵活性以应对技术进步，同时也应当在行业兴起之时避免严管以鼓励创新，就像当年对待新兴事物互联网的宽松监管一样。为充分评估现有法律和待制定法律之间的潜在差距，立法者应当评估现行法律部对人工智能技术的适用情况，例如对信息披露的要求等。三是比例性原则，采取以风险为本（RBA）的监管方法和执法手段。人工智能应用如果在涉及隐私、健康、安全、基本权利等方面存在风险时，应当采取必要的监管措施，构建平衡且相称的整体监管框架。如果相关风险等级提高，相应的监管要求就应当更为严格。举例而言，对于风险较低的人工智能应用，可以通过不具有法律约束力的行业最佳实践、影响评估、行为准则等方式加以规制；而对于有较高风险的人工智能应用，例如可能涉及到偏见与歧视的，应当通过法律法规进行规制，并在人工智能全生命周期中充分考量特定场景、被影响主体、各方参与者等因素。尽管以风险为本的监管方法在定义和分类上存在一定难点，但其符合法律的必要性和相称性要求，也与欧盟等国的规制思路一脉相承。四是共治性原则，注重分散化监管和协同治理。鉴于人工智能及其各种应用的范围广、跨度大，监管治理活动往往需要跨领域、跨机构的专业知识，尤其是涉及医疗保健、经济金融、关键基础设施等领域的人工智能，非常需要专业理解和细节甄别。因此，应当避免过于宽泛、一以贯之的规制方法，而是根据行业特性量身定制，进行精细化监管。与此同时，在面对领域交叉、快速变化、管辖权竞合等情况时，监管机构之间的协调合作和能力整合也非常重要。报告建议效仿美国外国投资委员会（CFIUS）机制，建立一个专注于人工智能监管治理的类似机构，统筹协调跨领域、跨行业的人工智能新兴法律问题。五是灵活性原则，鼓励私营部门进行风险评估和创新。相较其他国家，美国的核心优势在于其私营部门无与伦比的独创性和创新性，尤其是像人工智能这种军民两用技术，将对美国的商业利益和军事实力大有裨益。人工智能飞速发展、快速变化、高速迭代的特性，意味着实践中应当主要依靠行业自律和自我监管。因此，立法者应当鼓励私营部门、技术专家、社会组织和政府合作，共同制定行业标准和最佳实践等“软法”，兼顾法律稳定性和技术灵活性的要求。值得注意的是，用于军事领域的人工智能应用应当受到额外监管，以充分保障美国人民利益和美国国家安全。

三、推动人工智能发展的措施建议

一是培养新型劳动力。一直以来，人工智能将取代人类工作的言论甚嚣尘上，报告通过循证方法研究数据和案例认为，目前人工智能正在赋能人类而非取代人类。人工智能通过自动化和数字化，在提高生产力、促进现有劳动力技能提升、改善工作条件和生活质量方面具有积极作用。报告建议利用最新数据源和先进分析，及时洞察人工智能和机器学习对劳动力产生的动态影响。此外，美国的私营部门、政府、学术界还应当关注人工智能和劳动力的整合问题，致力于培养具有适应性、多样性和弹性的未来劳动力，具体包括：改革中高等教育系统的课程标准，增加人工智能技术学习；加强对现有员工的新技能培训，在社区学校和职业学校中强化协同工作技能；改进H-1B工作签证流程，鼓励引进人工智能技术高端人才。二是增强全球竞争力。在全球人工智能领导地位方面，美国正在面临来自欧盟和中国的激烈竞争，制定有效的人工智能监管框架至关重要。一方面是巩固全球伙伴关系，与价值观一致的民主伙伴和盟友通力合作，共同制定更为明智的全球治理框架，兼顾自由民主和灵活创新。另一方面是强化知识产权保护，阐释知识产权法的适用范围，在现有法律基础上明确对人工智能、机器学习等独创性知识产权的充分保护，加强政府资源倾斜，精简冗余的政府审查流程，加速对创新人工智能解决方案的开发和认可，防范针对美国专利的工业间谍活动。三是保护美国国家安全。人工智能是国家安全的基础，也是确保美国能够打赢未来战争的关键技术。美国致力于发展负责任、公平性、可追溯、可信任、可治理的人工智能战略和实施路径，一是推动制定和实施以人权和创新为重点的法律治理框架和国际行为准则，鼓励其他国家效仿和遵守。二是执行现有国际法确立的安全性原则，确保人工智能武器的开发符合风险预防的相关条款，确保用于军事用途的人工智能、机器学习的安全使用，加大测试、评估、验证、确认（TEVV）新方法的投资力度。三是重新审视数据孤岛，为人工智能和机器学习提供有效的训练数据，鼓励私营部门在技术创新方面的活力和动力，简化政府采购流程，探索将人工智能行业相关专业知识融入军事企业的创新方式方法。四是加强盟友间沟通合作，对志同道合的国家开放人工智能系统的投资机会。此次俄乌战争就展示了新型高端军事技术的价值，也展示了北约及其合作伙伴通用具有互操作性的军事武器系统的重要意义。END往期精彩回顾



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