周一7点|研究分享：诉讼爆炸与法院应对

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作者 | 陈卫东（广州外语外贸大学讲座教授，中国人民大学法学院教授，博士生导师，教育部长江学者特聘教授）

原文标题 | 《诉讼爆炸与法院应对》

基金项目 |科技部国家重点研发计划“领域模型驱动的司法业务协同服务技术研究”(批准号:2018YFC0831204)

本文略有删减

原文提要

诉讼爆炸的现象在法制历史中并不少见，诉讼案件的剧增可能导致法院系统不堪重负，影响审判的社会治理功能实现。我国从改革开放至今的案件爆炸，不仅体现为案件量的激增，还存在案件内容复杂化、程序要求严格化等特点。诉讼爆炸既是经济发展的必然后果，也有法律支持、公民意识与国家推动等方面的成因。为缓解诉讼爆炸带来的办案压力，我国法院系统采取了一系列改革措施予以应对，包括员额制改革、司法责任制改革、诉讼程序改革以及科技手段的运用等，其成效如何有待进一步观察。

“诉讼爆炸”，顾名思义，指的是诉讼案件在某一段时间内剧增的现象。诉讼爆炸的成因是复杂的、多元的，既有法律因素，也有社会因素，如公民权利观念的觉醒、国家社会经济的发展、司法制度的民主化改革等都会在一定程度上造成诉讼案件的快速增长。

这种增长直接导致了司法机关尤其是法院的压力剧增。由于司法制度和法院办案力量在一定期间内处于较为恒定的状态，导致法院以其既有的办案资源与诉讼规范难以对所有案件予以妥善、有效解决与处理。此时，一旦司法无法满足社会对诉讼这种“公共产品”的需求，政府对社会的治理即将产生失序、脱轨甚至混乱的情况。不过，若能通过一定的改革措施与应对办法稳妥、渐进地解决此问题，则对国家的法治化建设、社会法治文化的发展将产生重要的促进作用。

改革开放40多年以来，随着我国经济的快速发展，诉讼案件也呈现出飞速上升的样态。作为这种近乎爆炸式增长的结果，法院以及其工作人员的压力空前，“案多人少”已成为司法管理与司法运行中的惯常性描述。如何应对与缓解办案压力，减轻诉讼爆炸对现行司法系统的冲击，是目前我国法院不得不回答的一个问题。同时，诉讼爆炸既是挑战也是机遇，其解决对于我国诉讼制度的完善、司法体制的改革、审判机制的革新等有着极为重要的促进与推动作用。

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自改革开放，我国的司法系统恢复运转以来，人民法院受理的案件数量基本处于一个不断上升、飞速发展的态势（见文本中表３所示）。除数量的增长外，我国诉讼爆炸的特点还在于案件类型的多元化与复杂程度的提高，实体与程序法制规范的逐渐完善以及案件的地域分布不均等。

从上表可以直观看出，我国诉讼案件的上升确实呈现出一种“爆炸”的态势。1978年，全国法院一审案件收案 44.7万多件；在 1982年，案件数突破了100万，达到了102.4万多件；到了1996年，这个数字突破了500万，来到了531.2万；十年之后，2006年，案件数量开始进一步快速增长，大约每一年增长30万到 40万件。

最近几年，诉讼案件数量又到了一个暴涨的阶段，终于在 2015年，全国一审法院收案量突破了1000万件，2017年则直接达到了 2200多万。应予注意，这项数据仅为一审案件数，法院除此以外还需审理二审案件、审判监督案件，并办理执行案件。整体上看，中国法院审判的一审案件的数量在40多年里增长了50余倍，这种爆炸式增长在世界范围内也十分罕见。

与此同时，诉讼案件本身也变得愈发复杂化、多样化。在司法系统逐渐恢复、社会秩序趋于稳定的背景下，诉讼案件的类型也发生了一系列深刻的变化。一方面，“变化了的政治情况在人民法院受理的刑事案件上有明显反映，反革命案件大幅度下降，1982年只占刑事案件总数的 0.5％……人民内部犯罪已成为危害社会治安的主要问题”；另一方面，“人民法院受理的民事案件逐年大幅度上升……不仅婚姻家庭、继承、房屋、宅基地、损害赔偿等纠纷显著增多，而且新增加了不少土地、山林、水利、农具、耕畜、肥料等纠纷，涉外民事案件也已出现，并有上升趋势”。

时至今日，我国诉讼案件的种类更加复杂。刑事案件方面出现了如污染环境犯罪、电信网络犯罪以及一系列新的治安类犯罪，而各类传统犯罪的犯罪手段、影响范围、危害程度等也体现出了新的样态；民事案件方面，包括劳资纠纷、婚姻家庭、产权保护等案件的民事法律关系更为纷乱。

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此外，行政案件也早已出现，其诉讼程序也在逐渐完善；知识产权案件数量上升，2013年至 2017年，各级法院审结一审知识产权案件 68.3万件；商事案件，如破产案件、股权争议案件等在当下社会生活中亦不鲜见。现在法院审理的一些案件，有涉案金额数百亿元的集资诈骗案、跨国公司之间复杂的股权争议、大型科技企业的知识产权纠纷等，这些案件在数十年前都是复杂到不可想象的。

除此之外，社会对诉讼服务的需求不仅体现在数量（审判效率），其对案件审理的质量，尤其对程序质量亦提出了新的要求。程序性法律的不断完善实际上对法院、对审判者本身都提出了更高的要求，要求法官执行更为严格的权利保障条款、要求法官更加审慎地审理以防止出现错误案件，等等。以此观之，由于程序设定限制了法官裁量权、明确了审理程序，使得法官无法按照以前缺乏规制的“自由”方式审理案件，且一系列案件管理方面的规定增加了大量的文书工作，这些因素都导致了法官办案压力的增加。

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总而言之，上述三个方面归结为一点，就是法院在案件审判上的压力越来越大，而作为具体办案的法官个体而言，这种压力是最为直接与显著的。当然，如果采取相应措施，如增加法官人数，整体上案件数量的增多并不代表每一个法官个体压力的增加。然而，中国的法官数量并未如案件增数一般上升。1982年，我国法院共有法官 7.7万人，其他审判工作人员6.7万人；1997年，法官数为17万余人，其他人员为11万余人；2005年，法官人数将近19万，其他人员10万余人；2014年，法官人数 19.6万，其他人员近 14.4万人。

通过非常粗略的计算，可以看出：在1982年，每个法官一年需办理一审案件13.3件；1997年是 31.1件；2014年是 48.4件。宏观上看，在40多年来，案件数增加50倍的情况下，法院工作人员的人数仅从9万多增加到30多万，

这能够直观地说明，法官个体的办案压力也越来越大。还应说明的是，中国经济发展呈现出极不平衡的状况，东部沿海地区的诉讼案件量远远较西部欠发达地区要多（见文本中的表４）。这种不平衡也是我国诉讼爆炸的一个特点，也是决策者必须注重的问题。

诉讼爆炸乃一国社会与经济发展到特定阶段的产物，其直接表现为诉讼案件剧增，导致办案压力增大、法院系统不堪重负。作为纠纷解决、社会治理最为重要的公共产品，司法必须有效满足公众日益增长的诉讼需求，否则纠纷不解、民困不疏，长此以往必将导致严重的社会冲突。从另一方面看，诉讼爆炸问题的解决需要科学化的体制设置与制度安排，这也将在侧面推动法治建设的进一步深化与发展。

改革开放以来，我国年均的诉讼案件处于爆炸式上涨的态势，可以说，中国的“诉讼爆炸”样态已基本成型。诉讼爆炸在实践中不仅表征为案件数量的大幅度增多，也体现在案件内容愈发复杂、程序公正要求提升等诸多方面。究其成因，不论是经济发展带来的社会活动增多、犯罪数量与破案能力的提高，还是法制体系逐渐完善、公民法治认识增强，都应作为诉讼爆炸的诱发因素。

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如何在中国的法治背景下缓解诉讼爆炸带来的办案压力，是当下法院面临的紧迫课题。以司法体制与诉讼程序为着眼点考虑此问题，其解题之思路无外乎两条：其一，增强办案力量，增加法官职数、调整法官职能、配置辅助人员、减少行政事务等，都可归于此类；其二，提高办案效率，如构建诉讼案件繁简分流程序、应用科技手段等。

上文提及的实践中法院应对诉讼爆炸的相关措施亦未突破该思路，但是从理论上看，此二者均存在一定的瓶颈或界限。就办案力量而言，由于法官职数已经基本定额，难以继续增加，因此提升办案力量只能依靠内部挖潜，但是这种内部的潜能则有上限，不可能一直依靠法院工作人员加班加点予以满足。对办案效率来说，一方面，案件繁简分流及相关改革的本质就是以“程序公正”换“诉讼效率”，虽其正当性可得证成，但过于偏重效率必将导致公正的隐忧；另一方面，科学技术的应用终究只能起到司法辅助的作用，尚无可能以之替代司法，其对司法效率的提高效果有限。

总而言之，虽然决策机关出台了一系列对策来解决案件爆炸的问题，但是“案多人少”的压力仍然存在并将长期存在着。推进这一系列改革措施能够在何种程度上缓解压力，仍需进一步予以观察。

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事实上，“案多人少”问题的解决，仅从司法或诉讼本身入手，难以从根本上扭转目前诉讼案件暴增的趋势，而法院审案压力之缓解程度亦为有限。作者认为，问题解决需以更为宏观的视角进行分析，将整个司法程序置于社会治理的角度进行思考。就法院的审案压力而言，其主要乃由民事诉讼，尤其是轻微民事纠纷所构成，若能采取司法之外的有效纠纷解决方式对之予以化解则可大幅度减少法院审理的案件数量，从而实质降低、分散法院的司法压力。

换言之，对于社会治理中的纠纷治理，没有必要将全部责任负担于司法机关，若多元化的纠纷解决机制能够发挥实效，则大量轻微民商事案件便可通过替代性机制予以解决。反过来说，“案多人少”现象之所以产生，很大程度上为纠纷解决过于依赖司法所致，使得人民调解、专业调解、仲裁等许多可选的解纷制度未能有效发挥作用。

当下，人民调解等各项纠纷解决制度之所以实效不佳，其成因虽然复杂多元，但究其实质其根本原因乃在于决策层对此类制度在社会治理中的重视度不足，或者说，太过倚重司法之社会治理功能。一方面，立案登记制改革大幅降低案件的立案门槛，案件的诉讼受理费用逐渐降低另一方面，人民调解等解纷机制缺乏强制力支持，难以对纠纷予以终局性解决，而其专业性、公正性建设亦显不足。如此，在司法机制如此低廉且效果明显的情况下，同为纠纷解决机制的其他制度则当然难以受到纠纷当事人的青睐。

在未来，重配纠纷治理之任务与责任，应当是我国社会治理改革的重要组成部分，此亦为诉讼爆炸、案多人少问题的终极解决之道。就微观而言，应当重视如何构建有效的替代性纠纷解决制度，如何将已经建立的人民调解组织发挥实效，从而使纠纷当事人自动从诉讼转向其他机制笔者认为，解题之关键在于构建纠纷解决的“成本差”，同时加强其他纠纷解决机制之结果的法律效力而这些正是理论界与实务界需要进一步深入研讨、探索创新之处。

原文首发于暨南学报（哲学社会科学版）2019年第3期。

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主编 | 孙升云

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