【法学汇】“案-件比”是新时代检察工作的机制创新
▶ 以“案-件比”作为观测检察机关办案运行态势的“风向标”和衡量司法办案质效的“GDP”，标志着我国新时代检察工作的重大转变：“跳出检察看检察”，以人民群众、案件当事人的视角为着眼点，以人民群众、案件当事人的感受为基础，从质量、效率、效果上综合考量检察办案成效。
▶ “案-件比”通过倡导什么、鼓励什么、反对什么，对检察机关办案质量提出了更高的要求。
以“案-件比”为核心的案件质量评价体系，是我国检察机关针对当前检察实践存在的突出问题，运用中国智慧解决中国问题的一次探索和尝试。“案-件比”这一概念，通过强调案件经历的真实诉讼环节（即“件”），首次将人民群众的诉讼感受纳入检察机关案件质量评价指标体系。因此，就制度层面而言，“案-件比”并没有改变现行的法律规则体系。但是，在司法实践层面，“案-件比”却通过倡导什么、鼓励什么、反对什么，切实有效地推动着我国检察工作机制、检察办案作风的实质性转变。
“案-件比”是践行“以人民为中心”
而提出的原创性概念
2020年11月16日至17日，党的历史上首次召开的中央全面依法治国工作会议，将习近平法治思想明确为全面依法治国的指导思想。习近平法治思想指出，“坚持以人民为中心”，要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题。在纪念宪法公布实施30周年大会上，习近平总书记就首次提出了“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的要求。自此，在司法实践中，如何有效贯彻“以人民为中心”理念即成为了我国新时代司法制度改革的基本要求和特色。
2018年5月，张军检察长在最高检全体党员干部大会上特别强调，“深入思考如何从人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求上来谋划检察工作的发展，从供给侧为人民群众提供更优质的法治产品、检察产品。”在我国检察工作中，张军检察长第一次用“法治产品”“检察产品”这样的经济学概念来比喻我们熟知的检察活动，其目的是从本质上明确，检察活动就是检察机关为社会公众提供的一种公共法律服务。因此，在新时代背景下，检察工作必须转变观念：由传统观念中处于强势地位的单向性检察思维转变为具有“服务”意识的双向性检察产品。这一检察观念的转变是贯彻“以人民为中心”理念的要求，同时也是“以人民为中心”理念在检察领域的第一次应用。
在新时代背景下，人民群众不仅希望检察机关能够做到“实体不出错”“程序不违法”，更希望检察机关在办理案件过程中能够更加敬业、更加勤勉。因此，一旦将检察工作视为一种服务人民群众的公共法律服务形态，那么，关于检察案件质效的评价，就不能无视人民群众对美好法治生活的向往、不能无视案件办理过程中当事人的真实感受。以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系，通过将人民群众实际经历的诉讼环节（“件”数）纳入案件质量考评体系，对检察机关办案质量提出了更高、更严格的要求。检察机关办理案件不能仅仅满足于“不违法”的最低要求，而必须以提高人民群众的司法获得感为导向，在尽可能早的诉讼环节，把案件做到极致，以减少不必要的环节或程序反复。
“案-件比”是我国检察机关为提高办案质量而提出的一项原创性概念。以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系，是“以人民为中心”理念在检察工作中的活学活用。以“案-件比”作为观测检察机关办案运行态势的“风向标”和衡量司法办案质效的“GDP”，标志着我国新时代检察工作的重大转变：“跳出检察看检察”，以人民群众、案件当事人的视角为着眼点，以人民群众、案件当事人的感受为基础，从质量、效率、效果上综合考量检察办案成效。
“案-件比”是以提升检察机关
办案质效为导向的检察工作机制创新
“案-件比”是一项包含着鲜明价值导向的检察工作机制创新。以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系，并没有改变现行的任何法律规则，但是，“案-件比”通过强调人民群众的真实感受，确立了一种旗帜鲜明的价值导向：在办理案件过程中，要勤勉敬业，而不是流于形式合法；要在尽可能早的诉讼环节把案件做扎实，而不是过分依赖“三延两退”等例外规定；要尽可能推动案件正向推进，而不是任由案件在程序之间反复周转……简言之，“案-件比”通过倡导什么、鼓励什么、反对什么，对检察机关办案质量提出了更高的要求。
首先，以“案-件比”为核心的案件质量评价体系强调了“办案才是检察工作的第一要务”。办案履职是检察机关开展全部业务的重要抓手；离开办案，法律监督、检察监督、司法监督都将变成无源之水、无本之木。因此，构建以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系，其目的就是要破除误区，重塑案件质量在检察司法办案中的刚性地位，并通过考核指标的导向作用、指挥棒作用，引领、督促各级检察机关、每一个检察官自觉主动提升自身素质和办案能力，在促进个案公平正义的同时提升办案的社会效果、政治效果。
其次，以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系有助于发现、总结检察机关的办案规律，提升检察机关的案件管理水平。以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系通过客观呈现检察机关办案的相关数据，可以更全面更准确地反映司法办案活动的整体情况和基本态势。更重要的是，通过不同指标数据之间的横向比对、纵向分析，可以总结检察机关办案实践的一些基本特点和发展趋势，为检察管理工作提供科学的管理依据。例如，各地检察机关的“案-件比”数据表明，“案-件比”往往与“三延两退”的频繁应用密切相关。据此，在案件质量管理中，当然应当注重强化“三延两退”的实质性监督审查。再如，根据特定年度的“案-件比”数据，有检察机关发现，“案-件比”与犯罪轻重、是否为新型犯罪、月份、人均办案量等因素呈现正相关关系。根据这些规律性认识，对于进一步完善检察机关的案件管理、考评制度，无疑具有重要的实践指导意义。
最后，以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系要求检察官在办理具体案件时必须具有“从全局谋划一域”的整体观念和能力。优化“案-件比”的目的在于减少不必要的诉讼环节、避免诉讼程序的往返流转。因此，在具体案件中，检察官应当以求极致的精神，提前预见诉讼进程中可能遇到的问题并在尽可能早的诉讼阶段加以解决。举例以明之，对于犯罪嫌疑人可能认罪认罚的案件，检察官要根据认罪认罚的程序特点和要求，重点审查并保障犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性、确保犯罪嫌疑人对于认罪认罚的后果有更为具体清晰的认识。对于可能适用普通程序的案件，检察官则应当按照“诉讼证据质证在法庭、案件事实查明在法庭”的要求，严把证据关，并根据此前出庭支持公诉的经验做好防范性准备。
“案-件比”是检察机关用中国智慧
解决中国问题的有益探索
在新时代背景下，积极推动各行各业的高质量发展已经成为一项崭新的时代课题。因此，面对新形势新问题，必须立足中国国情，善于用中国智慧解决中国问题。2020年8月24日，在经济社会领域专家座谈会上，习近平总书记提出，“新时代改革开放和社会主义现代化建设的丰富实践是理论和政策研究的‘富矿’……这里，我给大家提几点希望。一是从国情出发，从中国实践中来、到中国实践中去，把论文写在祖国大地上，使理论和政策创新符合中国实际、具有中国特色……”。以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系是检察机关立足我国检察实践进行的一次探索和尝试。
案件质效管理是一个困扰世界各国司法机关的难题。在一些国家，案件久拖不决、“积案”现象严重，早已经成了司空见惯的现象。有鉴于此，最高检创造性地提出了“案-件比”的概念，将具体案件进入司法程序后所经历的有关诉讼环节作为“件”进行单独统计，可以反映具体案件真实的诉讼流转情况。因此，“案-件比”概念以及相关的评价指标体系，不仅可以更客观更全面地反映检察机关的办案情况，而且，通过优化“案-件比”，有助于敦促检察官根据案件特点，真正做到“简案快办、繁案精办”。
其中，在刑事法领域，捕诉一体改革为优化“案-件比”创造了现实条件。在捕诉一体制度下，检察官负责从审查逮捕、审查起诉到出庭公诉的所有诉讼环节。因此，在捕诉一体制度下，检察官具有了“从全局谋划一域、以一域服务全局”的能力和现实条件。具体而言，在具体案件中，检察官可以根据其他案件的办案经验甚至是教训，在尽可能早的诉讼环节，就当前案件可能出现的问题、可能遇到的质疑提前作出预判，并有针对性地采取措施，把案件做扎实。例如，在办理可能适用普通程序审理的案件中，检察官可以借鉴此前出庭公诉的经验，在审查逮捕阶段，就把缺乏证据支持的事实问题提出来，要求公安机关尽快补充证据，而不是等到时过境迁再去补充侦查；或者，在审查起诉阶段，就针对瑕疵证据作出合理解释，以避免在法庭上陷入被动。
简言之，通过“案-件比”这一概念，检察机关首次将人民群众的诉讼体验、当事人的实际感受纳入案件质量考评指标体系。这一评价视角的转变，对检察机关的办案质量提出更高的要求，有力推动了检察机关办案质量的内涵式发展。
（第一作者为中国政法大学教授、国家法律援助研究院院长吴宏耀；第二作者为中国政法大学博士研究生王玉晴）
来源：检察日报
编辑：薛永利