专题聚焦 | 《长江保护法》彰显保护与发展共生相融
摘要
目的解释：坚持“保护法”＋“开发法”的共生相融
尽管在为期两年的立法进程中，各方对于《长江保护法》的价值理念形成了基本共识，即坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发。（参见第三条）但是对于如何解读和平衡保护与发展的关系，争议仍然较大。这种学理争议直接反映在立法的基本定位上—聚焦于保护与发展关系的倾向上，存在不同观点：一种具有代表性的观点认为，《长江保护法》要针对长江经济带的发展，强调绿色发展，倾向于在不搞大开发的前提下，将《长江保护法》定位为一个更偏向于引导绿色发展的法案；而另一种观点认为，《长江保护法》是“保护法”，不是“绿色发展法”。如果《长江保护法》定位是绿色发展的法，就不应当叫作“保护法”，而应该叫“绿色发展法”[1]。其实，上述观点各有其合理性，但都失之偏颇。正如习近平总书记所指出的：“推动长江经济带绿色发展首先要解决思想认识问题，特别是不能把生态环境保护和经济发展割裂开来，更不能对立起来。要坚决摒弃以牺牲环境为代价换取一时经济发展的做法。有的同志对生态环境保护蕴含的潜在需求认识不清晰，对这些需求可能激发出来的供给、形成的新的增长点认识不到位，对把绿水青山转化成金山银山的路径方法探索不深入。一定要从思想认识和具体行动上来一个根本转变[2]。”总书记还特别强调：“推动长江经济带探索生态优先、绿色发展的新路子，关键是要处理好绿水青山和金山银山的关系。这不仅是实现可持续发展的内在要求，而且是推进现代化建设的重大原则。生态环境保护和经济发展不是矛盾对立的关系，而是辩证统一的关系。生态环境保护的成败归根到底取决于经济结构和经济发展方式。发展经济不能对资源和生态环境竭泽而渔，生态环境保护也不是舍弃经济发展而缘木求鱼，要坚持在发展中保护、在保护中发展，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益[2]。”习近平总书记的重要讲话为《长江保护法》的解读指明了方向。生态优先、绿色发展是长江经济带高质量发展的核心理念和战略定位，也是“绿水青山就是金山银山”的逻辑诠释，反映出民众对长江经济带保护与发展并重的呼声。如果准确把握新发展阶段、践行新发展理念、构建新发展格局，只有坚持“保护法”＋“开发法”的共生相融，才是对坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发的正确解读。在环境法学理上，为了追求可持续发展，历来都是强调环境与发展的综合决策；在推进经济结构的转型上，多强调真正贯彻“经济要环保”“环保要经济”的绿色发展理念。绿色发展是指长江流域生态环境保护和经济发展不是矛盾对立的关系，而是辩证统一的关系。长江流域生态环境保护的成败，归根到底取决于长江流域经济结构和经济发展方式的转换与升级。因此，要坚持在发展中保护、在保护中发展。“不搞大开发”不是不搞大的发展，而是不能搞破坏性开发，要科学地发展、有序地发展[3]。我们必须明确《长江保护法》首先是一部生态环境的保护法，实施中要始终把保护和修复生态环境摆在压倒性位置，依法严格规范各类开发、建设活动；《长江保护法》也是一部绿色发展的促进法，要全面落实法律规定，把握好生态环境保护和经济发展的辩证统一关系，以实现资源开发、生态保护和经济社会发展的新平衡[4]。
长江经济带是我国经济增长潜力最大的区域之一，随着长江经济带发展战略的不断推进，长江经济带产业优势地位不断凸显。“成为引领经济高质量发展主力军”是长江经济带发展的新定位。尤其是在世界正面临百年未有之大变局之际，中国要保持战略定力，咬定青山不放松地坚持发展，长江经济带无疑被历史赋予在协作、开放和共享的原则引领下寻求创新的绿色发展机制之更高的使命、更大的责任与更多的想象，需要更好地发挥长江经济带在践行新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展中的重要作用。
体系解释：彰显绿色发展逻辑
绿色发展理念是全体人民在发展问题上的“最大公约数”之一[5]。经济社会发展的长效动力保持必然需要依托于资源环境的有效支撑，在长江经济带倡导绿色发展的战略路径，本质上强调的是建立在充分尊重生态环境容量和资源承载力的刚性约束基础上的长江经济社会发展。要在长江流域全面推进绿色发展，需要找准抓手、精准发力，在立法技术、管控措施等上寻求突破。用绿色界定发展，用生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单（以下简称“三线一单”），将长江经济带各类开发活动限制在环境资源承载能力之内，使得生态环境的可持续性成为经济社会发展的内生变量，体现了经济社会发展与生态保护之间平衡的、可持续的发展方式[6]。从形式上看，“绿色发展”集中体现于第六章规定，但是整个立法文本实质上体系化、结构化地贯穿着绿色发展思路，以“空间管控＋负面清单（禁止性规定）＋正面清单（倡导性规定）”的逻辑展开。
夯实空间管控的基准
塑造流域法律空间：以长江流域的自然属性为基础，融合了长江流域的经济属性、社会属性和文化属性，进而凸显、界定了“长江流域”的法律属性，在法律意涵上实现了长江流域法律化、空间化的转换与改造，“在长江流域开展生态环境保护和修复以及长江流域各类生产生活、开发建设活动，应当遵守本法。”（参见第二条）在人类的法治实践中第一次实现了对于长江流域的法律全息透视，为建立以国土空间规划为主导的长江流域治理格局奠定了逻辑起点。
明确规划法律效力：专设“规划与管控”一章，建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的长江流域规划体系，通过多规合一方式，完善长江经济发展的空间布局，以充分发挥长江流域发展规划、国土空间规划、生态环境保护规划等规划的引领和约束作用。明确要求“国务院有关部门和长江流域地方各级人民政府应当按照长江流域发展规划、国土空间规划的要求，调整产业结构，优化产业布局，推进长江流域绿色发展。”（参见第十七条）正确处理发展与保护的关系，坚持在发展中保护、在保护中发展。
做实“三线一单”，强化空间用途管制
生态优先是长江经济带实现绿色发展的必经之路。长江流域应该依照自然原则、经济原则和社会原则确立环境底线，走以环境底线为刚性约束的强可持续发展道路，凸显“环境硬约束”的理念[7]。《长江保护法》针对长江流域生态系统破坏的突出问题，坚持把保护和修复长江流域生态环境放在压倒性位置。换言之，通过立法对长江经济带建设“保护优先，绿色发展”的目标和措施加以引领和固化，保证给自然生态以必要的人文关怀和时间空间。但是，如何落实生态优先？具有“大棒”效应的“三线一单”制度即跃然纸上，将承担强化空间用途管制、倒逼产业转型升级的重要职能。
理论上，建立以“三线一单”为核心的生态环境分区管控体系，是践行习近平生态文明思想、强化生态环境分区管控、推进绿色高质量发展的重要工作。“三线一单”实现了生态环境空间管控落地，“三线一单”编制工作凝结了源头预防生态环境风险的空间管控思路，技术逻辑从问题和目标导向出发，形成区域开发的“框子”和“规矩”，确保生态系统结构完整性、功能健康性和过程持续性。基于技术逻辑和已发布成果的案例分析可知，“三线一单”实施能够提升国土空间规划、区域国民经济发展规划和地方立法等领域的绿色化发展水平，支撑生态环境治理体系和治理能力现代化。长江流域作为一个由水、土、气、生物等自然要素和人口、社会、经济等人文要素相互关联、相互作用而共同构成的自然—社会—经济有机复合系统[8]，幅员广阔，资源环境承载力与国土开发适宜性空间分异显著，地域功能类型丰富[9]。正因为长江经济带地域范围较大，国家政治、经济目标，地方需求目标，加快发展和谨慎保护目标交织在一起，不同目标对地域空间的分类认识差异较大[10]，上中下游、左右岸、干支流等不同空间的民情、社情、水情等差异极大，当地民众对立法需求、法律诉求各不相同。奥斯特罗姆在论述公共资源规则本地化的重要性时指出，资源随着时间和地点而改变，资源使用者的特点也在改变，因而没有适合所有环境的单一规则[11]。从外观形式来看，由于环境法治实践对“时空有宜”律而非行政区划模式的遵循[12]，以立法位阶高低为标准而型构法律渊源形式的传统做法在环境法中已不合时宜，而各级各类地方性的、遵循特定自然环境之特殊性而动的法律形式成为环境法治实践中更为有效的制度规范[13]。因此，在立法技术上坚持长江全流域一盘棋，但是根据流域空间不同地区经济社会发展水平、环境资源承载能力、环境风险等关键要素的差异，予以差别化的分类管控、区别对待。“国家对长江流域国土空间实施用途管制。长江流域县级以上地方人民政府自然资源主管部门依照国土空间规划，对所辖长江流域国土空间实施分区、分类用途管制。”（参见第二十条）如此，将法律的统一适用与具体空间要素有机结合，彰显出立法的科学性和针对性。
实践中，生态环境部已在长江经济带11省（市）和青海省试点开展了“三线一单”工作[14]。将“三线一单”纳入环境准入体系后可以更好地发挥系统性预防作用，提升政府的决策能力和环评工作效率，实现环境准入体系的高质量和高效率[15]。“三线一单”的划定更有助于识别我国生态破坏最严重、环境污染最严重、环境社会风险最高、最亟须采取治理措施的区域和领域，更有助于凸显主要矛盾，更有助于调动全社会资源攻克环境治理的难点、重点，化解环境治理困境。“三线一单”在《长江保护法》中的系统性规定，是一般性制度设计与长江流域具体情况相结合的立法成果，是以法律条文的形式将已经较为成熟的管控做法固化下来。具体而言，“国务院自然资源主管部门会同国务院有关部门组织编制长江流域国土空间规划，科学有序统筹安排长江流域生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，优化国土空间结构和布局，统领长江流域国土空间利用任务。”（参见第十九条）“长江流域省级人民政府根据本行政区域的生态环境和资源利用状况，制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单，报国务院生态环境主管部门备案后实施。生态环境分区管控方案和生态环境准入清单应当与国土空间规划相衔接。长江流域产业结构和布局应当与长江流域生态系统和资源环境承载能力相适应。禁止在长江流域重点生态功能区布局对生态系统有严重影响的产业。禁止重污染企业和项目向长江中上游转移。”（参见第二十二条）为此，“三线一单”实行长江流域全覆盖，划定全流域空间生态保护、资源利用、经济开发等“框子”和“规矩”，成为“生态优先、绿色发展”的关键性制度支撑，为长江经济带的绿色发展指标提供硬约束。具言之，划定长江经济带各类主体功能区划的生态保护红线，应对突破生态保护红线的区域及时限制或暂停新建项目的审批，管好“空间准入”以确保生态优先的定位；以资源利用上线为标准编制重点生态功能区产业准入负面清单，优化“产业准入”以确保发展绿色产业；以环境质量底线为标准加强对污染物排放量、强度、浓度等方面的管控，限制“环境准入”以确保环境承载力的刚性约束[16]。由此可见，利用技术创新减少资源消耗和污染排放、通过产业升级提高准入门槛，将是长江流域各地经济产业发展主趋势。
积极细化绿色发展路径，推进产业结构转型
长江经济带的“绿色”建设是生态环境保护的发展方向，是新时期长江经济带发展的必然选择。选择把绿色作为底色，以绿色发展为主线和衡量尺度，把绿色生态作为产业发展、项目建设、城市更新和环境优化等一切发展内容的基本标准与硬性约束[17]。用绿色界定发展，加快各地区绿色基础设施生态网络建设，推进产业结构绿色化、高端化、低碳化，切实保护和改善水生态、水环境、水资源，改变“末端治理”思路，以生态环境的绿色发展为方向，打破经济发展与环境保护的对立思维，实现经济发展与生态保护的和谐共生[6]。长江经济带的绿色发展，离不开体制机制的深化改革和创新支持，也离不开各项区域财税金融信贷投资等政策的扶持。《长江保护法》除了强约束的“三线一单”等制度外，也注重兼容采取激励性措施，发挥“胡萝卜”效应，通过整合国家各种发展战略，如积极的财政、科技、绿色金融、流域生态补偿的市场化基金等政策，调动地方政府积极性，优化产业布局，调整产业结构，重视生态产品价值实现机制，破除旧动能、培育新动能，实现长江流域科学、有序、绿色、高质量发展。
文本解释：树立绿色发展规矩
绿色发展是在传统发展基础上的生产方式和生活方式的重大变革，是建立在生态环境容量和资源承载力的约束条件下，将环境保护作为实现可持续发展重要支柱的一种新型发展模式。绿色发展作为新时期推动长江经济带高质量发展的行动指南，具有高度的理论性和实践性，对该指南的理解认识深度和践行力度直接决定着长江经济带高质量发展的实现程度。目前，长江经济带11省（市）对绿色发展各项指标的执行程度不一，呈现出了明显的区域平衡、经济发达程度与环境保护治理情况之间张力较大的趋势。例如，发展与保护的矛盾依旧突出；绿色发展各相关指标的刚性约束不强；流域整体性保护力度不足等。如何寻求经济社会发展与生态环境保护之间的平衡、准确把握并科学践行绿色发展的内核与基本要义，是实现长江经济带从高速度发展向高质量发展转变的核心课题，也是实现可持续发展亟待破解的难题[6]。《长江保护法》准确把握生态环境保护和经济发展的辩证统一关系，用“绿色发展”专章构建绿色发展机制，凸显绿色治理、绿色生产、绿色消费、绿色园区、绿色产业体系等绿色发展主流理念，树立绿色发展规矩，试图破解这一难题。
“绿色发展”专章共11条要言不烦，应当如何解读？当下，我国经济发展已经进入了新常态，经济潜在增长率、资源环境承载能力，都不容许再盲目追求高速度，必须从粗放增长转向质量效率型集约增长，这为中国经济的绿色发展提供了契机。整体而言，该章不仅在微观层面优化治理修复的具体方式、手段和技术，更重要的是在宏观层面科学把握绿色治理的思路和要求。在绿色治理思路上进行分类指导，全面强化制度约束，加强绿色发展体制建设，开展产业转型示范，培育绿色文明风尚，推动全流域实现经济社会绿色发展、生产生活方式绿色转型。
从主体角度，法律将绿色发展的义务赋予了多元主体，即构建协同治理体系、实现流域多元共治。包括：（1）不同层级政府（国务院、国务院有关部门、长江流域地方各级人民政府）对于绿色发展政策的促进与倡导。通过落实政府主体责任，强化顶层设计，切实发挥好在推动长江经济带发展过程中规划、政策、体系的制定者的作用。引导和协调其他主体共同参与，提高公共服务水平，创造良好市场环境。（2）各产业、行业、企业（开发区）对于绿色发展转型的遵循和创新。通过强化企业责任，按照“谁污染、谁治理”的原则，自发推动转型升级，淘汰落后产能，发展绿色清洁生产。自觉遵守生态法规，树立模范典型。（3）消费者对于绿色低碳生活方式的参与和响应。公众作为推动长江经济带发展过程中数量最大、范围最广的主体，是生态环境的直接受益者。通过调动公众的积极性、主动性和创造性，主动参与推动长江经济带发展，共同守护好母亲河。唤醒并且增强节约意识、环保意识和生态意识，加快形成绿色生活方式，倡导绿色消费、适度消费。
从内容角度，可分为以下层次。第一，长江经济带实施新型城镇化和乡村振兴的战略统筹功能。对标国家战略的行动协同，表现为：（1）城乡融合发展。“国务院和长江流域地方各级人民政府及其有关部门应当协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的实施，统筹城乡基础设施建设和产业发展，建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，促进长江流域城乡融合发展。”（参见第六十五条）（2）建设美丽城镇和美丽乡村。“长江流域县级以上地方人民政府应当按照绿色发展的要求，统筹规划、建设与管理，提升城乡人居环境质量，建设美丽城镇和美丽乡村。”（参见第六十九条）第二，长江经济带作为流域经济，涉及水、路、港、岸、产、城等多个方面，着力于产业结构调整与优化，着眼于供给侧结构性改革，亟待解决产业结构“偏重偏化”“化工围江”等高风险、紧迫性问题。表现为：（1）一般性规定。“国务院有关部门和长江流域地方各级人民政府应当按照长江流域发展规划、国土空间规划的要求，调整产业结构，优化产业布局，推进长江流域绿色发展。”（参见第六十四条）（2）高污染、高能耗、高风险工业产业升级、清洁化改造与搬迁。“长江流域县级以上地方人民政府应当推动钢铁、石油、化工、有色金属、建材、船舶等产业升级改造，提升技术装备水平；推动造纸、制革、电镀、印染、有色金属、农药、氮肥、焦化、原料药制造等企业实施清洁化改造。企业应当通过技术创新减少资源消耗和污染物排放。长江流域县级以上地方人民政府应当采取措施加快重点地区危险化学品生产企业搬迁改造。”（参见第六十六条）（3）作为产业调整抓手的开发区绿色发展评估机制，倒逼产业转型升级。“国务院有关部门会同长江流域省级人民政府建立开发区绿色发展评估机制，并组织对各类开发区的资源能源节约集约利用、生态环境保护等情况开展定期评估。长江流域县级以上地方人民政府应当根据评估结果对开发区产业产品、节能减排等措施进行优化调整。”（参见第六十七条）（4）农业水产养殖管理。“长江流域县级以上地方人民政府应当编制并组织实施养殖水域滩涂规划，合理划定禁养区、限养区、养殖区，科学确定养殖规模和养殖密度；强化水产养殖投入品管理，指导和规范水产养殖、增殖活动。”（参见第七十条）（5）综合立体交通体系建设，提升长江黄金水道功能。在提出建设综合立体交通体系建设总体要求的同时，亦结合实际，确定以岸电技术和清洁能源船舶发展为立足点，从而减少船舶污染物排放，实现港口绿色减排，提升长江流域生态环境质量。（参见第七十一到七十三条）第三，节约集约循环利用的资源观。表现为：（1）水资源的节约集约化利用。“国家鼓励和支持在长江流域实施重点行业和重点用水单位节水技术改造，提高水资源利用效率。长江流域县级以上地方人民政府应当加强节水型城市和节水型园区建设，促进节水型行业产业和企业发展，并加快建设雨水自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市。”（参见第六十八条）（2）节能环保建筑材料与建设废弃土石渣综合利用。“国务院有关部门和长江流域县级以上地方人民政府及其有关部门应当加强对城市新区、各类开发区等使用建筑材料的管理，鼓励使用节能环保、性能高的建筑材料，建设地下综合管廊和管网。长江流域县级以上地方人民政府应当建设废弃土石渣综合利用信息平台，加强对生产建设活动废弃土石渣收集、清运、集中堆放的管理，鼓励开展综合利用。”（参见第六十九条）第四，绿色消费、简约适度、绿色低碳生活方式的倡导。“长江流域地方各级人民政府加强对城乡居民绿色消费的宣传教育，并采取有效措施，支持、引导居民绿色消费。长江流域地方各级人民政府按照系统推进、广泛参与、突出重点、分类施策的原则，采取回收押金、限制使用易污染不易降解塑料用品、绿色设计、发展公共交通等措施，提倡简约适度、绿色低碳的生活方式。”（参见第七十四条）
未竟的命题
《长江保护法》是中国乃至世界流域法治的一次重大创新，也彰显着中国生态文明法治建设的理论与制度自信[18]。把绿色发展理念转化为法律，倡行绿色发展法，用以纠正传统发展法之偏，推动绿色发展[7]。此意义上，长江流域的绿色发展、绿色治理等经验足以给其他国家大河流域的发展治理提供借鉴。但是，我们也必须清醒地认识到，《长江保护法》的颁布与实施，不仅是长江流域“生态优先、绿色发展”的法治保障，更是打造“生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带”的法治引领。作为有针对性、问题导向性的流域性法律，《长江保护法》在解释适用上面临着一系列未竟的命题：一是如何与既有的环境资源立法相衔接，加快推进相关立法、修法工作，确保法律制度规范严密、衔接有序、协调统一。二是如何促成创新性的制度落地。例如，“三线一单”是生态环境部门大力推进的一项探索性工作，对于提高环境空间治理能力具有很大作用，但其应用实施也存在几个方面的突出问题，主要集中在法律基础薄弱、技术方法不完善、制度衔接性不强等方面[19]。还需进一步明确细化环境质量底线、资源利用上线以及环境准入负面清单，与主体功能区定位相衔接，与正在制定过程中的《国土空间规划法》相衔接，以实现国土空间可持续发展和高质量发展。又如，开发区绿色发展评估机制颇有新意，但是该制度法律性质和效力如何？评估等级如何设置？如果评估结果是“非绿色发展”或者“反绿色发展”，相关政府能采取哪些法定措施进行优化调整？三是《长江保护法》实施后，“保护法”＋“开发法”的共生相融、规划与管控的合力、正面清单与负面清单的协力、环境规制措施与经济激励措施的并举等有可能成为《长江保护法》行之有效的立法经验，真正实现绿水青山产生生态效益、经济效益、社会效益。如何发现具有普遍性调整效力的成熟经验，总结复制，推广到黄河流域等流域保护立法中去都值得思索。
作者介绍
陈虹：中南财经政法大学法学院副教授、湖北水事中心研究员
（载于《环境保护》2021年第3-4期合刊，标题为编辑修改。）文献来源：陈虹. “保护法”与“开发法”的共生相融：彰显《长江保护法》的绿色发展之维[J]. 环境保护, 2021, 49(Z1): 42-47.
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