民商法研究 | 邓建鹏：个人征信业监管政策改革的法制思考

编者按

     个人征信是信贷领域的“基础设施”，我国长期受“官营”“官办”“官商合办”等公司法制的传统影响，个人征信市场化力量比较弱，李克强总理于2020年11月主持召开的国务院常务会议提出“积极稳妥推进个人征信机构准入，加大征信业开放力度”。本文分析个人征信监管政策存在的问题，为个人征信市场化、进一步开放个人征信业准入提供可操作性的政策建议，对促进征信业发展具有重要实践价值。

一、

个人征信业存在的问题

本研究主要探讨个人征信行业现状与监管规则．参照《征信业管理条例》，征信业务是指对个人信用信息采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供的活动，是为防范信用风险而由第三方提供的信用信息服务。简而言之，个人征信为基于个人资产状况和经济交易信息，对个人未来履约能力的评价和预测。由于个人征信涉及隐私保护等问题，经营者应经监管机构严格审批。征信是信贷领域极为重要的基础设施，有助于解决信贷交易中的信息不对称问题，对防范金融风险、降低融资成本及提高融资效率有益。但是，中国当前仅一家持牌的市场化个人征信机构正式运营，与世界第二大经济体身份很不相称。分析民营机构进入个人征信业存在的主要障碍及其原因，提出改善路径，不仅有助于中国在全球营商环境排名的提升，也有益于完善中国征信体系，防范信贷领域风险。

二、

央行征信的不足与民营征信机构试点

在2006年，中国人民银行征信中心成立（下文简称“央行征信中心”），自此形成政府主导的个人征信格局。2013年3月，国务院颁布征信业首部法规《征信业管理条例》，赋予央行监督管理职责。以此为基础，央行出台监管细则《征信机构管理办法》。随着近年基于高科技的新金融业态兴起，社会急需更加完善的征信服务。然而，央行传统的征信服务覆盖人群有限，难以满足新金融的业务需求。

央行征信中心接入机构多为银行等传统金融机构。为满足时代需求，中国央行在2015年初印发了《关于做好个人征信业务准备工作的通知》，要求芝麻信用等八家机构做好个人征信业务试点工作。央行试点个人征信工作两年后，监管者称，个人征信机构不应该太分散，数量不能太多，市场准入的标准应该较严、门槛较高。独立的个人或经济组织想独自办一家个人征信业务的公司，无论在理论上、道义上、法律上还是在实践上，绝无可能。与之同时，八家试点机构均被要求停止营业，另成立百行征信，大股东是中国互联网金融协会（下文简称“互金协会”），民营个人征信由起初试点最后变为准入严格管制。

三、

征信业国际监管规则的镜鉴与反思

监管者具体阐述了个人征信业试点“失败”，监管层另行成立百行征信的主要原因──八家个人征信试点机构不具备第三方征信的独立性，独立第三方征信是国际公认的征信准则。“第三方”是指信用交易双方之外的那一方。“独立”主要表现在一是业务上独立，即征信机构不能从事授信业务；二是公司治理结构上独立，即没有控股股东；三是关联关系上独立。然而，这个“国际准则”是否存在，颇值得商榷。

首先，现实中的独立第三方个人征信机构往往没有现成数据和客户，其生存就是一个问题。另外，放松个人征信行业的准入管制，并不意味着放松对个人信息的保护。在日本征信市场，政府的约束很少，主要依靠行业自律和立法对行业行为加以规范。征信治理规则多国各有千秋，不存在国际公认完全相同的准则，不存在中国务必参考的国际规则。因此，中国个人征信实行“独立第三方”的严格准入管制政策，其正当性与合理性均值得斟酌。

改革市场准入法律制度，放宽企业进入个人征信市场的严厉限制，潜在的竞争者将促使现有行业主体不断提升服务水平，迎合消费者需求，使竞争性的个人征信市场充满活力。行业发展初期过度限定个人征信机构数量，市场缺失竞争机制，无助于个人征信产品质量与服务效率提升，不利于征信市场构建有益发展环境。竞争性金融市场有巨大价值，这是经济学家与法学家的共识。中国个人征信市场存在巨大的市场潜力与利润增长空间，可容纳更多征信机构参与竞争。监管机构为征信市场健康成长确立良好的竞争秩序，推动市场优化资源配置，当是优选。

四、

历史隐忧与征信业规制的潜在困境

中国近代公司制度表明，公司在近代中国从短暂兴起跌进困境，主要原因在于“政企不分”的死结没有解开。“官营”“官办”“官督商办”的传统根深蒂固。只有当公司作为民事主体独立存在以后，它才能从行政性垄断的载体变为推动竞争的工具。互金协会事实上间接承担着部分准监管者的职能。“官方背景”可能使互金协会事实上间接承担着部分准监管者的职能，加大了政府不当干预市场的可能性。从一百多年中国公司史来看，这些复杂关系在公司治理中难以协调，最后可能扭曲商业主体的设立宗旨。无论在公司立法之前还是之后，政府或强行参与企业经营管理，或拒绝维持市场秩序，结果都是让公司成为政府控制经济的牺牲品。在公司实践中，始终如一地表现出国家主导的特征。百行征信是否能突破百年中国公司治理史，成为推动个人征信市场竞争的工具，我们深为忧虑。

市场化征信机构在社会需求和同行间高度竞争推动下，更有利于提高征信产品质量和服务效率，快速回应市场变化，满足市场多元化的产品需求。作为世界第二大经济体，中国广土众民，个人征信市场潜力巨大。百行征信股东“强强联合”，股东背景“看起来很美”，实质潜藏治理困境。据我们行业调研所知，海量数据乃百行征信一些小股东的核心竞争力，其并无数据共享意愿。准入管制改革是否能推动经济增长，近年“简政放权”政策精神不妨说是直面历史教训的正确选择。

提升个人征信产品与服务质量，及时回应市场复杂需求，不能完全仰赖政府背景的征信机构。政府拥有更改规则的权力，其特殊身份决定了政府自身不宜直接或间接介入征信市场的商业化经营。近年国内外经济状况发生巨大变化。在经济发展新常态之下，大力提振本国内需尤为当前经济发展重要布局。因此，需要创新机制体制，需要新的经济增长点。互联网催生新产品和新业务，助推经济增长。随着消费金融的兴起及中国经济政策的重大转型，互联网征信内含经济增长的巨大动能。在新冠疫情蔓延全球的形势下，2020年以来中国海外贸易订单剧降。受疫情影响，甚至出现一定程度的逆全球化，中国与世界（特别是美国）经贸往来受到很大冲击。刺激消费、大力提振内需已成国内共识，疫情加速了这一政策转变。因此，为互联网金融、消费金融、传统借贷及其它多种商业应用场景提供个人征信服务，在经济新常态下极具战略意义。

五、

个人征信业监管规则的调整路径

近年，国家领导人高度重视个人征信业的发展及其存在的问题。李克强总理于2020年11月25日主持召开国务院常务会议，会议决定“促进征信业发展提质的措施”，“积极稳妥推进个人征信机构准入，加大征信业开放力度”。参照国务院常务会议主旨与优化营商环境的精神，个人征信业准入管制的事前许可应大大放宽。我们认为，应高度重视“法治是最好的营商环境”这一命题，从如下路径调整个人征信业的监管政策：

首先，监管者应推动征信法规的完善。个人征信业健康发展应依靠科学立法和民主立法。遵照2020年1月开始实施的《优化营商环境条例》基本精神，个人征信领域应确保市场参与者机会公平，统一规则，公开透明，不同所有制的市场主体法律地位平等，以保持商业机构间充分的竞争力。

其次，监管者应调整监管重心，一方面放松准入管制，促进竞争。另一方面监管者应强化事中事后的规范化监管，并将监管与行业激励相结合。以完善行业法规为基础，政府将监管重心调整到对征信业务行为的规制。

再次，一些全球领先的商业机构向多国客户提供数据和信用分析工具，在帮助消费者管理信用数据、了解个人信用、获得金融服务、帮助机构防范身份盗用和欺诈风险等方面，多年来积累了极为丰富的成功经验。监管者在确保消费者信用数据安全的前提下，应及时创造条件，鼓励领先的境外商业机构进入中国市场，为国内个人征信机构提供咨询、规划和产品开发等合作，将有助于进一步提升国内征信水平。

最后，监管者应依法限定自身职能，创新监管与行业治理方式，跟上时代发展趋势。政府资源配置能力很强，如不依法限制则可能扭曲市场配置。如果政府职能不清或不当膨胀，就会使其配置范围和领域大为扩张，从而挤压市场配置，因此，在法律上限定政府职能和限制政府权力非常必要。法律要着重通过限制政府职能，来明晰和保障市场配置资源的功能。

六、

结语

“官营”“官办”“官督商办”等传统在个人征信市场存在若隐若现的负面影响。公司只有作为真正的独立民事主体存在以后，才能变为推动竞争的工具。过度的准入管制易招致权力寻租风险，背离近年“简政放权”政策精神。历史与现实经验均表明，我国个人征信市场的空间巨大，市场可以够容纳多家个人征信机构，未来应该存在一个多层次、多元化的个人征信体系。个人征信的相关规则多国各有千秋，不存在国际公认完全相同的准则。中国个人征信业准入应根据当前行业发展状况和中国国情来决定。严格的准入管制限制了民营征信或类征信机构合法与合规的路径，甚至会导致各类征信新业态向“地下化”逃逸。因此，要符合《优化营商环境条例》第十条“国家坚持权利平等、机会平等、规则平等，保障各种所有制经济平等受到法律保护”的法治原则，应促成个人征信行业竞争性市场的形成，确保不同类型企业的公平准入与自由竞争。

作者 | 邓建鹏 （中央财经大学法学院）

原文标题 |《个人征信业监管政策改革的法制思考》

首发于暨南学报（哲学社会科学版）2022年第4期

网络版略有删减

本节目由暨南学报与暨南大学广播台联合出品，这是为您播报的第153篇文章

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