探讨！“证照分离”背景下如何创新开展无证无照治理？
通过对2017年以来北京市海淀区所有的无证无照整治台账进行全面梳理，并以多部门核查、第三方核查、投诉举报等渠道发现的问题点位为实时更新补充，执法人员经过对相关问题点位科学分析，发现以下特征：
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无照经营问题比重显著下降。
从2023年上半年度主动核查情况看，全区无照经营的比重发生了显著下降，而无证经营的比重则明显呈上升趋势，超七成问题点位为无证经营点位。从行业分布看，美容美发（30.89%）、餐饮服务（29.34%）、食品经营（含预包装，5.41%）、烟草销售（5.02%）等无证经营的问题越来越突出，中高风险点位数量也较高；无照经营主要分布在服装加工（4.25%）、果蔬（3.47%）等行业。
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重点区域内无证无照经营问题高发。
根据2023年上半年核查结果，除已拆迁区域，重点区域并未发生实质性转变，无证无照经营问题点位仍主要集中在西北旺镇（13.96%）、四季青镇（13.54%）、上庄镇（13.95%）等区域内，城乡结合部重点村内无证无照问题发生率较高。
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关于无证餐饮相关举报较为集中。
2023年上半年，针对海淀区12345上群众反映的无证无照经营问题及周边专项进行察访核验。查验覆盖27个街镇，问题发生率为6.32%；正常点位占比93.68%。举报问题点位类型中，超八成问题点位为无证经营点位。问题类型主要表现为无证经营（87.18%）、无照经营（11.54%）、游商（1.28%）。行业分布上，问题点位行业依次为餐饮服务（55.7%）、美容美发、食品经营（各占比8.2%）、烟草销售（占比6.6%）、果蔬（占比4.9%）、按摩养生、旅馆酒店、通讯器材销售(含手机销售)、信息咨询（各占比3.3%）、经营性医疗机构、开锁配钥匙（各占比1.6%）。
无证无照经营成因分析
无证无照经营是低价消费需求衍生出的现实存在。根据上述分析，很多无证无照经营存在于居民服务业和零售业，例如小餐馆，他们主要为附近居民提供更方便、快捷等餐饮服务。无证无照经营的服务对象主要是低消费的消费者，这些消费者自我保护意识薄弱，对低价的需求明显高于对产品质量的需求；而此类无照经营的用户供需关系相对稳定，经营成本低，规模小，商品价格较低。
相当一部分无证无照经营者守法意识淡薄。与逐步走向健全、完善的市场经济体制相比，相当一部分无证无照经营者素质不高、流动性大、守法意识淡薄，主要表现在以下几个方面：一是不懂法律法规，认为做生意是自己的事，不需要办理任何证照；二是门面租金和装修费已支出，为了尽快收回成本，赚取利润，营业执照未办完即开始营业；三是经营者将店铺经营权从他人手中转移得来，先经营后办照。餐饮业和美容美发业就有较多此类情况。
办理相关证照需要达到一定条件 。依据北京市《关于进一步支持产业优化升级加强业态调整促进经济发展方式转变工作意见》，禁止住宅楼房办照。部分农村地区因可能涉及拆迁改造，不允许办照。同时，北京市涉及食品或餐饮等相关许可经营审批需要满足一定条件，部分经营主体无法满足申请许可条件，加之卫生、环保、消防等复杂的审批手续，最终把一些规模小、实力弱、条件差的经营主体堵在了合法经营的大门之外。
“发现难”的问题。一是部分业态隐蔽性强、监管难度大。特别是部分有危害、有污染、涉及环保督察，与群众健康相关的“黑作坊”“黑加工厂”，存在昼伏夜出、非法加工的情况。违法行为隐蔽，给执法监管增加了难度。二是在利益诱惑下铤而走险。部分房东明知自家住房不能办理证照，但为了“高额”房租，铤而走险为无证无照经营提供便利条件，甚至与经营者串通掩盖违法事实，给整治工作制造了障碍。
“根治难”的问题。城乡结合部重点村历年已上账整治的无证无照经营点位，反弹经营问题比较突出。如根据查访核验结果，海淀区已完成清理整治的重点村内无证无照经营反弹率31.64%，存在“根治难”的问题。
“监管难”的问题。无证无照经营多采取以家庭式、作坊式经营，动辄关门大吉、逃避监管，社情、民情复杂，查处关停直接影响到经营者的切身利益，加之观念淡薄，容易引发经营者采取过激行为暴力抗法，增加了查处的难度，各监管部门即使开展联合执法行动，有时也很难形成高效统一的执法合力。
针对"三难"问题,建议如下：
一是进一步提高属地政府重视程度，充分发动属地政府巡防力量，整合发动社会力量，对城乡结合部、出租房屋、违法建筑等重点场所，多班轮岗巡查，构建“全覆盖、全天候、全方位”立体巡防网络，将无证无照治理延伸至每一角落。
二是依法实施“一案双查”。通常来说，市场监管部门获取无证无照经营场所房主信息较为困难，建议由属地政府、公安等部门加强对出租房屋产权人的信息摸排，由市场监管部门依法对明知承租方为无证无照经营，还为其提供便利条件的房屋产权人，予以查处。
三是把无证无照经营查处与安全生产、房屋安全、消防安全、“两违”综合治理、校园周边环境整治等工作有机结合起来，经常性开展联合执法行动，把无证无照经营查处作为必查内容，达到一次行动解决几个问题的执法效能，切实增强对无证无照经营的震慑力。
探索无证无照经营治理新模式
进一步畅通市场准入。在全市率先将证照联办服务场景拓展至个转企领域，支持个体工商户转型发展，率先实现企业跨区迁入证照联办。贯彻自贸区确认制登记改革，办理确认制登记超过 2000 次。颁发海淀区首张一业一证综合许可凭证，实现餐饮企业开办的跨部门集成办理。试点医疗器械经营企业一证多址。拓展食品经营许可审批、云核查范围，落实网上办、零见面。
建立完善治理机制。海淀区建立了无证无照经营治理工作联席会议机制，由区市场监管局负责牵头组织全区无证无照综合治理工作，每年制定专项整治行动工作方案，明确年度任务目标、工作机制、责任分工、治理标准和工作措施等，组织各街镇、各部门落实各项工作任务。同时充分发挥属地综合治理领导作用，落实“街乡吹哨、部门报到”机制，联合行动，联合执法，由街道协调部门联动，推动形成无证无照治理协调高效、共融共治等工作格局。
厘清无证无照查处职责。根据2021年北京市深化“证照分离”改革要求，按照市许可事项清单对520余项涉企经营许可事项进行逐项梳理，及时掌握取消审批、审批改备案等情况，厘清许可部门和查处职责，梳理出常见的无证无照经营查处职责60余项。
建立“三级联控”防反弹机制。通过建立“牵头部门督查、各街镇巡查、第三方机构抽查”的“三级联控”防反弹工作机制，强化已整治点位反弹防控工作。
作者 | 北京市海淀区市场监管局 阳鹏
审核 | 于成龙 张丽娟
值班编辑 | 陈颖
实习编辑 | 张佳宁
中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品