专家解读 | 长三角区域一体化发展规划与政策制度研究

摘要

自20世纪80年代起，长三角区域就被作为一个整体经济圈概念纳入各项规划与政策文件中。目前，在国家层面长三角区域经历了三轮规划发展阶段，实施了生态保护、水环境保护、大气等其他环境治理三方面的生态环境保护专项行动，在“生态共同保护”“环境联防联治”“绿色高质量发展”三个领域部署了共21项生态环境保护制度和体制机制建设任务，生态环境保护各项工作正在稳步推进中。本文通过对长三角区域一体化发展规划和政策制度进行梳理，分析了长三角一体化发展过程中生态环境保护领域重点关注的目标、指标和任务，从强化规划落实、构建跨区域工作机制、强化生态环境部门的监管力度三方面提出了进一步加强长三角区域一体化生态保护的建议。本文可以为开展长三角区域规划政策实施进展评估、识别长三角区域重点突出的生态环境问题提供研究基础和借鉴参考。

■文/ 刘冬  杨悦  张文慧  徐梦佳

长三角区域是中国经济最发达、城镇集聚程度最高的城市群，是我国第一大经济区和世界第五大经济体^[1]。改革开放特别是党的十八大以来，长三角地区经济发展取得了明显成效，2012—2019年，长三角区域江苏、浙江、安徽和上海三省一市（以下简称“三省一市”）GDP逐年上升，区域GDP年均增速为8.97%，经济社会发展一直走在全国前列（见图1）。近几年来，长三角地区作为长江经济带的龙头，已经成为提升国家综合实力、带动全国经济发展的重要引擎，是全国率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化的优先示范区。然而，长三角地区在经济高速发展的同时也经历了“先污染后治理”之路。长三角地区土地开发强度大，上海市、江苏省土地开发强度已居全国各省（区、市）前列，上海市建设用地规模已触“天花板”，现行土地利用下带来了巨大的生态环境保护压力^[2]。2019年国务院《政府工作报告》提出，将长三角区域一体化发展上升为国家战略。本文通过对长三角一体化发展规划与政策制度进行梳理分析，为摸清长三角区域规划与政策实施进展情况，识别长三角区域目前面临的突出生态环境问题提供研究基础和参考。

长三角区域一体化发展相关规划与政策情况

总体情况

（1）国家层面经历了三轮规划发展阶段长三角经济圈的概念产生于20世纪80年代。1982年，国家就提出“以上海为中心建立长江三角洲经济圈”，当时的长三角经济圈包括上海、南京、宁波、苏州和杭州5个城市。1986年，长三角经济圈的概念进一步扩大到五省一市（即江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省和上海市）。后来发展成以上海市为中心的大都市圈，包括上海市，江苏省的南京、苏州、无锡、常州、扬州、镇江、南通、泰州和浙江省的杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山共15个城市^[3]。2007年12月1日，在上海市召开的“长江三角洲地区发展国际研讨会”将长三角定义为上海市和浙江省、江苏省两省一市。从那时起，长三角区域大致经历了三轮大的规划时期。
第一轮规划（长江三角洲地区26城市）：国务院于2008年颁布《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（国发〔2008〕30号），旨在把长江三角洲地区建设成为亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界级城市群。2010年，国家发展改革委发布《长江三角洲地区区域规划》，规划范围包括上海市，江苏省的南京、无锡、常州、苏州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州，浙江省的杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省的合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城共26个城市，规划提出明显改善长江三角洲地区生态环境，形成人与自然和谐相处的良好局面。2016年6月，国家发展改革委和住房城乡建设部联合发布《长江三角洲城市群发展规划》，规划范围还是上述26个城市，其规划目标为发展长三角城市群，构建经济充满活力、高端人才汇聚、创新能力跃升、空间利用集约高效的世界级城市群^[4]。
第二轮规划（长江经济带下游地区）：2014年，国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，提出依托黄金水道推动长江经济带发展，打造中国经济新支撑带，促进经济增长空间从沿海向沿江内陆拓展。2016年9月，国家发展改革委印发《长江经济带发展规划纲要》，明确了长江经济带生态优先、绿色发展的总体战略，其中三省一市全部纳入长江经济带下游范围。2017年原环境保护部、国家发展改革委和水利部联合印发《长江经济带生态环境保护规划》（环规财〔2017〕88号），明确提出根据长江流域生态环境系统特征，东部和下游地区以治理修复为主。
第三轮规划（长三角一体化）：2018年11月，习近平主席在首届中国国际进口博览会开幕式主旨演讲中宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。2019年12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《纲要》），随后，三省一市分别印发《浙江省推进长江三角洲区域一体化发展行动方案》《上海市贯彻〈长江三角洲区域一体化发展规划纲要〉实施方案》《安徽省实施长江三角洲区域一体化发展规划纲要行动计划》《〈长江三角洲区域一体化发展规划纲要〉江苏实施方案》，以上行动方案成为各省（市）落实《纲要》的重要举措，其中，浙江省还专门印发《浙江省推进长三角生态环境保护一体化发展专项行动计划》，从共建区域生态文明体系、推进江河湖海水环境协同治理、深化区域生态环境保护合作等方面发力，力推长三角区域生态环境保护一体化发展。

（2）实施了3个方面的生态环境保护专项行动

江苏省、浙江省、安徽省、上海市均属于长江经济带下游地区，为落实长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”相关要求，近3年来实施开展了一系列生态环境保护专项行动。
在生态保护方面，实施了4个方面的行动计划。一是生态环境部自2018年5月启动全面排查处理长江沿线自然保护地违法违规开发活动，在国家级和省级自然保护区纳入“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动范围的基础上，将长江干流和主要支流的市级、县级自然保护区和其他各类各级自然保护地（风景名胜区、森林公园、湿地公园等）纳入监督检查范围，全面深入排查破坏自然保护地生态环境的违法违规行为。二是生态环境部自2018年起筹建长江经济带“三线一单”信息共享系统。此外，水利部组织开展了长江非法码头专项整治工作和长江非法采砂专项整治工作。
在水环境保护方面，实施了6个方面的专项行动。一是长江入河排污口专项检查行动。二是长江“三磷”专项排查整治行动。三是长江经济带城市黑臭水体治理专项行动。以长江经济带98个地级城市为重点，检查各地黑臭水体整治工作进展及存在的问题，督促滞后城市加快黑臭水体整治进度，确保2020年地级以上城市建成区黑臭水体消除比例达90%以上^[5]。四是实施工业园区污水处理设施整治专项行动。五是开展了长江经济带饮用水水源地环境保护专项行动。六是启动长江干流岸线保护和利用专项检查行动。
在其他环境治理方面：大气环境保护方面，实施了挥发性有机物（VOCs）专项治理行动，要求2018年完成重点工业行业VOCs综合整治及提标改造，2019年提升VOCs综合治理水平。2020年7—10月，生态环境部开展夏季臭氧污染防治强化监督帮扶工作。在环境风险方面，实施了两个方面的行动计划。2017年启动了“长江经济带化工污染整治专项行动”，严格整治化工企业环境污染违法违规行为，推动化工企业达标排放。在距离长江干流和重要支流岸线1千米范围内，严禁新增化工企业，同时鼓励存量企业搬入合规园区。2017年实施了“长江沿线饮用水水源地安全专项检查行动”。在船舶和港口污染整治方面，开展了船舶和港口污染整治，印发了《长江经济带船舶和港口污染突出问题整治方案》，三省一市加强船舶和港口污染联防联治联控。

（3）部署了21项生态环境保护制度和体制机制建设任务

自长江经济带国家战略提出后，三省一市作为长江经济带下游省份先后承担了一些“大保护”体制机制改革任务，2019年年底《纲要》发布以后，对长三角区域又部署了生态环境一体化保护制度和体制机制建设任务。本文按照“生态共同保护”“环境联防联治”“绿色高质量发展”三个领域进行梳理，梳理发现在长三角区域中央共部署了21项生态环境保护制度和体制机制建设任务（见表1）。

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（4）开展了1个长三角示范区建设

部署建设长三角生态绿色一体化发展示范区是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。一体化示范区范围包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县（以下简称“两区一县”），面积约2300千米2。2019年11月，国家发展改革委正式印发《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，明确示范区为示范引领长三角更高质量一体化发展。2020年6月，《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划》（以下简称《示范区总规》）正式公示，《示范区总规》作为国内首个省级行政主体共同编制的跨省域国土空间规划是一体化制度创新的重要成果，对“两区一县”的国土空间规划具有指导约束作用，对长三角和全国具有示范引领作用。

分领域情况

按领域看，目前环境治理类专项行动在长三角一体化制度建设中占主体地位（9项），其中水环境治理6项，大气等其他环境治理类3项，而生态保护类专项行动仅4项。在制度建设任务方面，生态共同保护是制度建设重点，在总计21项制度建设任务当中，生态共同保护制度有9项，占比42.8%，绿色高质量发展制度和环境联防联治制度各占6项，占比均为28.6%（见图2）。

分省（市）情况

对2018—2020年省级为落实《纲要》共同保护要求而出台的相关政策文件进行梳理，发现三省一市为对接落实《纲要》均出台了相应的综合性规划/方案/行动计划文件，有的省（市）也出台了相应的行动方案（见表2）。在生态共同保护方面主要是各省（市）落实“三线一单”生态环境分区管控，尚未出台省域间、不同城市、不同流域联合发布的生态环保政策措施。而在绿色高质量发展方面，三省一市均开展了支持经济高质量发展的创新举措，如江苏省构建绿色金融政策体系，为环保企业提供融资，对进入上市流程的绿色产业给予绿色债券资金奖补；浙江省实行建设项目环保设施“最多验一次”，加强环境信用差别化管理。

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长三角一体化发展中生态环境保护领域的重点

重点关注的目标指标

结合上述规划中提到的生态环境保护目标指标（见表3），我们按照总体目标、水环境保护目标、环境联防联治、生态保护、风险防范、体制机制建设6个方面对长三角区域既有一体化相关规划目标指标进行梳理。目前在生态环境保护总体目标方面，主要的目标要求是一致的，总体都是要求生态环境明显改善，仅有《长江经济带生态环境保护规划》对生态系统稳定性提升做出了要求。在长江水环境保护方面，主要涉及水资源、生态流量、地表水环境水质等方面指标，对于长三角区域跨界河流断面水质达标率做出了达到80%的规定要求。在环境联防联治方面，对城市空气质量、总量减排和土壤安全利用率方面进行了指标设置。重点关注的生态共同保护方面，主要从生态功能提升、生物多样性保护、生态空间保护三个方面进行指标设置，其中生态空间保护有7项指标，不仅含生态保护红线面积、保护地面积、湿地面积这些指标，而且涵盖了生态廊道这种涉及生态空间一体化保护的指标。在风险防范方面主要是针对涉危企业环境风险做出了规定要求。在体制机制建设方面仅有定性描述，缺乏具体化的指标设置^[6]。 
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重点关注的任务
在对上述规划任务分析的基础上，发现长三角区域一体化保护的任务主要体现在环境联防联治、生态共同保护、生态环境协同监管三个方面（见图3）。其中，在环境联防联治方面，水重点关注跨界河流、湖泊等水体的治理修复；大气重点关注能源消费双控和重点行业超低排放改造以及VOCs等污染物治理；固废防治主要关注跨界转移、综合处置利用、补偿等方面。而在加强生态共同保护方面，遵循习近平总书记“山水林田湖草”生命共同体的理念，主要是从保护重要生态空间和重要生态系统两个角度考虑。在生态环境协同监管方面，围绕流域区域生态补偿机制、生态产品实现机制、环境治理联动机制、环境监测预警应急机制等方面展开。
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进一步加强长三角区域一体化生态保护的建议

本文在长三角一体化发展国家战略实施背景下，利用已公开的资料对长三角区域一体化发展相关规划、政策进行梳理，并且就规划目标指标、任务进行了分析研究，结合目前生态环境监管职能，提出进一步加强长三角区域一体化生态保护的建议。
强化规划落实，完善生态一体化保护管理体制
实施长三角区域一体化发展战略，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署,是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略举措。要以《纲要》为行动指南, 在推动长三角一体化发展领导小组机制下成立由有关部委和三省一市政府参与的长三角区域生态环境保护机构，以三省一市落实《纲要》的实施方案/行动计划为具体抓手，统筹生态环境保护工作。针对各项规划中有不同表述要求的目标指标（如生态环境明显改善/持续改善，湿地生态功能得到有效保护/逐步提升）在三省一市设定统一要求，并采用相同的生态标准体系和测定方法，以实现统一决策。在规划重点领域（如责任分担难以界定且治理较困难的流域生态管治、乡镇农村生态用地保护、自然保护地管理、跨区域横向生态补偿等）和重点区域（如长三角生态绿色一体化发展示范区）探索建立以党委政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的协同治理体系。将长三角区域还未开展的专项行动领域与范围（如生态保护红线区人类活动整治等）分批次逐步纳入专项保护行动计划。
构建跨区域管理的工作机制，强化“山水林田湖草”系统性保护
首先，在长三角区域大气和水污染防治协作小组的基础上，建立三省一市生态共同保护协作小组，确立共同会商与协调联动工作机制，重点解决生态共同保护、生态环境协同监管两个方面的建设任务，其中生态共同保护要在严格落实生态保护红线、自然保护区管理的基础上，严抓跨区域、跨省（市）交界地区“应保未保”及保护效率偏低的问题；在生态环境协同监管方面，重点围绕《纲要》所关注的流域和区域生态补偿机制、生态产品实现机制、生态环境监测预警应急机制等开展工作。其次，针对长三角生态系统服务功能退化和生态空间受损等问题，开展“山水林田湖草海”一体化生态保护修复工程。依据生态系统的空间差异性，识别“生命共同体”生态保护修复的重点区域空间分布和主要结构特征，对“山水林田湖草海”生态保护修复工程实施范围进行不同单元的区域划分，科学确定保护修复的布局、任务与时序。此外，建立与“山水林田湖草”生命共同体理念相适应的体制机制，打破“各自为政”的工作模式，加强部门联动，实行长效管理。
进一步强化生态环境部门的监管力度，构建现代化环境治理体系
目前，在长三角区域国家层面经历了三轮规划发展阶段，实施了生态保护、水环境、环境整治三方面的生态环境保护专项行动，部署了“生态共同保护”“环境联防联治”“绿色高质量发展”三个领域共21项生态环境保护制度和体制机制建设任务，生态环境保护的各项工作正在稳步推进中。下一步，生态环境部门还要持续提高生态监管能力建设，对于长三角区域生态状况强化实时监测与评估，充分运用在线监控、卫星遥感、无人机和大数据分析等科技手段，构建覆盖长三角全要素、全区域、全领域的生态环境智慧网络监测体系的监管系统。围绕长三角区域生态环境保护制度和体制机制建设任务，结合《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，围绕制度创新、模式创新和政策创新，建立健全高标准、高水平的环境治理体系，形成全社会生态环境共建共治共享的新格局。

*基金项目：中央级公益性科研院所基本科研业务专项基金重点项目“长三角区域生态环境现状评价与规划跟踪评估研究”（GYZX200204）；生态环境部预算项目“长三角生态环境保护体制机制研究”

作者介绍

刘   冬：生态环境部南京环境科学研究所副研究员

杨   悦：生态环境部南京环境科学研究所

张文慧：生态环境部南京环境科学研究所

徐梦佳：生态环境部南京环境科学研究所

（载于《环境保护》2020年第20期）

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文献来源：刘冬, 杨悦, 张文慧 等. 长三角区域一体化发展规划与政策制度研究[J]. 环境保护, 2020, 48(20): 9-15.
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