日本和韩国凭什么能走得快？
自七十年代后期以来，日本、韩国所取得的经济成就日益引起西方学者的关注。
研究这一地区经济“奇迹”的专著可谓是汗牛充栋，其中有相当多的学者已经注意到政府干预在东南亚地区经济发展中所充当的积极作用。
他们发现这一地区，尤其是韩国，经济的重建以及其后的快速增长与其强政府的干预有着直接的关系。
亚洲四小龙：韩国新加坡中国香港中国台湾）一些人甚至已经对西方正统的发展理论提出质疑，因为根据这些理论，政府在国家经济发展中只应该扮演一个间接的、作用有限的角色。在东亚地区政府干预与经济增长之间有着密切相关性。
随着这一结论被越来越广泛地接受，人们不禁要问，是什么因素使得东亚地区的政府如此积极地追求工业现代化和快速经济发展的目标？
又是什么因素确保了该地区政府干预获得成功？
根据古斯塔夫・保潘尼克的概括，西方对东亚地区经济奇迹的解释大致可分为两派，即文化解释派和经济战略解释派。
前者强调日本、韩国经济的成功很大程度上受益于其文化传统，诸如儒家文化影响下的民族精神，政治体制以及社会人际关系。
而后者，也可称为“理性”解释派，则强调东亚经济奇迹很大程度上取决于其政府所采纳的“合理”的经济发展战略。
两者各持己见而漠视对方的见解。其实，东亚的经济发展成就不能单纯地解释为文化的影响或者是政府对发展战略的正确选择。
如果把日本、韩国两者的经济发展经验看作是一种新的发展模式，我们就不能机械地分割这两者之间的联系。
事实上，除去那些特别的历史事件和机遇(如冷战期间美国的扶植和大量援助)之外，社会文化遗产、经济的处境和政治结构以及体制都对其经济发展产生重要的影响。
另一方面，正确的发展战略要获得成功，还必须依赖于政府干预的有效性和持续性。因为对后发展国家和地区来说，战略发展不应该是一种为解决眼前困难的权益之计。
恰恰相反，它应该是一个具有持续性和阶段性的过程。它的成功要求政治精英有强烈的、持久的发展动机，有相应的政治以及经济干预能力。
基于上述的认识和理解，我将从四个方面来阐述东亚发展模式的基本特征，以期更好地了解政府干预在这些国家和地区经济发展中的作用，并试图回答上面提出的两个问题。
政府干预和发展策略
对许多经济学家和政治学家来说，在落后的国家和地区，政府制定发展战略和干预经济发展是完全必要的。
格申克龙对欧洲近现代工业化的经典性研究说明，实现工业化和现代化对那些后来者来说要更加困难而且更加需要政府的干预和支持。
实际上，政府对经济发展的干预是一个普遍存在的现象。问题仅仅是政府如何干预和为达到什么目标而干预。
作为亚洲第一个实现工业化的国家，日本的经济发展自始至终受益于国家的强有力的指导和支持。自1868年明治维新以后，日本政府一直十分强调推动国家经济发展和实现工业化。从1925年开始，为追求工业的高增长，政府从宏观和微观两个层次来控制工业化和经济发展的过程。
明治时代的富冈制丝厂
在微观层次上，通产省的经济技术官僚制定了详尽的“工业理性化政策”，其内容甚至渗透到个人企业中的操作细节。政府在这个层次干预的目的是要将企业的利益（追求最大利润）和国家的利益（工业化和国际竞争力）结合起来。
在宏观层次上，政府制定了作为发展战略的“工业结构政策”，用以选择和促进战略性工业的发展。
根据“工业结构政策”，政府决定全国工业、农业和服务业生产的比例，轻工业和重工业或者劳动密集型和技术密集型产业发展的优先顺序。这些政策和决定通过政府的控制手段和行政上的诱导得以贯彻执行。
第二次世界大战以后，第三世界国家和地区迫切希望的经济发展面临着许多的困境。
首先，世界经济发展已经进入重工业和资金－技术密集型工业发展阶段。这使第三世界经济发展面临资金技术严重短缺的困难。其二，第三世界国家内部传统的社会经济结构严重地阻碍工业化的发展而急需改变。其三，第三世界国家经济发展即有赖于发达国家的资金和技术又面临着发达国家跨国公司竞争的强大压力。
为摆脱这些困境，由国家制定和推动战略性导向的发展计划，改革内部社会关系和经济条件以及调整外部国际关系就成为必然。
从韩国的例子来看，自50年代初开始，为改变在日本的殖民统治期间形成的初级商品生产经济结构和建立本地的工业基础，两地政府先后实行了进口代替工业化发展策略。
这一发展策略在初期相当成功。到了50年代中期和后期进口代替策略的弊端呈现出来。高通货膨胀、高贸易赤字和高汇率造成经济增长停滞。政府不得不采取关税保护、进口控制和多种汇率的对策。
一方面，政府不仅控制了公共事业和其他基础服务，并直接从事工业生产，尤其是在重工业和合资企业方面。另一方面，政府还对私人投资进行指导、规范外国投资和鼓励出口。由于控制着绝大多数的银行和财政机构，政府实际上控制了国内工业集资所需资本的主要来源，并以此为手段来指导经济发展方向和实现政府发展目标。
七十年代和八十年代世界经济的发展变化迫使东亚地区不得不进行另一次工业结构的转型。尤其是以劳动密集型工业为主的韩国，工业化的深化和技术提升成为最主要的政策问题。为推行工业结构的转型，政府在继续吸引外资的同时积极扩大在重工业和技术密集型工业发展中的影响和作用。
从70年代开始，韩国政府积极支持并主导了重工业和化学工业的发展。这些实施大大改善了本土基础工业，如钢铁、造船和石油化工等。同时，政府还在建立与外部资本主义世界经济的联系和防止发达国家跨国公司及其资本对本地工业的渗透和控制等方面充当了重要角色。
权威主义和经济发展动力
对许多美国研究拉丁美洲和东亚的学者来说，权威主义似乎是新兴工业国家和地区实现工业现代化和经济增长所必须的政治体制。
从韩国的经验来看，战后持续的权威主义政权在维护政治稳定和经济发展中确实扮演了不可缺少的角色。在毁灭性的内战和随后的政治动荡之后，韩国的军人先后建立了朴正熙和全斗焕的集权统治。
这一个时期也正是韩国政治相对稳定，经济快速增长的时期。美国学者爱德华•麦逊和他的研究小组在对韩国60－70年的经济和社会发展进行了专门研究后指出：
自1963年以来南朝鲜进入到一个以经济快速增长为特征的时期。这个时期政策和体制变化的后面存在着一个权威的和高度集权的政府。这个政府的首要目标就是加快经济的增长。
就是这个政府维持了政治和社会的高度稳定。她所提出的目标和政策没有遇到严重的和有组织的反对。这使她能够发起并实施政策的转变。这对民主制的政府来说是十分困难的甚至是不可能的事。
日本从明治维新开始工业化以来到1945年战败一直是权威主义的国家。虽然日本在美国占领军的控制下实行了民主改革，但她长期一直处于自民党一党的统治之下，并保留了及其强大的不受监督的政府。
对许多西方观察家来说，他们从日本和东亚新兴工业化国家和地区的发展经验中所得到的最深刻的印象就是其政治精英的强烈的经济和意识形态方面的倾向。
在这些国家和地区，这几乎是一种与权威主义并行存在的现象。一般说来政治稳定仅仅是为经济发展提供了一个先决条件，但它并不是构成经济发展动力的必然因素。也就是说，权威主义并不自然地产生追求经济发展的动机。
那么，就东亚模式而论，什么是连接权威主义和经济发展动力的纽带呢？为什么东亚政治精英会有强烈的经济发展动机呢？
为回答这个问题，我们可以从文化、环境和合法性几个方面作一番探讨。
与拉丁美洲的权威主义政治相比，除了权威主义的共同特征之外（如少数精英垄断权力，对社会的强政治控制，新闻管制和不容忍政治反对派等），东亚地区的权威主义更具有家长式的色彩。
有些学者从文化的方面解释说，东亚政治精英的强烈发展动机植根于该地区文化传统中的整体意识和伦理道德。
除了一般性的文化因素之外，东亚国家和地区所处的外部环境也是一个不可忽视的方面。在世界政治经济体系中，东亚国家和地区所处的地位十分脆弱。政治精英往往把求得生存看作是国家的首要任务。
因此，自从明治维新以来，政治的动机而不是纯经济的利益在推动着日本的经济发展。这些动机包括渴望参与工业化文明，在国际交往中与西方强国的平等地位，建立一支强大的军队以保卫国防甚至入侵邻邦。这些政治动机同样是推动韩国和台湾经济发展的一个重要因素。
从50年代以来来自北方的强大军事压力，美国大量经济援助的终止和70年代两次石油危机。来自外界的政治、经济和军事的压力使得韩国和台湾当局必须采取相应的战略和选择。
应该指出，许多学者在分析东亚模式的发展动力时都忽略了另外一个重要的因素：国家政权对自身合法性（Legitimacy）的需求。从理论上讲，理性解释所强调的假设是：追求基本的民族整体利益应该是国家政权的目的。
然而，在实际过程中国家政权的行为并非如此。
从一定意义上说，国家政权的利益可以转换为维护自身合法性。因为这是维持国家权力的最基本的需求。一个不具合法性的政权为维护自身权力将付出高昂的代价，甚至失去权力。
而对一个具有合法性的政权而言，其维护权力的成本就会大大降低。这种合法性的需求可以进一步解释东亚国家和地区政治因素对经济发展的重要影响。
也就是说，对东亚国家和地区来说，政治压力不仅仅来自外围，而且产生于内部，产生于内部社会业已内在化了的政权合法性的需求。
因此，东亚地区盛行的权威主义领导层的强烈的经济和意识形态倾向也可以解释为权威主义政权的合法性需要。对这些政治精英来说，他们必须给予经济发展以更多的考虑，以经济的快速发展来换取其统治的合法性。
这种合法性的解释也可以同文化的解释相结合。传统的爱国主义有时不仅仅允许当政者拥有凌驾于社会之上的权力，同时也要求当政者关心民族国家的整体利益。
面对着外部严峻的政治、军事和经济的压力以及内部合法性的需要，优先推行国家工业化和经济飞速增长就成为政治精英的最佳政治选择。而这又是与这些国家和地区的文化传统有机地结合在一起的。
基于这种合法性的解释，我们就不难理解东亚发展模式中的以下特点：政府主导的经济发展往往从属于政治精英的政治目标；民族主义逻辑上成为其实现现代化的意识形态的基础；经济发展的目标自然地转向参照西方强国的经济成就，并将其作为追赶的对象。这种民族主义的意识形态早年表现为“富民强国”“富国强军”的号召之中。
随着自身经济的发展，这种意识形态不但继续推促着政治精英在经济发展方面的努力，而且已延伸出该地区的新重商主义——即政府对本国经济的战略性扶植和保护，对外国资本投资的选择性接纳和控制。
国家（当局）与社会的关系
一些“依附发展”理论的提出者和支持者在对拉丁美州新兴工业化国家的研究中发现，国家的自决是发展中国家实现工业化和取得经济成功的一个十分重要的因素。
与拉丁美洲的国家相比，日本、韩国的国家政权或行政当局要强得多和自主得多。在追求工业化和经济发展时这两个国家几乎没有受到太多的社会阻力。
韩国的土地改革虽没有十分成功，但它同样地在结束地主阶级的主导地位方面起了重要的作用。土地改革摧毁了长期占据统治地位的大地主阶级，同时，创造了一个小自耕农为基础的新的农村经济结构。
这一改革所产生的影响是深远的。首先它使政府的合法化程度得到加强，其次，在消灭了大地主阶级之后，政府在推行扶植民族资产阶级发展工业的方案时大大减少了社会的阻力。
其三，它为随后的经济发展过程中实现较为均等的财富分配铺平了道路。当然，美国所给与的政治上的撑腰，经济上的援助以及进口替代的政策也为韩国政权的自主提供了后台支持。
日本的情况若有些不同。在战败之前，日本的军人和大财阀对国家的控制和影响很大。日本的战败使军人的政治势力被完全摧毁。美国占领军对日本政治和经济体制进行了改造。
之后日本的大财阀的势力大大削弱并被置于官僚体制的控制之下。昔日军人和大财阀以及地主与官僚体制对峙的局面改观了。
在军人、大财阀和地主势力大为削弱的同时，官僚体制却完好保留下来，并拥有了相当高的自主性。美国占领军对日本官僚组织几乎没有进行什么改革，对其官僚也几乎没有进行清洗。
其次。在战后第一次大选中获得政权的自民党在其40余年的统治中也较少受社利益团体的影响，虽然自民党从一些大企业获得政治献金，但这些大企业无法左右政府政策。自民党在选举中较为依赖农业人口方面的票源。但农民对自民党的影响力也很微弱。
这种自主权成为日本政府干预经济并取得巨大成功的重要因素，它使政府在50年代有能力实施新重商主义的政策，以限制外国产品进入日本市场，抵制外国资本的入侵，以及提供多种激励和补贴的方法来重建工业基础。同样是这种自主权，使政府在60和70年代领导日本企业征服了国外市场。
应该指出，在东亚地区，国家或行政当局在推动出口导向的发展战略时与工商界保持着十分默契的合作关系。出口导向的发展战略在于出口产品的竞争力。
对这些后发展的国家和地区来说，这就意味着必须降低成本，尤其是降低劳动成本。所以维持一支足够数量的高素质、低工资和守纪律的劳工队伍就成为出口导向发展战略能否成功的关键因素。
为提高在国际上的竞争能力，政府在多数情况下总是主动积极地维护和促进资本所有者的利益而忽视和压制劳工的利益。
在发展初期，日本、韩国的当局都对劳工实行严厉的管制。日本政府在1945到1970年期间就竭力把工会纳入政府的管理之下。政府鼓励工人效忠于雇主和在工人之间展开的竞争。
早在日本殖民时期，韩国就有着很具有政治性的工会运动。1961年朴正熙军事政变后，军政府为重建政治控制而实行戒严法。当政府的出口导向战略受到工会挑战时，军政府立即采取严厉措施，如完全禁止罢工，解散工会，逮捕大量工会活动分子。
这些手段使当局对劳工实行了有效管制。东亚地区这种通过政府积极干预劳资关系的方法在相当时期内控制了劳资冲突并维护了“低工资、守纪律”的劳工队伍。这对早期的出口导向发展战略的成功，无疑产生过很重要的作用。
非政治化的行政技术官僚层
应该说,合理的发展战略，广泛的政府干预都需要有效率的行政部门去执行。
任何大规模的经济方案在实施中都会面临大量的难题，发展战略的政策具体化，政策执行中难题的解决，有问题的政策的调整，都离不开行政部门复杂的、技术性较高的工作。所以行政能力是关系到发展中国家和地区发展战略能否最后成功的一个十分重要的因素。
一般而言，行政能力的强弱主要取决于三个方面。
第一，要拥有高素质高技术水平的行政人员和技术官僚层；
第二，技术官僚层的工作应相对地不受社会上和政治上的压力；
第三，技术官僚层的技术层面的决定权应该有制度上的保证或受强势领导人的支持与保护。
下面我们就从这三个方面来讨论东亚国家和地区的行政能力。
首先，政策制定权在这些国家和地区都高度集中在执行机关。
在日本，立法权与行政权的分离早在明治维新时期就已存在。当时议会的权力比较弱，需要依赖于政府官僚机构。政府则可以在没有议会的支持下运作。即使是最重要的政府工作也只需事后求得议会的认可。
这种情况一直维持到二战前。经过二战之后的民主改革，日本议会的权力虽然有所上升，但是提提案、制定法律的主要工作仍然是由政府部门完成的。
在韩国，立法院的影响力也很弱。总统和他的幕僚们通常扮演着制定和指导经济政策的角色。在韩国，政府通过运用直接的行政命令和行政裁决权来推动政策的执行。这两种方法都产生了较好的效益。
高层的意图和决定可以行政命令的方式传达到基层行政机关。在政府的垂直的层级制结构中，官员很难违抗上级的指令。
这些超级经济职能部门不但制定中长期经济发展计划，而且负责对经济危机（60年代70年的两次石油危机）作出及时反应并制定决定性的对策。
第二，政府经济技术官僚相对地独立于社会和政治的影响。这也是东亚国家和地区的一个共同特点。
在日本，这种独立性是由一套文官制度来保证的。除了少数部长是由政治领导人直接任命之外，大多数官僚层人员属于文官。一名文官人员，只要不犯大错，就有可能逐步提升到高级的职位上来。
在韩国情况略有不同。高级经济官僚一般是由强势的政治和军队领导人任命，他们的工作和职权也多为这些高层领导人的保护和支持。韩国的经济计划署是由朴正熙总统组建的。
其目的是要解决面临的经济问题。朴本人不但亲自任命该机构的主要官员，而且还给予该机构几乎所有的政治经济方面的权力。
第三，重视教育是东亚地区的文化传统。由于自然资源的相对缺乏，东亚国家和地区更是把教育看成是立国之本。政府在提升国民教育水平和人材训练方面不遗余力。
为获取西方的科学技术和学习西方经济管理方法，这些国家都有大量的优秀学生被资助和派往美国和其他发达国家学习。重视教育使这些国家和地区拥有大批各方面的人材和合格的劳动力。而其中许多优秀的人材被政府吸纳而成为经济技术官僚。
被高估的权威主义
通过上述分析，我们可以看到，日本、韩国政府在本地区的经济发展和工业化过程中扮演了十分重要的战略性角色。
该地区在强政府干预之下所获得的经济成就，应该说，部分地获益于其传统文化影响下的民族精神、政治体制以及社会人际关系，部分地取决于政治精英的恰当的发展战略和适度的政治运作。
在传统的权威主义影响下，政治精英们维护了相当长时期的政治稳定，保持了领导层和政府经济职能机构的相对的自主性，建立了较为稳定和合格的官僚层并使其能相对地置身于社会与政治压力之外，这些都为成功地实施战略性的政府干预打下基础。
在强烈的经济“自强”意识形态推动之下，国家或当局确定了整体发展目标和战略，对经济实施行政指导，建立了以政府控制的银行系统为主的金融体系。
对国内外资本流动实行管理和调控以有利于出口导向企业的发展，维持了平和的劳资关系和低廉的劳动力以增加在国际市场上的竞争能力。应该说东亚地区传统的权威主义政治对本地区的工业化和经济发展的成功起了关键性的作用。
然而，权威主义的作用不可以被任意夸大。它自身也存在着某些根本性的问题。随着经济的发展，这些问题也日益表面化。
首先，权威主义对后发展国家和地区经济发展的作用是功能性的，其功能性受时效的限制。
在工业化的初期和经济结构转型期，权威主义在社会经济发展中的主导作用十分明显，如强制实行土地改革，由进口代替战略转型为出口导向战略时稳定金融、压制劳工的要求以增强国际竞争力，抵制进口代替发展战略获利团体的特权要求等。
但是，随着土地改革的完成、出口导向经济结构的形成和经济自由化改革的推进，经济发展对权威主义某些强制性功能的要求开始减弱。这使得权威主义赖以继续存在的经济理由倍受质疑。
其二，权威主义虽然维持了相对的政治稳定，但是它自身的政治合法性和领导人的权力继承仍然是有待解决的问题。
在韩国，进入90年代之前的权力继承记录多为军事政变或家族世袭。从1988年以来，重新出现了民间激进的民主改革甚至革命的政治热潮。以经济增长来提高权威主义政权的合法性的效果已经不彰。
这不仅仅是因为经济增长速度下降已不能满足民众提高生活水平的期望和要求，而且也是因为社会经济的发展产生和造就了有意改变权威主义体制的中产阶级和知识阶层。
其三，随着韩国逐渐发展成为复合的、多元的和工业化的社会，一些未获参与权的社会－经济团体开始利用体制外的手段来整合自身的利益和提出自己的要求。
民众的参与期望和要求日益高涨。严厉的政治控制已经不再是保证政治稳定的最好方法。
面对大规模的、有时是暴力方式的民间挑战，权威主义当局开始接受民主化改革。新的民选领导人正在经历着自身是否胜任以及其合法性地位的双重考验。
说明：本文原载《北京大学学报》，作者徐湘林。篇幅原因存在部分删减，参考文献详见原载。东亚评论转载此文自公众号“经济观察报书评”（ID:eeobook）。文中内容不代表东亚评论观点和立场。
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