后疫情时代政府治理研究 | 郭雪松 赵慧增：突发公共卫生事件应急预案的组织间网络结构研究

作者 | 郭雪松（西安交通大学公共政策与管理学院教授）；赵慧增（西安交通大学公共政策与管理学院和伦敦大学学院风险与减灾研究院UCL Institute for Risk and Disaster Reduction联合培养博士研究生）

原文标题 |《突发公共卫生事件应急预案的组织间网络结构研究》

首发于暨南学报（哲学社会科学版）2021年第1期

网络版略有删减

原文提要

应急预案是应急管理组织机构的行动指南，组织之间的有效协作是应对突发公共事件的必要条件。本文运用社会网络分析方法，从预案层级和应急管理全过程出发，对市级、省级和国家突发公共卫生事件应急预案的组织间网络结构和关系模式进行了量化与可视化研究。本文发现，各级突发公共卫生事件应急预案网络稀疏且组织间联系随预案层级的降低而线性下降，处置与救援阶段是预案应急管理各阶段网络的薄弱环节；各级预案均存在应急管理任务的依赖性组织，但组织职能的泛化及在预案各应急管理阶段分布的不均衡制约了应急管理任务的实现；预案存在关键性组织，但主导型组织因预案层级和预案应急管理阶段的差异而发生改变；各级预案整体网络均存在封闭的小团体，市级和省级应急预案网络的中心性结构明显且团体间存在交互关系，而国家应急预案网络结构相对孤立，表现为团体内部强连接和团体之间弱连接的关系特征。在此基础上，从组织间网络结构层面提出了突发公共卫生事件应急预案改革和优化策略。

一、

引言

2003年“非典”之后，我国建立了不同层级的总体预案、专项预案和部门预案，逐渐形成了“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，并成为以“一案三制”为核心内容的综合应急管理体系的重要组成部分。应急预案在提升各类突发公共事件的预防和应对效果中既发挥了一定的作用，也存在着内部组织间协作程度低和可操作性不足等问题。

应急预案是多部门协同应急的行动基础，在应急管理多部门协调与合作过程中，组织间网络应运而生。在应急管理的各个阶段，组织间的网络结构会因应急管理阶段的差异而动态改变。相应的，应急预案不单是应急响应阶段各部门的行动纲领，同时也贯穿于危机减缓、应急准备和灾后恢复等应急管理全过程。在实践中，应急预案设定的组织间是否具有紧密的网络结构特征是制约单项预案和应急预案体系有效性的因素之一。

新冠肺炎疫情暴露出我国突发公共卫生事件应急预案体系难以适应复杂的危机情境，党的十九届三中全会以来，政府机构改革与应急管理体制机制的重大变革也对应急预案体系的重构提出了现实需求。突发公共卫生事件灾害损失的不确定性则要求各级政府需要适时启动纵向上不同层级的应急预案进行危机管理，形成复杂的组织间网络，因此对应急预案的组织间网络结构研究兼具现实与理论价值。本文基于社会网络分析方法着重量化与可视化研究以下两方面问题：一是从纵向上比较我国各级突发公共卫生事件应急预案组织间网络结构的特征与差异；二是依据广义应急管理的多阶段性特征，在划分应急管理阶段的基础上探讨单项应急预案内组织间网络结构的特征与差异。由此，从组织间网络结构的层面为我国各级突发公共卫生事件应急预案及预案体系的优化提供参考。

二、

文献述评

（一）突发公共事件应急预案研究回顾

国内外学术界对应急预案的研究集中在预案编制原则与方法、预案体系与作用逻辑、预案质量评估与优化策略等领域，主要涉及以管理科学和系统工程等为代表的量化视角和以公共管理和政治学等为代表的政策视角。

总体来看，应急预案的研究主要着眼于突发事件整体预案，关注预案的通用性，在针对不同类型突发事件的专项预案的研究上稍显不足，针对突发公共卫生事件应急预案研究则主要集中在预案质量评估和优化策略等方面。

（二）应急管理中的组织间网络研究回顾

学术界对组织间网络的形成与发展、组织间网络中主体关系与特性以及组织间网络的绩效从理论和量化的视角进行了相关探讨。组织间网络结构是网络内部各组织之间相对稳定的关系模式，现有研究主要包括关系取向和位置取向两种视角。关系取向聚焦组织之间的社会粘着关系，涉及网络密度和网络规模等内容；位置取向聚焦组织之间的结构性特征和关系的模式化，关注结构对等性、角色和位置等内容。近年来学者应用网络分析方法对应急管理中的组织间网络结构从不同的要素进行了一定的分析。

综上，学术界对应急预案和应急管理组织间网络的研究逐步走向深入。然而，组织间网络分析特别是运用量化方法的研究大多集中在对实际突发事件应急响应的研究中，对应急预案内的组织间网络结构研究较少且多限于理论分析。同时，现有研究对各类专项预案、不同层级之间的预案以及单项预案内的不同应急管理阶段缺乏足够的聚焦。因此，通过SNA量化与可视化的方法对不同层级的突发公共卫生事件应急预案以及单项预案内不同应急管理阶段的组织间网络结构进行研究是本文在应急管理领域的主要贡献。

三、

研究设计

（一）理论框架

本文按照“中央-省级-市级”的政府体系和《突发事件应对法》界定的应急管理阶段，对国家、省级和市级突发公共卫生事件应急预案中的组织间网络结构进行研究，理论框架包括以下要素：

第一，组织间网络的关联性。

第二，组织间网络中组织机构与应急管理任务的关系。

第三，组织间网络中的关键性组织。

第四，组织间网络的整体结构和关系模式。

（二）方法与数据

国家层面于2006年发布《国家突发公共卫生事件应急预案》并实行至今，本文以在此次疫情中受影响严重的H省和W市作为省级和市级代表进行研究，各级预案规定的分级负责与响应措施如表1所示，各级预案分级响应主要体现为领导和责任机构的改变而非具体应急响应措施的差异化。

运用社会网络分析法进行数据收集和处理，首先构建“组织-任务”隶属网络，而后转换为“组织-组织”1-模网络。在方法上，采用网络密度等衡量组织间网络的关联性，依据隶属网络图分析组织机构与应急管理任务的关系，通过度数中心度分析网络中的关键性组织，并构建块模型揭示组织间网络的整体结构和关系模式。各级预案组织间网络拓扑图如图1所示。

四、

分析结果与讨论

（一）组织间网络关联性分析

各级预案及预案各阶段的组织间网络关联性测度结果如表2所示。

从全过程来看，省级预案纳入了数量最多的组织机构参与应急管理，并形成了连接数量最多的组织间网络；各级预案网络成员之间联系不紧密，国家、省级和市级应急预案组织间的联系与互动程度逐级降低，说明组织机构并未形成应急管理情境需要的紧密协作关系，也反映了当前预案并非建立在基于风险（risk- informed）以及各组织以伙伴（Partner）的关系基础上进行构建的弊端。

从各应急管理阶段来看，各级预案均表现出处置与救援阶段涉及数量最多的组织参与应急管理及各阶段分布不均衡；在网络密度层面，首先，各级预案处置与救援阶段网络密度均处于较低的水平，说明最为复杂的应急响应过程中的组织间联系最为薄弱；其次，市级预案各阶段的组织间协作程度均较低，与该层级预案的目标和功能定位不匹配；最后，国家应急预案各阶段的网络密度分布最为均衡，市级和省级预案各阶段网络密度差异较大，说明各应急管理阶段之间的联系和衔接不足。

（二）组织机构与应急管理任务的关系分析

市级、省级和国家预案分别包括34、47和31项应急管理任务，且超过半数的应急管理任务集中于处置与救援阶段。通过NetDraw呈现各级预案全过程组织机构与应急管理任务之间关系的网络拓扑结构，如图2所示。

本文以人民政府、医疗机构、疾控机构和卫生行政部门为例，通过分析上述组织参与应急管理任务的数量和比例揭示应急管理各阶段中组织机构和应急管理任务之间的关系，具体如表3所示。

从全过程来看，卫生行政部门是各级预案中参与应急管理任务最多的组织，人民政府、医疗机构和疾控机构参与应急管理任务的数量和比例依次递减，反映了疾控和医疗机构在疾病预防、监测和控制职能上存在不足。

从各应急管理阶段来看，首先，卫生行政部门是上唯一在各级各应急管理阶段均参与应急管理任务的组织，也是在预防与准备、监测与预警、处置与救援中参与应急管理任务的数量和比例最大的组织；其次，人民政府涉及的应急管理任务主要集中在恢复与重建阶段；最后，医疗和疾控机构在各阶段涉及的应急管理任务较少，且未涉及恢复与重建阶段。灾后恢复是增强灾害韧性的关键环节，上述结果揭示该阶段呈现以人民政府为主要参与机构、疾控和医疗机构缺位的组织结构形态，反映出当前预案制定存在各应急管理阶段任务不够科学等问题。

（三）组织间网络中的关键性组织分析

度数中心度衡量组织在网络中的权威性，各级预案组织标准化度数中心度如表4所示。

在全过程中，卫生行政部门居于各级预案网络核心位置；人民政府亦是预案中占据较高地位的组织；疾控机构仅在省级应急预案中具有较高的地位。上述结果反映了各级预案呈现以卫生行政部门和人民政府主导的应急管理组织运作模式，疾控等卫生专业机构在应急管理中权力有限，制约风险监测、追踪和管理效果。

从各应急管理阶段来看，预案全过程的核心组织与各应急管理阶段的核心组织并不一致，各应急管理阶段的核心组织也会因预案的不同层级而存在差异，而卫生行政部门是各级预案和各应急管理阶段中关键的组织机构。数据结果反映出应急管理各阶段面临的问题和各层级预案定位的差异性导致各级预案和预案各阶段的主导型组织存在差异，但我国现行突发公共卫生事件应急预案不仅适用于突发重大传染病，也适用于群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒和其他严重影响公众身心健康事件，导致预案针对性不强并难以确定特定事件的主导机构，削弱了应急预案在现实中的应用性。

（四）组织间网络整体结构与关系模式分析

从全过程上对各级预案组织间网络进行块模型研究，表5为CONCOR方法下组织间网络结构的分区。

通过表5可以看出，市级、省级和国家应急预案分别划分出4个、8个和4个结构对等的区块。根据CONCOR计算得到各区块及区块之间的密度矩阵，如表6所示。

进一步，采用α-密度指标将密度矩阵转化为影像矩阵并构建简化图，如图3所示。

可见，各级预案组织间网络中均存在封闭的小团体，市级和省级预案组织间网络中心性结构明显，国家预案组织间网络整体结构和关系模式相对孤立。

首先，在市级预案组织间网络结构中，政府行政机构与交通和物资保障机构交互程度较高，其内部组织间的联系程度也较为密切；卫生专业机构在网络中表现为内部组织之间的互动，与网络中其他团体的交互程度较低；公共卫生专业性较低和应急管理功能较弱的支持机构不仅与网络中其他团体缺少互动，其内部组织间也缺乏交互，处于网络边缘位置。

其次，在省级预案组织间网络结构中，交通保障机构和市场秩序维护机构、卫生行政与支持机构、物资保障机构之间建立了密切的互动关系，医疗救治与宣传机构和卫生行政与支持机构、物资保障机构之间涉及较强的交互关系，上述机构的内部组织之间也存在密切的联系，居于网络核心位置；政府行政与支持机构主要体现为内部各组织之间的互动，与网络中其他团体联系较弱；政府监督检查机构、旅游外事机构处于网络边缘位置，其内部组织之间以及与网络中其他团体均缺乏交互。

最后，在国家预案组织间网络结构中，各类机构内部的组织之间存在较强的交互关系，但不同类型机构之间缺乏交互，整个网络中分散着孤立的小团体。

五、

结论

本文得到以下结论：

第一，各级预案组织间并未形成十分紧密的协作网络，特别是市级预案和各级预案的处置与救援阶段组织间协同应急有待提升，不同应急管理阶段之间也存在衔接不足的问题。

第二，各级预案应急管理任务对组织的依赖性存在差异，卫生行政部门是较为重要的组织，但存在应急管理各阶段组织权力与任务设置不合理等问题。

第三，卫生行政部门和人民政府是各级预案的核心组织，卫生专业技术机构和交通部门则在不同应急管理阶段中分别占据较高地位。

第四，各级预案网络均存在封闭的小团体，市级和省级预案组织间网络中心性结构明显，国家预案组织间网络结构较为孤立。

可从以下方面改进：首先，结合各级预案功能定位，在风险识别、情景模拟（scenario-based）的基础上，由各部门共同编制并视为伙伴关系；其次，将基于风险的应急管理各阶段与韧性治理相结合，以降低脆弱性和提高韧性的思维分析各级预案各阶段所需的应急管理任务，依此确定应急管理的参与组织，以减少灾害风险（DRR）和应急管理全过程的模式解决传统应急管理模式中“重救轻防”以及组织职责与现实需求不符的问题；再次，制定基于特定风险事件的应急预案，优化现行同时适用传染性和非传染性事件的突发公共卫生事件应急预案，理顺各级预案之间的内在逻辑，明确各组织机构的角色；最后，基于情景分析，充分考虑特定应急管理任务所需组织，并结合应急管理任务之间的制约和联动关系进行考量。

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延伸阅读

音 频 | 王熙睿

图 文 | 邹雅嘉

审 核 | 李晶晶

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