探讨！疫情突发情形下市场监管部门如何发挥行政指导功能？

Original 张姝敏市场监管半月沙龙 2023-04-02

当前，如何加快局部聚集性疫情处置，同步做好群众基本生活保障和生活物资供应，是各级党委政府面临的重大挑战。在抗击疫情的斗争中，市场监管部门要和生产者、经营者、消费者一道，团结一心，同舟共济，共同为打赢疫情防控遭遇战阻击战歼灭战做出贡献。在全力做好保价格、保质量、保供应，全力维护平稳有序市场环境的过程中，既需要市场监管部门主动出击，坚决对各类违法行为予以制止和矫正，还需要通过更多运用非强制的行政指导指导帮助生产者、经营者坚守诚信道德底线，担当社会责任，积极引导调解，尽最大努力满足消费者物资需求。

来自上海金山的作者发现，在疫情防控紧张时期，物资保障成为人民群众的急难愁盼，需要市场主体及时参与保供。同时市场主体的正常经营亦受到限制，亟需在行政机关指导下开展相关营业。还有，随着疫情防控义务增加，市场主体极易因为对疫情防控政策的不知情、不掌握、不理解而致使违法行为发生，这都需要市场监管部门或提前或及时采取非强制的行政指导行为，以示范、建议、鼓励、引导、斡旋、协商、劝说、调解、教育与警告等柔性手段为先，来追寻相对人的广泛自愿接受及自觉遵纪守法。

作者结合自身上海防疫实践，着墨探讨疫情潜伏期、发展期不同阶段，可以采取的不同行政指导行为，以期达到抛砖引玉的效果。

一、疫情潜伏期，区分类别做好排查摸底、宣传科普、应急准备

疫情发展初期（以下简称潜伏期），此时社会面较为稳定，民众心中虽有一定程度的恐慌情绪，但仍不失为市场监管部门开展预备和应急准备，实施行政指导的最佳时机。

（一）摸清底数、分类登记

对于市场监管部门而言，沿街店铺、实地企业无疑为防疫工作的主要阵地。在疫情潜伏期，要结合日常监管摸清辖区以上单位的底数，与注册登记、日常监管不同的是，在疫情防范阶段需要收集更多的实时信息（例如：实际负责人或联络人姓名、联系电话、即时通信账号、从业人员人数等其他经营信息），同时需要更为深度的数字化的信息处理。以数字化方式登记经营情况等基本信息，以便后续采取信息化手段准确开展指导。在此，笔者进一步设想，在疫情散发的阶段，面对传染性极强的奥密克戎病毒，采取传统的线下检查方式收集讯息、开展指导有不小的传播疫情风险，且收集到的信息在疫情形势变化迅速的情况下具有滞后性。可以采取市场主体自主申报的方式，鼓励经营者通过国家企业信用信息公示系统或其他信息系统自主实时申报前述经营信息（不公示，仅用于防疫工作）。

更为重要的是，以上信息应当按照地理位置分类登记，重点保供企业应当单独提取登记，如超市卖场、药店、母婴用品店、果蔬专业合作社、食品生产企业、集体用餐配送单位等，以上收集的信息应当在妥善保管、有序整理的前提下，及时与其他行政部门和属地街镇做好信息互通。

（二）深度宣传、细化内容

目前许多县级以上人民政府包括其组成部门均有自己的新媒体账号，范围包括多种不同的平台，然而仅在政府部门官方媒介上发布的指导信息，其针对性不强，对“被动型”市场主体的作用力不够明显。在前述基础数据形成并有效分类的前提下，可以建立以属地监管所为“指挥棒”的指导体系，作为官方指导的补充，进一步发挥行政指导的效能。具体而言，可以对沿街店铺经营者（联络人）定向传导疫情防控的预防措施，例如：倡导保持良好的环境卫生，保持室内通风良好，建立“一米线”，勤洗手、戴口罩、公筷制等，将文字编辑为短信形式向相应市场主体定向发送。还可对具体消毒消杀方法做示范，例如：就餐饮店等重点场所环境消毒的具体操作方式做示范，制成相应视频通过即时通讯软件、电子邮件等方式点对点开展指导。通过各类形式的指导和不同角度的防疫科普，力求达到防疫知识全覆盖，提高市场主体的防疫意识和能力。

（三）减少损耗、充足准备

3月12日国家药监局综合司发布的《关于做好新冠病毒抗原检测试剂质量安全监管工作的通知》（药监综械管〔2022〕23号），文件要求各级药品监管部门监督指导企业做好进货查验和销售等记录，配备相适应的设施设备，保证产品运输、储存条件符合标签和说明书的标示要求。在实践过程中，抗原检测试剂在物资分配环节存在一定的隐患，基层工作者对于存储运输条件（例如避光、阴凉保存）的把握很难达到医疗器械经营企业的水准。因此，作为医疗器械监管部门，基于“谁执法谁普法”的普法责任制，实有必要对产品的运输存储条件、所需配备的设施设备、进货查验记录等要求在社会面上作相应的普及。

现有各地疫情散发的情状已经显示奥密克戎株传播力显著强于德尔塔毒株，与病毒的战斗往往是一场遭遇战，使市场监管进入“战时”状况，抗疫一线的市场监管部门在强化执法守住安全底线时，更多在“战时监管”中运用柔性的行政指导，其作用是其他行政行为所无法取代的。主要是，充分利用行政指导的方式，有利于在疫情潜伏期构建监管部门与社会公众的“亲密战友”关系，共同应对疫情这场“大考”。

二、疫情发展期，有针对性协调引导，加强警示教育，全力稳价保供

（一）发挥职能优势，理顺物资供应

奥密克戎病毒来势汹汹，不少城市采取了各类封闭管控措施，采取了降低人员流动的防控模式，不仅要求保持社交距离，不少地方还提出了足不出户、居家办公的防疫要求。这样的限制对于及时达成“动态清零”来讲是必要的，与此同时对市场供应带来了重大挑战，例如，物流快递、外卖送货因为封闭管控受到影响，商超卖场、集中交易市场、各类供应链企业、餐饮店随着疫情防控措施的升级也会受到影响。这一切都会对特定时期人民群众的食品药品采购、基本物资的保障造成显著的影响。

防疫管控措施升级，保障人民群众生活基本物资上升为重大民生问题。在此非常时期，市场监管部门如何作为？笔者以为，一方面属地市场所对辖区商超卖场、药房药店、母婴用品店、其他供应链公司等保供市场主体较为了解，不仅在当事人的经营规模、营业能力方面，还包括当事人在以往经营过程中的投诉举报、行政处罚、信用记录方面。另一方面，作为市场监管职能的行使者，有着较强的动员和协调能力。可在疫情防控办的统一部署下，积极参与与商务部门、其他防疫部门的会商，在优质市场主体与其他防疫部门之间搭起桥梁、参与斡旋。

此外，前述已经分类登记的市场主体数据在疫情暴发期将作为盘活、理顺物资的参考依据。这不仅在于利用已经掌握的信息，在群众和市场主体之间搭起桥梁，及时回应群众需求，例如上海采取进一步防控措施后，买药难、买奶粉难一时间成为群众的急难愁盼，提前掌握辖区药店、母婴用品店相应资质、经营范围、配送能力等信息，在解决群众困难，应急调动社会资源，降低市场不活跃度方面将发挥重要作用。同时，在协助属地街镇参与沿街店铺、实地型企业的核酸检验、抗原检测的过程中，以上市场主体底数、从业人员底数等基础数据对理顺物资分配、精细化管理也具有相当的帮助。

（二）发布警示告知，督促经营自律

行政强制与行政处罚手段作为行政机关最有威慑力和强制力的管控手段，在疫情紧急状况下应当被更加审慎地使用，否则容易造成保供市场活力降低，客观上造成群众物资接收困难。并且不同市场主体经营者受教育程度、道德水平、对防疫政策的理解能力也不尽相同。这就需要行政机关提前汇总各类容易发生的违法行为，并对相应的法律责任及时予以警示告知，相应的告知书应当被精准投放至市场主体，督促其自律。例如，上海市市场监督管理局发布的《关于疫情防控期间认定哄抬价格违法行为的指导意见》《关于新冠疫情期间食品生产经营者加强食品安全管理的通告》。随着疫情形势的不断变化，经营者的经营模式将会随之调整，行政部门应当时刻关注市场变化做出相应警示告知。例如，在上海防疫的过程中，“社区团购”迅速取代个人网购成为封控期间生活物资保供的主要方式，上海市市场监督管理局及时发布了《关于规范疫情防控期间“社区团购”价格行为的提示函》，内容涵盖加强价格自律、守法依规经营，规范明码标价、真实说明信息，优化组织管理、保障消费者权益等三方面内容。

（三）发挥调解职能，保护消费者权益

“社区团购”目前已经成为了被封控居民区的主要生活物资采购渠道，一方面新的保供方式很大程度上缓解了封控区域买物资难的困境。但另一面，哄抬物价、货不对板、质量不稳定成了新的问题。然而必须看到的是，当前疫情期间，“社区团购”中团长们付出了大量的精力和智慧，为社区居民志愿服务，为保障封（管）控小区的日常生活发挥了积极作用。如果一味采取强力的行政措施，追究团长们的行政责任，无疑会捆绑住团长们的手脚，让更多出于公益的团长畏首畏尾，最终抑制物资的流通。同时，社区团购引发的矛盾纠纷通常涉及人数较多、影响较大，对“团长”此类的居间商或其他供货商作出单方面的行政处罚很难做到争议的实质性解决。作为市场监管部门（或消保委），在《中华人民共和国消费者权益保护法》和其他法律、法规规定的职权下行使调解职能，以“柔性”的方式处理社区团购过程中的纠纷，疫情封控形势下更加有利于满足人民群众物资需求。

笔者认为，一方面社区团购涉及人数众多，有必要激活《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十一条关于“共同投诉”的规定，同时可以邀请村居“消费维权站（点）”的相关负责人积极参与到调解过程中，负责联系协调。另一方面，疫情管控期间，社区施行封闭，为减少疫情传播风险，线上调解的方式应当被更加迅速地推广，可以参照人民法院“线上诉讼”的模式，将相关调解板块接入当地“一网通办”服务平台，切实为调解职能增强技术赋能，全力为人民群众维护消费权益。

此外，对于疫情防控期间出现的“发疫情财”、哄抬价格、囤积居奇、价格欺诈等主观恶性和社会危害性较大的违法行为，则必须要严惩，及时采取行政强制措施防止损害扩大，维护人民群众消费权益与疫情防控秩序。

结语：目前笔者本人亦身处在上海防疫的一线，结合本职工作与防疫工作，提出了自己一些不太成熟的建议。目前全国多地疫情防控形势严峻，市场监管部门承担了较为沉重的防疫任务，大量干部下沉至一线支援属地防疫，人力呈现紧缺的状况，许多问题被发现又被不断消灭，然而新的问题仍在产生。笔者相信，行政指导这种柔性的方式应当在防疫工作中占有重要的一席之地。希望本文能够提供些许建议，引起相关部门关于行政指导在疫情防控工作中应用的思考。

作者 | 上海市金山区市场监管局张姝敏

审核 | 于成龙张丽娟

编辑 | 黄圆圆

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