如何统筹运用“科技创新”和“协同治理”来有效支撑精准治污、科学治污和依法治污是我国大气污染防治面临的挑战。本文梳理了协同创新助力大气污染防治的重要意义，指出当前我国大气污染协同治理在区域部门间权责利不匹配、科技支撑协同创新不足等方面仍然面临着深层次的问题和瓶颈。以大气重污染成因与治理攻关项目为例，系统分析了该项目在改善大气污染协同治理方面进行的有益探索，提出深入推进大气污染协同治理要充分应用大气污染防治协同治理的政策工具、开展多尺度多目标的协同控制、构建生态环境领域集中攻关新型举国体制、正确处理“一市一策”和区域联防联控的协同关系的建议。
大气污染治理是一个复杂的系统工程，关系到每个社会成员的切身利益，需要利益相关方共同参与。随着我国环境治理的不断深入，大气污染防治进入攻坚期，大气环境质量持续改善的难度逐渐加大，对科技支撑的需求愈发迫切。如何统筹运用“科技创新”和“协同治理”来有效支撑精准治污、科学治污和依法治污是当前我国大气污染防治面临的挑战。
协同创新助力大气污染防治具有重要意义
协同是20世纪90年代提出的一种社会管理概念，主要目的是消除不平衡和提升治理效率[1]。大气环境管理中的协同概念源自学者对温室气体和空气污染物的协同治理研究。随着社会的发展和国内外形势的变化，协同已经成为加快生态文明体制改革、推动经济社会高质量发展、建设美丽中国的内在要求。
协同治理是贯彻落实习近平总书记治国理政思想的积极实践
习近平总书记十分注重系统集成、协同高效，强调要善于“十个指头弹钢琴”。习近平总书记在谈到京津冀协同发展时，强调要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，在谈到推动长江经济带发展时，强调要“防止畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼”[2]。2020年7月，习近平总书记强调“十四五”规划要将臭氧（O3）治理提上日程，与细颗粒物（PM2.5）协同控制，为“十四五”时期大气污染防治工作指明了方向。因此，开展大气污染防治的协同治理是充分应用“协同”方法论的体现，是深刻学习领会和认真贯彻落实习近平总书记治国理政思想的积极实践，是探索新时期下我国大气污染防治工作的重要举措。
协同创新是国家创新体系转型的核心思想
当前我国正迈入国家创新体系的转型建设期，经济由高速发展转向高质量发展，已进入“效率驱动”向“创新驱动”转型的时代[3]。为充分激发各类创新主体活力，引领社会经济发展，协同创新、系统创新、集中攻关已成为我国创新体系转型建设的核心思想。习近平总书记在科学家座谈会上要求科学家要大力弘扬团结协作的协同精神，要发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的显著优势，优化配置优势资源，推动重要领域关键核心技术的攻关[4]。党的十九届五中全会提出，到2035年，要广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现，特别是要深入打好污染防治攻坚战，持续改善环境质量[5]。要完成这些新任务、实现这些新目标，尤其在2030年碳排放达峰和2060年碳中和的约束背景下，我们比以往任何时候都需要依靠科技创新，需要向科学技术要答案、要方案、要出路。因此，利用协同创新开展大气污染防治，是适应我国创新体系转型的重要表现，也能适应新形势，实现环境治理效益最大化，促进经济的高质量发展。
协同治理是我国大气污染防治的必然选择
我国当前的大气污染治理以“属地管理”为主，即各级政府在本行政区域内对大气污染进行控制和治理，对本行政区域内的大气质量负责，但这种治理模式与大气污染“无界化”“跨域性”特征不适应[6]。我国在北京奥运会、抗战胜利70周年阅兵、APEC会议等重大活动的空气质量保障中对协同治理进行了积极探索，取得了显著成效，表明协同治理对大气污染防治的积极作用。但这种“运动式”的方式存在不可持续、治理成本高、容易造成反弹等问题。因此，建立常态化的组织协调、信息共享等协同治理长效机制是应对大气污染防治的内在要求和必然选择。
大气污染协同治理存在的不足
2008年北京奥运会期间，我国首次实施了大气污染的区域联防联控。2010年，国务院办公厅印发了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》，明确了大气污染防治的联防联控。区域联动、协同治理为我国大气污染防治，尤其是推动京津冀及周边地区等重点区域的空气质量改善发挥了重要作用，但大气污染协同治理仍然面临着深层次的问题和瓶颈。
区域部门间权责利不匹配
一方面，在属地管理模式下，区域空气质量改善目标往往与地方发展目标冲突、污染治理成本与地方收益不对称，以行政管理手段为主、缺乏长效激励机制，形成了区域间的利益冲突。另一方面，区域性大气复合污染问题的解决需要跨部门、多领域合作，但产业、能源、交通等领域分属不同部门管理，形成了部门间的利益冲突。这些导致我国大气污染防治联防联控仍然存在治理“碎片化”“信息孤岛”、法规协同性缺失、政策不协调等现象，亟须进一步强化区域间、城市间、部门间的协同治理。
大气污染防治科技支撑的协同创新不足
近年来，我国在大气领域的科技投入不断加大，并取得了一定成绩，但在协同创新以及科技成果转化应用上仍需进一步完善。一方面，科技资源配置的协调性不足，不同阶段、不同科技计划、不同研究项目之间沟通交流较少，没有充分发挥国家科技计划体系的协同效应，无法形成合力。另外，重视单点突破、弱化大气污染防治科技支撑体系的生态培养，使科研成果难以进入市场循环应用，单点科研成果无法迭代升级，最终无法形成良好的创新生态。同时，激励评价机制和价值观多元化等问题，导致无法真正实现联合或者过于形式上的协同成为常态现象。
大气重污染成因与治理攻关项目的协同探析
大气重污染成因与治理攻关项目（以下简称“攻关项目”）是国务院第170次常务会议作出的重大决策部署，由生态环境部牵头，会同科技部、农业农村部、国家卫生健康委、中科院、中国气象局等有关部门和单位，针对京津冀及周边地区秋冬季大气重污染的突出难点开展集中攻关。攻关项目在实施过程中，强化组织领导，以“科技创新”和“协同治理”为理论指导，着力在执行过程、科学研究、科技支撑、科普宣传、机构组织、资源共享、调度考核方面实现了“七个协同”，为改善大气污染协同治理的不足进行了有益探索，为推进精准、科学治污提供了重要支撑。
实现了多部门、各地方同步推进的执行协同
攻关项目在任务部署、组织实施、考核评估等过程中注重与其他部门、地方的职责和实际需求衔接，明晰权责分工。研究成果被生态环境部门及其他相关部门采纳，支撑《打赢蓝天保卫战三年行动计划》、秋冬季攻坚行动方案等方案和政策的编制及实施，形成了生态环境部门主导、其他相关部门积极配合、各司其职、齐抓共管共治的格局。创新性地综合利用“一市一策”驻点跟踪研究和国家大气污染防治攻关联合中心（以下简称“攻关中心”）统一技术指导相结合的方式支撑地方开展大气污染防治工作。各级政府在统一指导和指挥下，各项工作步调一致、同步推进，形成“区域—省—市”上下联动、各负其责、联防联控联治的格局，一定程度上避免了区域间、部门间的利益冲突，促进政府间同频共振、同向发力推动区域大气污染防治工作，促进治理效果最大化。
实现了以控制秋冬季PM2.5污染为核心的研究协同
围绕大气重污染的成因与治理，集成应用了国家重点研发计划等相关科研计划研究成果，实现了不同科技计划的研究协同。此外，基于大气重污染的来源成因、排放现状及时空变化规律研究成果，论证提出将京津冀及周边地区作为大气污染防治的重中之重，将秋冬季作为重点时段，将PM2.5作为重点改善因子，将“散乱污”企业整治和工业企业深度治理作为产业结构调整重点，将散煤清洁替代作为能源结构调整重点，将柴油车污染监管和“公转铁”作为交通运输结构调整重点，明确了主攻方向和重点举措，实现了区域、时段、对象和措施的协同，为《大气污染防治行动计划》圆满收官提供了技术支撑，为编制实施《打赢蓝天保卫战三年行动计划》和秋冬季攻坚行动方案绘制了路线图。
实现了科学研究与服务地方深度融合的支撑协同
攻关项目坚持组织创新，共性与个性结合、科研与应用融合。设计了重污染来源与成因、排放现状与特征、科学管理决策等共性科学研究任务，创新构建了定制化的“一市一策”驻点跟踪研究，两者相辅相成、相得益彰。共性研究为驻点跟踪研究提供技术方法，驻点跟踪研究是共性研究成果在地方的实际应用，实现了科研成果从“书架”到“落地”的协同推进。派出的28个驻点跟踪研究工作组、500多名科研人员深入“2＋26”城市基层一线进行驻点跟踪研究和技术帮扶指导，形成“边研究、边产出、边应用、边反馈、边完善”的工作模式。工作组深度服务地方大气环境管理，“把脉问诊开药方”，向地方政府提供各类咨询报告和对策建议2800多份。10余个城市的市委常委会召开会议，专门听取驻点跟踪研究成果工作报告，着力解决地方政府“有想法、没办法”以及科研工作与实际脱节的问题，科学研究与服务地方深度融合，全面提升地方精细化管控能力。
实现了以重污染天气过程解读为典型科普材料的宣教协同
科技创新和科学普及是实现创新发展的两翼。攻关项目组织实施过程中，牢牢把握“环保科技的人民性”，高度重视科普宣传，以重污染天气解读为出发点，坚持边干边说，形成“事前研判—事中跟踪—事后评估”的重污染天气专家解读模式，构建多主体、多渠道、多形式的立体宣传体系，努力做到说得“清”、让老百姓听得“明”，进一步宣传了大气污染防治知识，实现了宣教协同，形成社会共治合力。攻关项目通过中央电视台、人民日报、生态环境部官方“微博”“微信”等媒体平台发表形式多样的解读文章、科普作品1200多篇，累计阅读量3500余万次。
实现了跨部门、多学科集中攻关的机构协同
按照“1＋X”模式，联合生态环境系统、高等院校、中科院、行业科研院所、企业等295家科研单位，组建攻关中心，集聚环境、气象、地学、健康等领域18位院士在内的2903名科技工作者，按照“虚拟机构、实体操作”的模式运行。将所有参与研究的科研人员统一纳入攻关联合中心进行集中管理和调度，制定统一技术方法规范，统一会商、统一部署，建立统一的数据共享和信息管理平台，设立若干研究部门和运行管理部，形成跨部门多学科高度交叉、课题共性技术研发与驻点跟踪应用高效运转协同推进的攻关工作机制，充分激发科学家集智攻关、团结协作的精神。攻关中心将我国大气污染防治最优势的专家力量和最权威的环境管理部门紧密结合在一起，在管理需求和科研成果转化之间形成了良好的动态互动，有效解决了科研资源过于分散、研究与需求严重脱节、成果转化率偏低等难题，探索建立了以问题为导向，汇聚型、多部门多学科交叉融合的“1＋X”新型科技攻关举国体制机制。
实现了多领域、多要素科研资源和监测数据的共享协同
建成国内最大的区域空天地一体化综合立体观测网，制定了数据采样、实验室分析等技术规范，强化全流程数据质量控制。数据提供与获取责权统一，打破数据孤岛与壁垒，整合环境、气象、工业、卫生等多方数据资源，建立大气环境科研数据共享和管理平台，下载量高达21亿条，实现了空气质量监测、立体观测、气象观测、京津冀传输通道高架源排放等多领域、多要素科研资源和监测数据的全面共享协同。财政部预算项目绩效评价报告指出，该共享模式成本效益好，大大避免了重复研究和观测造成的成本浪费，全面提升了污染成因解析能力和财政资金使用效益。
实现了科学研究和管理目标相结合的考核协同
攻关项目坚持问题导向和需求牵引，以支撑服务大气环境管理科学决策和治理精准施策为目标，建立健全分类分级、可操作的考核办法，强调攻关项目研究成果对大气污染防治工作的支撑与应用。在课题考核上，除了聚焦研究任务和指标的完成外，更加注重课题研究成果对国家和地方环境管理的支撑，鼓励研究成果向大气污染治理标准、规范、指南、政策建议等方面的转化应用。针对“一市一策”驻点跟踪研究考核，强化科学设计、创新考核机制，将支撑地方环境管理目标的实现作为重点考核内容，将地方政府满意度作为驻点跟踪研究完成情况的重要评判标准，将研究任务和管理目标相结合的协同考核作为“标尺”，实现了进一步促进研究和管理需求的紧密结合。在支撑环境空气质量改善目标的考核上，攻关中心的统一指导、统一部署及“一市一策”驻点跟踪研究的有效实施，促进了空气质量改善目标考核的统一性和公正性。 深入推进大气污染协同治理
攻关项目有力支撑了京津冀及周边地区大气污染的协同治理，显著推动了区域空气质量的持续改善。与2016年相比，2020年“2＋26”城市PM2.5平均浓度下降了30%，重污染天数减少了60%。北京市PM2.5年均浓度由2016年的73μg/m3下降到2020年的38μg/m3，重污染天数由34天下降到了10天。但我国的大气污染形势依然严峻，PM2.5年均浓度仍有半数以上城市未达标，O3污染问题日益凸显。下一步，应进一步强化科技支撑，深入推进协同治理。
充分应用大气污染防治协同治理的政策工具
当前，我国大气污染防治普遍采用的是管制型政策工具，这种政策工具缺乏精细化设计，聚合性和协同性不佳，不仅不利于大气污染治理机制的长效化，更不利于环境治理体系和治理能力的现代化，充分应用协同治理的政策工具将是大气污染防治政策工具发展的一个趋势。在使用协同治理政策工具的同时，要注重区域—省—市政府间政策工具的协同，比如信息共享、利益均衡、政策标准、立法执法等；同时也要注重所有工具的协同，减少工具不协调现象。此外，大气污染防治是国家的重大需求，要打好科技创新政策组合拳，积极探索，努力创新，应用好协同攻关。
开展多尺度多目标的协同控制
当前我国生态环境保护处于关键期、攻坚期和窗口期，同时面临的国际形势复杂严峻，这对大气污染防治提出了新的挑战。新角色使命、新污染问题和新发展形势要求必须在多尺度、多目标的协同控制上强化科技支撑。一方面，要做好横向上“区域—区域”“城市—城市”，纵向上“城市—区域—国家”的多尺度协同。另一方面，应充分利用攻关项目已建立的人才、平台、数据等资源，统筹开展PM2.5和O3复合污染协同防控科技攻关，重点阐明O3污染成因与危害，促进PM2.5和O3的协同控制。此外，在我国2030年碳排放达峰和2060年碳中和的背景下，如何进行“四大结构”调整，统筹做好气候变化和大气污染防治的协同应对，亟须开展协同攻关。
构建生态环境领域集中攻关新型举国体制
生态环境科研工作具有很强的应用性和公益性，应始终坚持问题导向和需求牵引，发扬攻关项目的科研成果与行政管理深度融合的科研组织实施方式，充分体现集中力量办大事的举国体制优势。进一步深化攻关中心的协同作用，发挥好“参谋部”和“联络部”两个角色的作用。一方面，进一步组织优势科研力量，在权责分配、统一标准制定、信息共享等方面深化协同攻关研究，统一指导区域及各地方开展大气污染协同防治工作，构建共同责任和使命相关的“命运共同体”科技支撑体系；同时，要强化前瞻性基础研究、关键技术研发等，为大气污染防治夯实科技基础。另一方面，要尽职做好“纽带和桥梁”，建立起科研人员和管理部门的实时动态沟通机制，不仅能够及时准确将管理需求传达给科研人员，深入开展相关研究，同时也能将科研人员的研究成果推荐给需求部门，让需求部门有技术可用、敢用、好用，用最小的经济代价去实现最大的减排治理效果。
正确处理“一市一策”和区域联防联控的协同关系
“一市一策”驻点跟踪研究是攻关项目组织实施的机制创新，为各城市大气污染防治的精准性、科学性和有效性提供了有力支撑。下一步，要做好“一市一策”和区域联防联控的协同，明确两者的衔接办法，理顺工作程序，完善区域整体性的协同机制。一方面，应进一步从“一市一策”驻点跟踪研究团队组建方式、跟踪研究动态调整机制、区域—省—市各级跟踪研究团队等方面深化完善跟踪研究，建立健全跨部门、央地结合的科技创新协作机制。另一方面，应注重“一市一策”和区域联防联控的有机结合，坚持在区域联防联控的指导下统筹开展“一市一策”，在“一市一策”的基础上进行区域联防联控。
*基金项目：大气重污染成因与治理攻关项目“‘2＋26’城市综合解决方案研究”（DQGG0304）
作者介绍
李海生 : 中国环境科学研究院院长、研究员
陈 胜 : 生态环境部科技与财务司科技处处长
吴丰成 : 中国环境科学研究院副研究员
王淑兰 : 中国环境科学研究院研究员、国家大气污染防治攻关联合中心运行管理部主任
（载于《环境保护》2021年第7期）
文献来源：李海生, 陈胜, 吴丰成, 等.协同创新 科技助力打赢蓝天保卫战[J]. 环境保护, 2021, 49(7): 8-11.
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