研究 | 涉票犯罪合规指引—谈新修订的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》
作者：全开明 袁苇 谢美山
在我国经济高速发展的背景下，经济犯罪也产生了许多不同于往日的新情况及新特点，我国《刑法》、《公司法》、《证券法》等基础性法律也先后通过修正案，不断根据新形势加以完善。2022年4月29日，最高人民检察院、公安部联合印发修订后的《最高人民检察院 公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》（以下简称“修订后《立案追诉标准（二）》”），对公安机关管辖的部分经济犯罪案件立案追诉标准进行修改完善，进一步加大对经济犯罪的打击力度，切实维护金融安全，保障经济社会高质量发展。
除此之外，受到我国国家监察体制改革以及公安部刑事案件管辖分工调整影响，最高人民检察院、公安部联合制定的修订前《立案追诉标准规定（二）》及其补充规定（以下简称“《补充规定》”）已经无法完全适应我国当前执法司法办案的实际情况。本文从以下四个方面对涉票犯罪进行系统论述，希望能对促进企业的财税合规有所助力，让企业家“轻装上阵”，助力企业健康发展。
一、全面调整涉票立案追诉标准
修订后的《立案追诉标准（二）》进一步对公安机关管辖的78种经济犯罪案件立案追诉标准进行了明确规定。其中，修订后《立案追诉标准规定（二）》涉及发票类违法犯罪的条款包括第五十六条至第六十五条，最高人民检察院及公安部综合经济社会发展、类罪平衡等因素，对虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票案等10种案件立案追诉标准中的数额标准及具体情形进行了修改。
（一）整体入罪数额标准提高，但并非放松监管
《立案追诉标准（二）》对各类发票案件金额进行了调高，调整了虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票案（刑法第二百零五条）的入罪标准，即从虚开税额五万元以上调整至十万元以上；提高了虚开发票案 (刑法第二百零五条之一)的入罪数额标准，从四十万元以上调整至五十万元以上；提高了非法购买增值税专用发票或者购买伪造的增值税专用发票的数额要求，要求非法购买增值税专用发票或者购买伪造的增值税专用发票二十份以上。此外，本条还提高了非法购买增值税专用发票或者购买伪造的增值税专用发票票面累计金额的标准，要求票面税额累计在二十万元以上；将非法制造、出售非法制造的发票案（刑法第二百零九条第二款）票面金额累计的数额标准从四十万元提高至五十万元；提高了持有伪造的发票案（刑法第二百一十条之一)持有发票票面金额累计数额要求。
但是，入罪数额标准的提高并不意味着放松监管。提高入罪数额一方面是由于伴随着经济发展，犯罪数额背后所体现的社会危害性已经无法与时代契合，适当提高部分立案追诉数额标准对刑事追诉而言没有实质影响。我国资本市场经过30余年的积累，无论是市场规模还是质量均取得了长足的进步，继续沿用过去的入罪金额无疑会使入罪简单化，与经济社会发展、社会治理的总体趋势脱节。此外，此种变动符合行政处罚与刑事处罚衔接的需要。过去由于部分立案追诉数额标准偏低，造成行政违法与刑事犯罪的区分度不高，行政处罚独立适用的空间偏于不足。根据违法行为的社会危害性程度，适度提高部分立案追诉数额标准，能够更好实现行政执法与刑事司法双向有效衔接，充分发挥行政法律法规的治理效能。实践中，公安、检察机关对未追究刑事责任的经济违法行为应当依法移送予以行政处罚，避免违法分子逃脱惩处。
（二）部分犯罪入罪数额标准降低，体现打击犯罪倾向
在整体入罪数额提高的同时，也存在部分发票类犯罪入罪数额标准降低的情形，这体现了有关部门在实际打击犯罪过程中，基于不同发票类犯罪的社会危害性和犯罪猖獗程度，在后续的执法、司法工作中进行区别对待和重点打击的倾向。
在伪造、出售伪造的增值税专用发票中，新增加“票面税额累计在十万元以上”、“非法获利数额在一万元以上”这两种情形，将伪造或者出售伪造的增值税专用发票数额从“二十五份以上”降低为“十份以上”，票面累计税额从“十万元以上”降低为“六万元以上”。在非法出售增值税专用发票中，也出现同第五十八条类似的变化，由非法出售增值税专用发票二十五份以上或者票面额累计在十万元以上，调整为非法出售增值税专用发票十份以上且票面税额在六万元以上。
在非法制造、出售非法制造的用于骗取出口退税、抵扣税款发票中降低了伪造、擅自制造或者出售伪造、擅自制造的发票的数额要求，但附加了税额要求。在非法出售用于骗取出口退税、抵扣税款发票中也出现同第六十一条类似变化，将非增值税专用发票五十份以上或者票面额累计在二十万元以上降低至其他发票十份以上且票面可以退税、抵扣税额在六万元以上。在持有伪造的发票案中，总体提高了追诉标准中对于发票票面税额累计金额金额的数额要求。同时，降低了《补充规定》第三条第（三）项中的发票数额要求，但附加了五十万元的金额条件。
（三）非法获利成为重点关注，凸显惩治新方向
此次修改，可见多项犯罪将“非法获利数额在一万元以上”新增为立案追诉标准，这体现了以结果为导向的追责思想。将“非法获利”列入追诉标准，也体现了公安司法机关在实际打击犯罪的过程中，洞察了发票类犯罪具体犯罪情形背后的真实意图，从而对相关犯罪的立案追诉标准作出了针对性的调整。通过修改完善相关犯罪的立案追诉标准，助力推动公安、检察机关正确理解和准确适用法律规定，统一执法司法尺度，强化案件办理指导，提高了办案质量和效率。
“非法获利”列入追诉标准也进一步平衡了整体入罪金额标准提高下对于犯罪危害性的实质维护，从实际获利出发，限制发票类犯罪主体的获利数额，形成对犯罪主体的切实打击和威慑，着力强化《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》的实践性和可操作性。
（四）立案追诉标准全面化，法网编织更加严密
《立案追诉标准（二）》修正了大多以犯罪金额定经济犯罪的旧有立法习惯，对各发票类犯罪情形均进行了充分具体考量，从发票份额、票面税额、累计税额、获利数额等对各类犯罪进行了完整、系统的规定，法网编织更加严密。
伪造、擅自制造或者出售伪造、擅自制造的用于骗取出口退税、抵扣税款的其他发票，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：1、票面可以退税、抵扣税额累计在十万元以上的；2、伪造、擅自制造或者出售伪造、擅自制造的发票十份以上且票面可以退税、抵扣税额在六万元以上的；3、非法获利数额在一万元以上的。本条修改幅度较大，首先，将票面可以退税、抵扣税额税额累计达十万元的情形单独列为入罪情形；其次，降低了伪造、擅自制造或者出售伪造、擅自制造的发票的数额要求，但附加了税额要求；最后，将非法获利也纳入了入罪情形。
伪造或者出售伪造的增值税专用发票，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：1、票面税额累计在十万元以上的；2、伪造或者出售伪造的增值税专用发票十份以上且票面税额在六万元以上的；3、非法获利数额在一万元以上的。在该条修改之前，伪造或者出售伪造的增值税专用发票的入罪情形仅包含“伪造或者出售伪造的增值税专用发票二十五份以上或者票面额累计在十万元以上的”这一情形，该条修改使得伪造或者出售伪造增值税专用发票的入罪标准进一步清晰化。
此外，虚开发票对于五年连续多次虚开发票的入罪情形进行了调整，增加了“受过刑事处罚”这一要求，并将数额要求与前两项标准百分之六十的数额形成对应关系。
由此可见，发票类犯罪立案追诉标准全面化更加符合司法办案实际。在适度提高数额标准的同时多维度增加其他标准，继续保持从严追诉的态势不放松，既符合客观实际，又能体现中央“从严”的精神和要求。此种立案追诉标准的建立使得法网编织更加细密，能够打击各种发票类犯罪漏网之鱼。
二、涉票犯罪屡禁不止的原因
我国各有关部门对于发票类犯罪一直保持较高的打击力度，但发票类犯罪案件仍然层出不穷。究其原因，可以从以下几方面进行分析。
（一） 发票类犯罪简单粗暴、成本低廉
由上述分析可知，我国刑法中规定的由公安机关管辖的发票类刑事犯罪主要包括：1、虚开发票类犯罪；2、伪造、出售伪造发票类犯罪；3、非法出售发票类犯罪；4、非法购买发票、购买伪造发票类犯罪；5、非法制造、出售非法制造的发票类犯罪；6、非法持有发票、伪造发票类犯罪。犯罪对象包括增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票以及普通发票三类。
更进一步将发票犯罪按照具体的犯罪对象来区分可以分为两种，即利用合法真发票类犯罪以及利用虚假发票类犯罪。前者所利用的真发票可从税务部门处获取，相较于虚开发票、非法出售发票等犯罪行为而言，获取真发票需付出的成本极低，在高额利润的利益驱动下，不法分子往往会选择铤而走险。后者所涉犯罪则主要以非法制造、销售增值税普通发票为主要形式，随着现代科技的发展，制造虚假发票的技术不断提高，加之本身生产虚假发票并不需要过高的技术要求，一般都是通过计算机、扫描仪和印刷机等制作而成，成本也较为低廉。
而与之相对，通过低廉的犯罪成本，发票类犯罪却可以获取极大的利润。以河北省2019年公布的虚开发票违法犯罪十大案例为例，大部分案例所涉金额均逾亿元。可见，发票类犯罪能带来的利润是极为可观的，这也诱使某些个人或团伙前赴后继从事相关的违法行为，导致发票类犯罪屡禁不止。
（二） 发票一直存在“买方市场”
发票系我国境内单位和个人在购销商品、提供或接受服务以及从事其他经营活动中，所开具和收取的业务凭证。发票在我国社会经济活动中占据重要地位，其既是会计核算的原始依据，又是审计机关、税务机关执法检查的重要依据，可谓承载着多项重要功能。
由于我国实行“以票管税”、“以票扣税”、“以票控税”的制度，因此，发票在企业经营活动中发挥着巨大的作用。企业通过非法利用发票，比如虚列成本、费用等方式，就可以实现少缴甚至不缴税的目的。因此，在这样的背景下，我国形成了巨大的虚假发票“买方市场”。在获取高额利润、逃避纳税、走私洗钱或贪污贿赂等目的诱惑下，许多个人或单位通过不法途径制造、取得虚假发票，社会上对于虚假发票具有大量以及长期的需求。这也给发票类犯罪活动提供了滋生的土壤，令发票类犯罪活动案件数量居高不下。
（三） 涉票犯罪违法成本过低
从《中华人民共和国刑法》（以下简称“《刑法》”）第三章第六节规定的各类发票类犯罪处罚来看，针对大多发票类犯罪，不存在特别严重情节情况的，仅处以二或三年以下有期徒刑，并处罚金。
例如，《刑法》第二百零五条之一规定：“虚开本法第二百零五条规定以外的其他发票，情节严重的，处二年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节特别严重的，处二年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。”从该条规定可以看出，虚开《刑法》第二百零五条规定以外的其他发票，即使是情节特别严重的个人，也仅处二年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
由此可见，发票类犯罪的处罚并非十分严重，甚至存在过轻的情况。因此，可以发现，发票类犯罪的刑罚程度并不能对犯罪分子起到有效的威慑作用。
三、近年来涉票犯罪的特点及趋势
（一）发票类违法犯罪涉及行业集中、涉案范围广
如前文所述，我国近年来查处的发票犯罪案件大多具备组织化、跨区域化作案等特点，违法活动范围辐射面广，涉及不同行业企业数量众多。以甘肃税务2019年公布的白银“3•19”虚开发票案为例：“该案不仅涉案金额大、涉及企业多、分布范围广、作案手段恶劣，而且与公安部部督案件庆阳庆城‘4•04’虚开案、‘鹰击三号’案、利用虚假资料套（骗）取住房公积金涉嫌虚开发票案、国家四部委2019年下发甘肃省的某重点案源等省内其他4起虚开大案交织，有关违法信息关联，作案手段相似。”[1]
在上述案件中，犯罪团伙通过中介代办注册成立128个商贸公司，在税务部门办理税务登记证后取得一般纳税人资格套取领购增值税发票，向外虚开并出售。这种犯罪模式也是我国当下发票类犯罪活动的一个缩影。
此外，近年来我国查处的发票类犯罪，尤其是虚开发票类犯罪活动，存在以下特征：“一是涉案行业相对集中所涉企业多为小型商贸企业、农副产品收购加工企业、成品油经销企业、建筑材料生产销售企业和矿产品生产经销企业等。二是虚开行为‘短、平、快’。涉案企业经营期限短，一般不超过一年，虚开获利后迅速注销或走逃。”[2]
（二）发票类违法犯罪呈现团伙化模式
2022年1月26日，国家税务总局官网通报了江西九江、广西河池、陕西延安、新疆乌鲁木齐、深圳税务部门查处的5起涉税违法案件，其中大量涉及了涉税中介机构利用空壳公司进行虚开增值税发票的违法行为。自2022年1月份至今，重庆市税务局集中查处近90家单位为药企虚开发票案件，受票企业涉及全国20多个省市，包括（辽宁省、吉林、黑龙江、浙江、江苏、四川、重庆、上海、北京、广西、广东、深圳、广西、安徽、云南、山西、陕西、海南、湖北、天津、西藏）等。
在上述案例中，非法涉税中介为达成虚开发票等目的，在短期内注册大量空壳公司，制造虚假购销合同，虚开增值税专用发票，从而达到非法牟利的目的。这类团伙化、暴力式虚开发票等严重涉税违法行为，作案手段隐蔽，影响相当恶劣，因此受到税务机关的重点关注。（具体参见往期文章：企业涉税服务的“三个敬畏”—谈《关于规范涉税中介服务行为 促进涉税中介行业健康发展的通知》）
近年来涉税中介的高速发展，也进一步促进了发票类犯罪的专业化、团伙化，犯罪团伙内部形成分工明确的专业团队，通过流程化、一体化的全链条犯罪模式，实施跨区域涉发票犯罪行为。
（三）发票类犯罪形式呈智能化、专业化
当前，随着科技的发展以及发票类违法犯罪活动的成熟化，发票类犯罪亦呈现出智能化及专业化趋势。从我国近年来查处的发票犯罪案件来看，许多案件均具备组织化、跨区域化作案等特点，并逐步形成分工明确、组织细化的产业链条。犯罪团伙多为家族成员集资合伙，专门从事发票类犯罪。
2021年，广州特派办稽查大队组织查办了一起全链条骗税案。该案捣毁一个集走私、配售进口海关单证并虚开、骗税的犯罪链条，最终定性虚开发票价税合计18亿元，挽回骗税损失3000多万元。相关办案人员认为，近年来，虚开骗税犯罪的团伙化作案特征明显，并有从“产供销”一体化团伙犯罪，向专业化团伙间的协作犯罪演变的趋势。
除此之外，犯罪分子的作案工具也在不断升级换代，许多不法分子利用计算机、扫描仪和印刷机等专业化设备制作出大批量能够以假乱真的虚假发票。在作案手法上，犯罪分子还通过网银、通信、物流等行业监管漏洞实施犯罪行为，在具体手法上，除了采用虚假身份、单线联系、网络交易等常用手段，还运用网络智能化技术以规避稽查。[3]
四、新趋势下涉票犯罪的合规指引
根据《2019-2020企业家刑事风险分析报告》，虚开增值税专用发票罪位列2020年企业家犯罪的第四名。“在2020年度，企业家触犯虚开增值税专用发票罪共计167次，其中国有企业家触犯25次，民营企业家触犯142次。在发案环节上，主要集中于财务管理环节，其次是日常经营活动环节。”[4]可见，发票类犯罪业已成为企业家涉刑高发风险之一，对此，企业应当未雨绸缪，做好全面的应对措施，以防止相应的刑事风险。
（一）强化涉票合规管理与风险预警
企业需要及时全方位了解供应商状态：一是通过了解供应商基本状态、供应商负面风险、供应商经营异常信息、供应商股东核查，供应商存续状态及刑事风险等信息，提前对供应商进行评估以及风险预警；二是通过风险规则库、外部风险数据库，结合当前的监管重热点，重点防范与企业有经济往来的上游企业的合规问题，落实数据化发票管理责任，提前预警虚开风险，大幅降低虚受风险，减少单位犯罪的主观故意，为有效应对和查处税务（虚受发票）、市场监管（商业贿赂）、刑事舞弊（职务侵占、挪用资金、串通招投标、经营同业业务）等各类重点违法行为提供强有力的数据支撑。
对供应商的系统评估具体可以包含以下三个方面：第一，经营异常企业核查。即核查供应商（销方）是否注销、或者被吊销营业执照等基本市场主体登记注册状态；第二，供应商负面风险预警。核查供应商是否存在失信公告、执行公告、查封冻结公告，是否存在重大发票违法信息，是否被列入政府采购领域黑名单、电子商务领域严重失信企业黑名单。并根据监管重热点，排摸供应商及供应商下游企业，获取企业相关负面信息；第三，税务黑名单核查。核查供应商是否存在诸如偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税、虚开增值税专用发票、虚开普通发票、走逃（失联）等违法类型及其它黑名单风险评估项。（具体参见往期文章：《税局查处“虚开发票”的监管底层逻辑及数字化合规策略—深圳增值税发票风险防控预警系统改造升级项目解读》）
（二）系统建立涉票企业刑事合规制度
企业应当建立完善的内部刑事合规制度，尤其是经营、财务合规管理制度。企业应当对内部财务实施全方面管理，确保企业发票利用、合同签订等经营行为的合法合规性。不仅如此，企业还应当指定专门的财务人员以及合规管理人员，由专人负责企业内部经营所涉发票事务，并且通过指定合规管理人员，形成各部门、各专员之人相互制约、相互监督的规范机制，防止有关人员利用职权实施损害企业权益甚至违法犯罪的行为。
企业应当针对内部发票利用、管理等开展定期的财税、法律知识培训。通过财税、法律知识的普及，加强企业内部管理人员以及员工的财税基础和法律意识，使得企业内部工作人员对于发票类犯罪的具体情形以及法律责任有所认知，从而进一步加强建立企业内部涉税法律风险防范意识，从而避免相应犯罪行为的发生。
企业应该及时关注发票监管的实时状态，及时了解税务部门、公安部门以及其他监管部门对涉票犯罪、涉票处罚等热点问题的关注，通过“以案说法”等方式强化内部管理和动态风险监控，做到“心中有数”。
（三）落实涉票善意取得处置机制
依据《国家税务总局关于纳税人善意取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知》（国税发(2000)187号），企业善意取得虚开的发票需要同时符合以下四个条件：一、购货方与销售方存在真实的交易；二、销售方使用的是其所在省（自治区、直辖市和计划单列市）的专用发票；三、专用发票注明的销售方名称、印章、货物数量、金额及税额等全部内容与实际相符；四、没有证据表明购货方知道销售方提供的专用发票是以非法手段获得的。
据此，企业对于善意取得虚开发票可以进行如下处理：1.向税务机关证明取得发票行为的合理性和真实性。如果企业善意取得虚开发票，需要配合税务机关工作提交详细的书面《情况说明》，详细说明其获取发票的过程，充分论证取得发票行为的合理性。此外，还需要提供证据材料来证明《情况说明》所描述事实的真实性。具备充分证明力的证据材料主要包括货物购销合同、付款凭证、银行流水记录、货物运输单、货物销售账单等。2.面对接受虚开发票可能造成的损失，需要及时止损。企业应及时联系销售方，重新从销售方取得合法、有效的专用发票。如果企业能重新取得有效的发票，则作正常抵减处理。如果无法重新取得有效的发票，那企业需做增值税的进项税转出，并按照税法规定补缴相应的企业所得税。3.通过诉讼手段索赔。对于因无法取得合法、有效发票带来的经济损失，企业在这种情况下可以通过民事诉讼的方式向销售方索赔，要求销售方承担税款损失等企业损失。
（四）引进专业服务团队和大数据工具
企业应当规范日常经营，通过聘请专业的律师事务所及律师团队进行合规化经营。企业应当按照有关法律法规定期开展内部自我核查，查验自身纳税情况，或通过聘请专业财税律师对企业发票开具等纳税活动进行风险评估，获取专业的风险防范、化解和应对方案。
不仅如此，面对税务稽查从“以票控税”到“以数治税”的转变，企业需要运用大数据数字化票据管理工具来实现其合规需求。大数据工具能够提供多维度解决方案，在当下税务机关广泛运用大数据等信息技术对企业数据进行收集分析的背景下，企业还应当利用外部大数据合规财税软件进行数据分析，做好大数据事中管控，以应对税务机关的全方位核查，及时发现机构经营中潜在的财税合规问题，了解并防范发票类犯罪风险。
为了有效应对政府大数据监管的转型，企业应当顺应执法趋势，积极探索高效高性价比的合规路径，构筑企业数字化合规监管体系，进而减少企业合规风险，做到“营收增速，风险可控”。（具体参见往期文章：《企业财税治理的数字化合规策略—对<国家税务总局上海市税务局关于开展全面数字化的电子发票试点工作的公告>的解读》）
（实习生 徐娟 邱蓉 何秋霞 刘美煦等有贡献）
注释
[1]今年前五月甘肃成功破获2起重大虚开发票违法犯罪案件
https://mp.weixin.qq.com/s/5_wwdfuZIUTmR_xlddN4vw
[2] 税务总局曝光4起税收违法犯罪案件剖析当前涉税案件新特点新动向
http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/c1110291/content.html?from=singlemessage
[3] 稽查专家“复盘”2021年税案查办——应对犯罪手段“智能化” 稽查战法再升级https://www.shui5.cn/article/41/46348.html
[4] 《2019-2020企业家刑事风险分析报告》发布
http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20210428/Articel09002GN.htm
本文作者
全开明
锦天城律师事务所 合伙人
kaimingq@allbrightlaw.com
袁苇
锦天城律师事务所 律师
yuanwei@allbrightlaw.com
谢美山
锦天城律师事务所 律师
xiemeishan@allbrightlaw.com
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