专家视角 | 长三角地区省级流域生态补偿制度研究

摘要

流域生态补偿是优化流域生态系统服务资源配置、促进整个流域生态保护与社会经济协调发展的重要政策工具。在国家完善生态文明建设制度、推动构建生态补偿制度的总体部署下，长三角地区陆续构建了覆盖行政区全流域的生态补偿制度。本文系统整理和分析了长三角地区三省一市省级层面制定的流域生态补偿制度，分析总结了其运行机制和特点，从生态补偿制度、省级政府与市县政府的关系、补偿标准依据、省级政府资金投入等方面进行了系统解析，最后对长三角地区流域生态补偿机制的深化提出了建议。

■文/ 王会 杨光 程宝栋

流域生态补偿制度是优化流域生态系统服务资源配置、促进流域生态保护与社会经济协调发展的重要政策工具。在大力推进生态文明建设的总体部署下，生态补偿制度不断健全，《生态文明体制改革总体方案》（2015年）强调完善生态补偿机制。2016年4月，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，系统部署生态保护补偿机制的深化完善。自2016年以来，国家发展改革委、财政部、生态环境部等有关部门陆续出台了《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》（2016年）、《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》（2018年）、《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》（2018年）、《生态综合补偿试点方案》（2019年）、《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》（2020年）等生态补偿制度建设的指导性文件。

长三角地区是我国社会经济发展水平相对较高的区域，生态环境保护制度和政策相对完善。在国家系统部署生态保护补偿制度之前，长三角地区已经积极探索了包括流域生态补偿在内的多个领域的生态保护补偿机制。2012年开始试点的皖浙两省新安江流域生态补偿机制开创了我国跨省流域生态补偿的实践先例，截至2020年3月，我国付诸实践的跨省流域生态补偿案例已经有10件^[1]。长三角地区沪苏浙皖（三省一市）对于辖区范围内的流域生态补偿实践不仅起步早，而且在国家新一轮生态补偿制度改革的背景下也进一步优化完善，取得了多方面效果^[2]。为了进一步完善长三角地区流域生态补偿制度，本文在系统解析流域生态补偿理论的基础上，收集并整理长三角地区省级层面制定的流域生态补偿制度，剖析其运行机制和特点，并提出进一步深化完善的对策与建议。

流域生态补偿的理论框架

      流域生态补偿的问题范畴

流域生态补偿主要针对流域内上下游之间的生态系统服务的有效配置问题。流域是一个以包含干流和支流的集水区为基础的地理概念，根据地势和水流特征分为上游、中游、下游等不同的地理单元。本研究中将一个流域分为上游和下游两个区域，每个区域内都有一定的自然生态系统和社会经济活动（见图1）。流域内上游和下游之间存在生态系统服务联系。一般流域上游地区位于高原、山区，具有较为丰富的森林、草地等自然生态系统，可以提供涵养水源、净化水质、固碳释氧等生态系统服务；下游则位于平原地区，自然生态系统相对较少，社会经济活动密集。上游地区通常为下游地区“提供”多种生态系统服务，有形的生态系统服务主要指一定数量和质量的水资源，无形的生态系统服务包括固碳释氧服务等。上游地区的社会经济活动会影响其为下游地区“提供”的生态系统服务。例如，上游地区取水灌溉、采伐森林等活动将降低下游地区可以使用的水资源数量和质量。但是，上下游之间通常没有关于这些生态系统服务增减的交易机制，上游的社会经济活动具有一定的外部性，上游地区有可能为了获得一定的经济利益而给下游地区带来较大的生态系统服务损失，从而导致生态系统服务无效配置。流域生态补偿机制的建立，将为上下游之间生态系统服务的增减提供经济补偿，促进流域生态系统服务的有效配置。尽管流域上游和下游之间存在多种类型的生态系统服务联系，但是，流域生态补偿主要指与水质和水量相关的生态补偿，也有研究称之为水生态补偿^[3]。

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     流域生态补偿的主要内容

流域生态补偿的本质是基于权利配置的生态系统服务“交易”。表面上看，上游地区通过加强生态保护为下游提供了更多更好的生态系统服务，下游地区需要补偿上游地区为此承担的损失，但实际上，这一结论隐含的前提是上游地区拥有所提供的生态系统服务的权利。权利配置在流域生态补偿中是一个隐含但处于基础地位的问题。以水资源为例，尽管水是从上游流向下游的，但是，这并不意味着上游地区拥有这些水资源，下游地区需要向上游地区购买水资源；相反，通常认为上游地区和下游地区分别拥有部分水资源的权利。这就是说，上游地区和下游地区分别拥有部分上游所“提供”的生态系统服务的权利。在权利安排的基础上，当一方出让了权利或受让了生态系统服务权利时，则需要受偿或补偿另一方。

流域生态补偿机制的方式可以分为“产权和交易”“管制和补偿”两类。“产权和交易”即相关各方约定上游应该为下游提供的生态系统服务数量和质量，然后以此为基础对生态系统服务超过或未达到的情形进行交易。这时生态补偿与生态系统服务付费^[4]含义一致。“管制和补偿”则是管制要求上游地区必须采取一定的生态保护措施或达到一定的生态系统服务供给情况，然后再予以补偿，实践中这些管制要求通常由上级政府提出。“产权和交易”直接呈现了基于权利配置的生态系统服务交易。“管制和补偿”则隐含了这一本质。实践中，上游地区获得的补偿（假设这一补偿是相关各方达成的某一均衡状态）并不能覆盖其被管制要求保护生态所承担的全部成本，这实际上隐含了上游地区并非拥有生态系统服务的全部权利。

流域生态补偿基准，即生态系统服务权利的初始配置。在产权和交易的生态补偿中，其中的产权即指权利配置；而在管制和补偿的生态补偿中，管制所表现出的权利配置并非初始配置，也并非确定生态补偿额度的基准。管制和补偿的生态补偿方式，实际上是额外使受管制一方出让权利，同时予以经济补偿，其中隐含了权利的初始配置。这个隐含的初始权利配置，是补偿额度计算的基准。从经济理论来看，关于权利的初始分配，整个流域的每个行政区具有平等地位，即每个行政区都有一定的排放污染物的权利，包括上游地区。从有效配置来看，通常意味着上游地区少排污染物，下游地区可以适当多排污染物。因此，对于上游地区通常采取管制和补偿的方式，管制其受让一些排污权利并给予经济补偿。对于下游地区，则可以基于平等原则确定排放权利以及对应的水质标准。王军锋等^[5]也将这两种补偿模式分别称为“流域水源地功能保护”和“流域环境质量改善”两种类型。

流域生态补偿的额度或补偿标准，应介于出让权利（通常意味着提供额外生态系统服务）的成本和效益之间。在“产权和交易”生态补偿方式中，如果一方出让了权利，例如提供了超过下游权利的水质或水量，那么生态补偿额度下限是出让方因此承担的成本，生态补偿额度的上限则是受让方因此获得的效益。当然，实践中，出让方承担的成本和受让方获得的效益通常较难衡量。在“管制和补偿”生态补偿方式中，生态补偿的额度理论上包括两部分，一部分是“管制和补偿”框架下的补偿，即被管制时应该获得的补偿，可以称之为基础补偿；另一部分则是其额外出让权利（或受让权利）而应该获得的补偿（或支付的补偿）。

     流域生态补偿的实施形式

流域生态补偿的实施主体以各级政府为主。以上游地区出让权利、提供额外生态系统服务为例讨论。为了提供额外的生态系统服务，上游地区需要在生产、生活、生态保护等方面采取措施，生态保护成本由很多具体主体承担，因此只能由上游政府作为区域代表。同理，在下游地区，即使是水质、水量这样有形的生态系统服务，也是通过政府及其部门调配到各行各业的，由受益的具体主体支付补偿很难实施，所以也要由下游地区政府作为区域代表。在上下游政府之间协商或需要管制上游地区使其加强生态保护时，需要二者共同的上级政府参与其中。

流域生态补偿机制的形式可以分为“上下游横向生态补偿”和“上下级纵向生态补偿”两类。流域生态补偿中的主体，主要包括上游地区政府、下游地区政府、共同的上级政府。“上下游横向生态补偿”，即以上游政府和下游政府为主的生态补偿机制。横向生态补偿通常对应于“产权和交易”的生态补偿方式，因为上下游地区政府之间具有相对平等的地位。“上下级纵向生态补偿”，即主要指上级政府、上下游政府之间达成的生态补偿机制，有时表现为以上级政府和上游政府为主。纵向生态补偿通常对应于“管制和补偿”的生态补偿方式，上级政府一方面管制要求某地方政府加强生态保护，同时予以一定的补偿。流域两种补偿方式的主要特征(见表1)。

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长三角地区省级流域生态补偿实践情况分析

     流域生态补偿实践概况

尽管国务院及相关部委从2016年开始才全面推进生态补偿制度建设，但是，长三角地区作为社会经济发展水平相对较高、生态环保制度较为完善的地区，其省级流域生态补偿政策实施较早，探索出了一些具有特色的地方模式^[6]。而且，在国家新一轮推进生态补偿机制建立的过程中，长三角地区也结合自身流域问题、制度基础进行了调整。长三角地区三省一市主要的省级流域生态补偿政策（见表2）。从时序来看，长三角地区三省一市流域生态补偿制度建立相对较早。上海市、江苏省、浙江省分别于2007年前后即制定了较为全面的流域生态补偿机制。相比较而言，安徽省流域生态补偿起步较晚，从2012年参与新安江流域跨省生态补偿之后，逐渐建立了大别山区水环境生态补偿制度，并在国家部署推进生态补偿制度后进一步推广到全省所有流域。总体上，到目前为止，三省一市建立了适合自己流域特征的生态补偿制度。

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    流域生态补偿制度

省级流域生态补偿制度的建立，是基于省级政府之前已经制定的流域管理相关制度。在流域生态补偿制度建立之前，为了保护水源地、控制流域环境污染等问题，省级政府通常制定了水源地保护、河流断面考核等相关制度。这些制度为流域生态补偿制度的建立提供了基础。

上海市的流域生态补偿制度，主要是针对水源地保护的纵向生态补偿制度。早在1985年，上海市制定了《上海市黄浦江上游水源保护条例》以加强水源地保护。2009年，上海市制定了《上海市饮用水水源保护条例》，其中第六条明确提出“建立饮用水水源保护生态补偿制度”。经过多年的不断调整和完善，建立了水源保护生态补偿制度。

江苏省和浙江省的流域生态补偿制度，主要是基于监测断面考核的“双向补偿制度”，该制度是基于监测断面考核及其奖惩机制建立的，该制度的主要形式是水质超标“罚款赔偿”和水质达标“奖励补偿”，也是在全国应用最广泛的生态补偿制度^[7]。此外，浙江省鼓励地方政府自行建立流域横向生态补偿制度。《浙江省人民政府办公厅关于实施新一轮绿色发展财政奖补机制的若干意见》同时规定了“出境水水质财政奖惩制度”和“省内流域上下游横向生态保护补偿机制”。

安徽省的流域生态补偿制度也是以水质断面考核为主的“双向补偿”制度，其内容包括三个部分。其一是跨省界的新安江流域和滁河流域；其二是生态较为重要的大别山区和沱湖流域；其三是全省其他流域。

总体而言，在国务院新一轮推进生态补偿制度建立的过程中，上海市和江苏省沿用并完善了自身建立的流域生态补偿制度；浙江省则是一方面完善自身建立的流域生态补偿制度，另一方面也鼓励地方政府自行建立流域横向生态补偿机制；安徽省则是在国家政策指导下，借鉴周边省份的实践经验，建立了适合自身流域特点的流域生态补偿制度。

     省级政府与地方政府的相互关系

省级流域生态补偿制度中，根据省级政府与市（县）政府关系的相对紧密程度，其相互关系可以分为三种类型。

其一，省级政府引导、地方政府为主。在省级流域生态补偿制度中，省级政府主要是引导者、鼓励者，不会直接出台流域生态补偿的具体制度，只是提供了基本的原则，并对市（县）政府自行达成的协议予以指导、奖励。当然，市（县）政府需要根据自身需要，与流域内的其他县（市）自行协商建立横向的流域生态补偿机制。浙江省鼓励市（县）政府建立的横向生态补偿即属于这一类。

其二，省级政府主导、地方政府参与。在这一情形中，省级政府及其部门主导着流域生态补偿制度的建立，具体规定了补偿发生的条件、补偿额度等制度内容。地方政府之间由于需要相互补偿或赔偿也形成联系。在基于断面考核与奖惩构建的流域生态补偿中，这是主要的政府关系形式，江苏省、浙江省、安徽省的流域生态补偿多属此类。

其三，省级政府主导、地方政府接受。在这一情形中，省级政府及其部门依然制定了流域生态补偿制度的各项内容。与上一种情形不同的是，地方政府相互之间不直接发生补偿或赔偿联系。上海市的水源保护生态补偿机制即属于这一类，上海市财政与各区财政直接支付。

     补偿额度的确定

在针对上游地区水源保护的纵向生态补偿中，补偿额度下限是上游地区承担的保护成本。当然，这一补偿成本很难核算，于是，通常根据上游地区的流域面积、人口、自然保护区面积、森林面积、水环境质量等多个因素来确定生态补偿资金。例如，上海市水源保护生态补偿资金根据各区水源地保护区面积、水源区环保投入、年度工作考核成绩等因素确定。

在针对下游地区控制水质的横向生态补偿中，补偿额度通常是根据水质考核结果确定的。流域断面水质要求分为历史标准和目标标准两类。历史标准指的是基于过去三年或若干年的水质情况并辅以一定的水质改善要求；目标标准则是某个确定的可以长期维持的水质要求。一般情况下，历史标准主要是在水质向目标逐渐改善过程中所应用的标准，通常在水质未达到预期的情形下使用。关于生态补偿额度，应用最为广泛的是达标则“补偿奖励”，不达标则“赔偿惩罚”。补偿额度则是根据补偿基准，通过达标或超标的情况确定。理想的补偿额度是在双方的成本与效益之间。但是，仅从文件来看，通常给出具体的数值额度。江苏省、浙江省、安徽省均采用了“双向补偿”方式。当水质超标时，超标倍数越多，赔偿惩罚越多；当水质达标时，通常是基于水质改善类别的递增补偿奖励。

省级政府资金投入

流域生态补偿是对流域内多个行政区之间的相互补偿。理论上而言，流域内一个行政区的支付应该等于另一些行政区的获得，整个流域内所有行政区总体上的支付是零。但是，实践中，省级政府也参与流域生态补偿的资金往来，这使得整个流域内地方行政区的总支付并非为零。省级政府在某个流域中的支付情况，可以分为三种情形。

其一，省级政府支付为零。这时，省级政府既没有鼓励流域加强水质提升，也没有惩罚流域内的水质恶化。其二，省级政府有正的支出。这时，省级政府通常补贴了流域内的水质提升行为，具有鼓励水质提升的作用。这也反映了省级政府认为流域内采用的补偿标准低于预期，无法达到预期的水质目标。其三，省级政府有正的收入。这时，省级政府通常惩罚了流域内的水质恶化行为，具有遏制水质恶化的作用。这也反映了省级政府认为流域内采用的补偿标准低于预期，无法达到预期的水质目标。在长三角地区的三省一市，省政府都有资金投入，具有激励和引导作用。

     补偿标准的动态调整

流域内各个行政区的社会经济发展水平不断变化，相应的水质改善或恶化的成本和效益也在改变。为此，需要相应地调整流域生态补偿标准。通常，对于既定的水质要求和补偿标准，上游地区具有选择排放量的主动权，如果补偿标准低于其水质保障的成本，那么其有动机多排放污染物。这时，就需要相关各方再次协商补偿标准，例如提高补偿标准，甚至协商补偿基准的变化，例如提高断面水质的要求。在长三角地区流域生态补偿实践中，流域生态补偿的补偿标准通常是不断调整的，多为3～4年调整一次。例如，浙江省分别于2009年、2013年、2016年制定或修订了断面考核办法。

完善长三角地区省级流域生态补偿制度的建议

尽管长三角地区已经建立了省级流域生态补偿机制，但是，为了更好地发挥生态补偿的经济激励作用、促进流域生态资源的有效配置，还可以从以下几个方面进一步完善。

     理顺流域生态补偿制度与其他制度的关系

流域生态补偿所针对的流域是自然生态系统、人口、经济等构成的复合生态系统。为了控制水污染、改善水环境质量、有效分配水资源，我国已经建立了多项制度政策。例如，针对水污染的排放标准、排污许可、总量控制等制度；针对涵养水源的森林生态效益补偿、退耕还湿补偿、自然保护区补偿、重点生态功能区补偿等多种补偿制度。特别地，我国环境保护法律规定了地方政府在改善辖区环境质量中的责任，省级政府也制定了对市（县）政府水污染防治的考核办法，那么这些办法与流域生态补偿制度之间关系如何，则是一个需要厘清的问题。例如，某行政区只要愿意支付相应的惩罚，是否可以突破其水污染防治考核的目标要求等。或者，其他旨在加强生态保护的补偿制度已经可以确保较好的水质目标，那么流域生态补偿再次予以补偿是否低效等。这些流域生态补偿与已有政策之间的关系，需要结合实际情况进行梳理，从而更好地发挥流域生态补偿机制在优化流域生态资源配置中的作用。

     提高流域各方在生态补偿制度完善中的主动性

在流域生态补偿机制日趋完善的过程中，提高流域内地方政府主动参与的积极性。流域生态补偿机制的初期主要是由省级政府主导建立。从掌握各方面信息的程度来看，流域内各方最为了解各自情况，而省级政府了解的情况相对有限。相应地，省级政府制定的断面水质要求和生态补偿标准较难适合流域内的实际情况。因此，在相关各方熟悉流域生态补偿的运行机制之后，省级政府可以进一步发挥地方政府在制度建设中的主动性，地方政府可以发挥其信息优势，从而使得生态补偿机制更加符合当地的实际情况。当然，鉴于地方政府在协商过程中存在无法达成协议的风险，也存在违反协议的风险，这时，仍然要发挥省级政府的协调和监督作用。

     加强资金筹集和资金使用的激励作用

流域生态补偿中，各个行政区由其政府作为代表，资金往来也发生在省级政府、各个地方政府之间。通常地，资金筹集由政府财政支付，资金使用则由地方政府根据资金使用管理规定进行。上游地区水污染的过度排放者、下游地区水质改善的受益者并未真正支付资金；而上游地区生态保护成本的承担者、下游地区水质恶化的受害者均未获得资金补偿。这意味着流域生态补偿的经济激励作用仅仅针对了各个政府，而并未进一步延伸至相应的排污者等具体行为主体。未来，在流域生态补偿机制不断完善的情况下，当制度条件可行时，可以将生态补偿资金的筹集和使用向具体行为主体延伸，以切实发挥流域生态补偿的激励作用，促进流域生态系统服务资源的有效配置。

*基金项目：中央级公益性科研院所基本科研业务专项基金重点项目“长三角区域生态环境现状评价与规划跟踪评估研究”（GYZX200204）；生态环境部预算项目“长三角生态环境保护体制机制研究”

作者介绍

王  会：北京林业大学经济管理学院副教授

杨  光：北京林业大学经济管理学院硕士生

程宝栋：北京林业大学经济管理学院副院长、教授

（载于《环境保护》2020年第20期）

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文献来源：王会, 杨光, 程宝栋 等. 长三角地区省级流域生态补偿制度研究[J]. 环境保护, 2020, 48(20): 24-30.

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