审执分离：执行局是否从法院分出去？

来源 | 公众号“金陵灋语”   作者 | 夏从杰

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党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。”此即所谓“审、执分离”。

对于审判权和执行权如何分离，理论界和实务届讨论比较多，但尚未形成定论。主要有两种思路：

一是“内分说”。在法院内部细分执行权，将执行权分为执行实施权和执行裁决权，把执行裁决权分离给执行裁决庭行使，将执行实施权留在执行局，执行局还留在法院内。最高法院意见倾向于内分说。

二是“外分说”。将执行局剥离出法院。一些专家、学者主张外分。 

可见，“内分说”和“外分说”的关键分野就在于，执行局是否分离出法院。

我赞同“外分说”。理由为：执行局设在法院，问题重重，积重难返。

1、无论是社会公众（包括专业律师），还是法院人员内部，普遍存在看低、看轻甚至歧视执行人员的现象。认为和审判相比，执行很低端，只有业务水平低、专业素质差的才去干执行，所以，执行人员在社会上受歧视，在法院内部被看轻。这就导致了法院人员普遍不愿到执行局。特别是学历高、专业化水平高的年轻人，更视为到执行局为“自废武功”，年轻法官谁要是被调往执行局，感觉像受奇耻大辱一般难受。相反，执行局内专业素质强的、能搞审判的，往往会优先调离执行局。这就造成了优秀人员不愿来，专业人员向外走的恶性循环，多年的逆流出，加重了执行队伍受歧视，也造成了执行局的受冷落。既然执行人在法院那么不受待见，何不与法院痛痛快快的分手，高高兴兴的拜拜？

2、执行局与审判庭并立于法院不协调。执行局办理了全院四分之一到三分之一的案件，局长仅仅相当于庭长，都是中层干部，只是级别上稍微比审判庭高配。但执行局消化了多少案件？为审判的不明确甚至不当还要二次协调，付出了多少辛劳，作出了多大贡献？执行局放在法院和审判庭并立，不仅在案件数量上不匹配，在人员数量上也显然不相称。而且，执行、审判差异巨大，思维也相差万里。搞审判的小瞧搞执行的，暗笑“执行人员不专业”；搞执行的在受歧视的法院氛围中，内心也不服气，嘀咕“搞审判有什么了不起，老子水平也不你差，钱也不比你少拿”，形成了“你看我不爽、我看你不服”的局面。虽然表面上客客气气，但内心的互不服气的微妙关系，确是难以掩饰的。既然相看两不悦，甚至相看两生厌，你看我不服，我看你不爽，那还不如分开来过？一别两宽，各生欢喜，岂不妙哉？

3、执行局在法院难以受到应有的重视。执行局办理的案件，约占全院案件的四分之一到三分之一，但执行人员配备却远远难以达到同等比例。目前，执行人员大概约占法院全员的十分之一到七分之一。从入额来看，更是不符合比例，执行局员额比例约占法院全员的9%。执行人员虽然比其他部门多的多，但每年评先评优中，给予执行局的优秀法官、优秀公务员名额却并不比其他部门多多少，形成了“僧多粥少”的不公现象，造成执行人员人心思逃，缺乏凝聚力，以上等等都体现了执行局留在法院，难以受到应有的重视：人员多、位置少，干活多、地位轻。既然如此，执行局为何要做法院的笼中鸟，何不让执行局脱离牢笼振翅高飞？

所以，执行局分出法院会更好。“内分说”指摘“外分说”缺乏外分的具体方案。依我看，这并非难题。执行局独立外分后，实行警务化管理，原有人员队伍不变，参照监察委改革模式外分即可，形成公安局、国安局、执行局三局并立的良好局面。

为何要这么改呢？这样改有利于克服留在法院的弊端，有利于“解决执行难”目标的实现，也是贯彻落实中央提出的“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”精神的务实之举。

1、“警务化”有利于解决执行难。就拿实践中查找被执行人来说，执行法官偕同书记员两人即使找到被执行人，被执行人也会不老实甚至很嚣张，但是委托公安去找人，同样的两名同志，被执行人却要老实的多。如果找不到人，法官调查被执行人下落或者问询财产线索，被执行人邻居通常不会很配合。但警察去调查，邻居往往容易开口，相对也会很配合。

这是因为在执法办案方面，警察在群众心中比较有威严和权威。多年来司法权相较于公安权相对较弱，执行法官搞执行，威严感和威慑力较差。群众总认为法院是可以讨价还价的，心中缺乏敬畏之心，觉得法官好说话，而面对警察蜀黍却充满了敬畏之心，很少讨价还价的。这是长期以来司法权弱势造成的，已形成根深蒂固的社会心理，短期内恐难改变。所以，执行需要警务化管理，强化执行权威，提高执行威慑力。

2、“分出去”有利于提升执行局的地位。之所以强调执行局分出法院为妥，是因为长期以来，执行局在法院是没有地位的。如果分出去，成为与公安局并立的独立局，且采用警务化管理，就能消除低看执行的社会现象。执行局外分后，成为独立局，专司把纸上的裁判兑现为现实中的权益，将轻飘飘的生效文书兑现成沉甸甸的生动现实。对于担负如此重任的执行人员，社会上谁敢小瞧，谁会小瞧？

3、“独立局”有利于延揽人才。欲要成事，必先有人。执行难成为制约实现公平正义的最后一公里。但要“解决执行难”，没有人员作为保障恐怕只能是空中楼阁，没有人才作为支撑也只能是镜花水月。当前执行局留在法院是受轻视的，在社会相对审判也是没地位的。法院人员特别是年轻人，几乎无人愿意主动去搞执行的。必须党组强制决定，才能将年轻人半推半调往执行条线，有些甚至还要领导出面苦口婆心地做一番工作才能成行。这都是因为长期以来，执行局在法院内部被低看、被歧视，几乎无人愿意调往执行条线。试想，没有人力人才作为支撑，解决执行案谈何容易？只有外分独立于法院，执行局才会有地位，才会有威严，才会有级别，才会有位置，也才能利于延揽人才。这样，解决执行难才能具备坚实的基础。

4、“独立局”有利于扩容增编。执行局“案多人少”问题，相当突出，有些基层法院，执行条线人员加班已经常态化，亟需强化人力资源配备，增加执行人员。比如，有的法院15个执行员，一年要结案8000件，人均结案530多件，工作压力可想而知。相较于审判庭，执行局人数已经较多，执行局与审判庭并立已显得不协调，如果再向执行局增加人员，更会突出这种人员上的不协调。执行是一个专业化工作，在现有的员额制改革、警务化改革中，执行队伍都需要强化，但更需要稳定和壮大执行队伍。面对案件增量，扩容增编是必需的。但目前在法院内部，执行机构很难实现专业化发展，很难实现扩容增编，只有外分，才更有利于实现执行队伍的发展和资源调动。

当前，执行难制约了司法公平正义的兑现。我们知道，执行关键是找人查物。随着执行查控系统的完善，对被执行人的财产全覆盖基本可以预期。希望能进一步强化执行信息化，着力开发查人找人信息系统，以便对被执行人精准查找。执行局外分，提高了地位，补强了队伍；实行警务化，提高了待遇，延揽了人才，再配套查人找物系统，这样找人有手段，查物有方法，办案有人才，相信执行难必将迎刃而解。

有人说，执行局外分是不是动作太大，是不是成本太高，有没有具体可操作的方案？那我倒要反问？成立监察委动作大不大？成本高不高？有没有现成可操作的方案？但监察委改革不是依然如火如荼的进行了吗？

执行局外分，可比照监察委模式。前有车后有辙，何难之有？依我看，只要是下了解决问题的决心，只要有利于问题的解决，动作大、成本高，该外分依然要启动外分改革。

世上无难事 只要肯登攀。其实，很多事情，之所以看上去很难，多半是源于惰性心理和畏难情绪。只要克服了惯性的思维，坚定了外分的方向，下定决心不动摇，迎难而上不放松，“难”亦变为“易”。