长江流域治理联合研究专题四 | 强化长江流域协同治理的思考

【摘 要】长江流域生态地位突出。本文重点回顾党的十八大以来，各地各部门在长江流域生态环境保护方面取得的成效，分析长江流域存在的生态环境问题，并提出如下建议：锚定2035年美丽中国建设目标，系统谋划“十四五”长江生态环境保护；聚焦突出问题，深入打好长江保护修复攻坚战；加强生态环境监管，加快形成长江流域绿色发展新格局。

【关键词】长江流域；水生态；水环境；水资源；长江大保护

【作 者】

竹怀林：中国环境科学研究院环境技术工程有限公司工程师

张雷、乔飞：中国环境科学研究院正高级工程师

孙宁：中国环境科学研究院工程师

迟明慧：中国环境科学研究院助理研究员
【基金项目】生态环境部环境监察执法与应急管理独立课题（211110214430021）；国家长江生态环境保护修复联合研究项目(第一期)(2019-LHYJ-01)

本文刊载于《环境保护》杂志2022年第17期 总第732期第50卷 

长江流域覆盖19个省级行政单元，流域总面积达 180万km²，其影响广泛性决定了它在我国生态环境保护工作中的重要地位。同时，从管理内容的庞杂性（水质、水量、水土流失、洪水灾害等）、管理对象的多方性（上下游、左右岸）、管理主体的多元性（中央部门、地方人民政府、专门机构等）等来看，要想治理好长江流域，必须要以流域为单元，变分段治为协同治，从整体层面上谋划工作成效。因此，我国制定了《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》），明确要求建立长江流域协调机制，统一指导、监督长江保护工作，增强长江流域整体保护的协同性。《长江保护法》实施以来，沿江地区纷纷开展流域协同治理的探索，取得了一定成果，但也面临一些问题。本文通过总结长江流域协同治理工作现状，梳理面临的问题并提出治理建议，以期为长江流域高质量发展提供参考。

长江流域协同治理工作现状

长江流域协同治理的法律基础已经构筑。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）、《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》等生态环境法律均规定了协同治理责任，跨行政区的协同治理责任产生的纠纷应通过行政部门之间协商解决，协商不成，报请上一级政府指定管辖。《淮河流域水污染防治暂行条例》《太湖流域管理条例》仅仅对于流域水污染防治做出规定，对跨辖区流域污染的协同治理问题没有明确规定。2020年，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过《长江保护法》，有效推动长江流域各地方政府基于生态环境领域利益冲突较小、共同利益较多等特点进行协同合作，带动流域内各主体经济发展，实现流域内各干支流在公共资源、基础设施、政策信息等方面的沟通协调，最终实现流域高质量协同发展。根据《长江保护法》的规定，国家建立长江流域协调机制，负有统筹协调长江流域保护工作的职责，具体包括协调跨部门建立网络体系、健全监测信息共享机制、建立健全长江流域信息共享系统、划定河湖岸线保护范围、制定河湖岸线保护规划、确定岸线修复指标等跨部门重大事项，同时设立专家咨询委员会，组织开展流域科学技术专业咨询，根本宗旨是破除流域协同治理过程中的跨部门、跨辖区的管辖壁垒，确定流域协同治理的责任主体^[1]。 

长江流域协同治理的工作机制已经建立。2016年印发的《长江经济带发展规划纲要》要求，打破行政壁垒，建立流域上下游生态补偿机制，形成生态环境联防联治、流域管理统筹协调发展新机制。《长江经济带省际协商合作机制总体方案》要求，为增强长江经济带发展的统筹度和整体性、协调性、可持续性，抓紧建立健全长江流域管理体制及长江生态保护法律制度。《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》要求，流域环境案件的审判工作也要基于流域协同治理的思路，系统把握案件的违法性质、危害程度、判罚尺度，建立长江流域环境资源案件办理的司法协作机制。重庆、四川、云南、贵州4省（市）人民政府共同签署《关于建立长江上游地区省际协商合作机制的协议》，湖北、江西、湖南3省人民政府共同签署《关于建立长江中游地区省际协商合作机制的协议》《长江中游湖泊保护与生态修复联合宣言》，标志着长江经济带省际协商合作机制初步建立。在长江经济带各省（市）协商合作和协同治理的大环境下，长江流域协同共治的工作机制已经建立^[2]。 

长江流域沿江地区生态补偿制度开始建立。长江经济带所辖省（市）通过签订水生态补偿协议，开展跨区域生态补偿工作，初步建立流域生态补偿制度。例如，云南、贵州、四川3省人民政府共同签署《赤水河流域横向生态补偿实施方案》，每年云南出资2000万元、贵州出资10000万元、四川出资8000万元，三省共同出资20000万元设立赤水河流域横向生态补偿资金；浙江、安徽两省人民政府签署《关于新安江流域上下游横向生态补偿协议》，依据2019 年跨界断面水质监测情况及补偿指数，浙江省出资10000 万元用于补偿上游城市，其中黄山市获得9000万元、绩溪县获得1000万元；长江中游江西、湖南两省人民政府签署《渌水流域横向生态保护补偿协议》，渌水水质从劣Ⅴ类快速提升为Ⅱ类，渌水流域内12个地表水断面水质达标率为100%。 

长江流域协同治理面临的问题

一是长江流域协同治理工作机制尚未完善。国家层面上，尚未建立长江流域协调治理机构。《长江保护法》中明确要求，建立长江流域协调机制，解决流域协调的程序性事项，但未指明协调机制的指挥机构。目前，长江流域协调机制主要以中共中央推动长江经济带发展领导小组为主体，统筹流域协同治理工作^[2]。在流域保护上，各部门按职责独立工作，这不利于统筹协同，涉及上下游流域的生态补偿、产业准入的法规、标准、政策制定缺乏统一的顶层设计。跨辖区层面上，尚未制定长江流域协同监管的法律。虽然各省级生态环境部门及其他行政部门签署了一系列有关长江经济带污染综合治理的协议、备忘录等文件，但这些文件不能作为长江流域跨辖区协同监管的法律依据。 

二是流域保护法律概念欠缺系统解释。对“化工项目”“长江干支流”等概念缺乏系统解释，地方政府依法适用存在难度。化工项目一般理解为化学工艺、化学工业、化学工程涉及的相关项目。对风险低、无生产废水产生的化工项目是否应纳入管控范围，地方执行步调不统一；对部分医药、化学纤维、橡胶等产品制造是否属于化工行业，各部门认定标准不一。《长江保护法》的附则规定，长江支流是指直接或者间接流入长江干流的河流，支流可以分为一级支流、二级支流等。对于法律中的这个“等”字，“等内等”和“等外等”在执行时出现完全不同的结果。《长江保护法》中多次提及岸线1km、3km概念，但未明确岸线的起止点。起点可以是常年最高水位、河道管理水位、蓄水期水位、退水期水位等不同位置；终点尚不确定是按企业厂房占地围墙测算还是按厂区主要生产装置位置测算。 

三是流域沿江各地政策落实存在差异。部分跨省（市）河流上下游的水功能区划定不一致，导致上下游管控出现明显差异，断面前后段产业布局出现明显定位不兼容问题，影响协同防治的时效性、同步性。沿江城市与国家之间存在产业布局冲突，四川、重庆、湖北的造纸产业实际管控要求明显不同，且与《长江经济带生态环境保护规划》限制发展造纸等产业的要求相冲突。沿江上下游城市之间存在政策落实冲突，上游布局化工、医药、印染等产业园区，而下游相邻处为水生态自然保护区、种质资源保护区等重要保护对象，严重阻碍流域协同保护和发展。 

四是流域污染源输入问题未得到改善。目前，在执行国家污染物总量控制的过程中，上游污染源的持续输入，让下游污染治理面临很大挑战，很难保证整个流域水质安全。例如，三峡水库在执行国家污染物总量控制的过程中，对化学需氧量和氨氮水污染物目标总量的控制很难取得成效，主要原因是三峡水库上游的长江、嘉陵江、乌江3条主要入库河流污染物持续流入，80%～85%的氮、磷污染负荷来自这里^[3]。已开展生态补偿的省（市）对生态补偿机制的理解存在偏差，缺少一套自上而下统一的规范、标准体系、核算方法等。 

五是流域协同保障制度还很薄弱。由于污染治理涉及点多面广，在推进流域协同治理的过程中，很难从根本上保障人力与资金投入以及新技术运用。县级和更低层级政府在制度保障上还十分欠缺，流域协同保障的细节和操作层面的制度欠缺。 

强化长江流域协同治理的建议

一是加快完善流域协调工作机制。国家层面上，建议国务院行使行政立法权，在《长江保护法》配套实施办法中建立国家长江流域协调机构，明确协调机构的组织形式、基本运作和责任机制，推动标准界定、司法解释、上下游规划、产业准入、生态补偿机制建设等工作的落实。各相邻区域之间要建立流域联合立法机制，明确协同治理责任，对流域联合立法工作的组织、标准、内容、审查统一规定。此外，各省级地方政府与各职能部门应当以《长江保护法》为依据，开展配套法律的“立法废释”，完善长江经济带省际污染协同治理的法律机制^[4]。 

二是加强环境法律条文解读与释义。建议国家加强对《长江保护法》主要内容的精准解读，避免基层法律条文适用错误。例如关于“长江干支流岸线1km范围”管控政策问题，应发布《长江保护法》管控的一、二级支流名录以及一、二级支流外的支流划定管理办法，精准界定长江干支流范围边界，同时综合考量技术革新、环保提升、产出效益等因素，科学修订化工产业类别，出台可操作性强的长江流域化工产业负面清单名录，以便于基层合理调整产业布局。长江流域各省（市）建立健全协同立法，制定解释、标准、规范等的审查机制，开展流域监督执法案卷审查工作。 

三是统一制定流域产业目录。研究制定化工产业结构调整限制类目录，促进化工产业转型升级、提质增效。编制化工园区发展规划，明确化工产业发展定位，引导流域化工园区科学绿色发展。建议印发“长江沿江1km化工生产企业监管方案”，加强沿江企业监督管理。研究建立化工产业规划环评会商机制，将流域上下游地区意见作为相关地区重大开发利用规划环评编制和审查的重要参考依据。 

四是建立跨区域水环境质量考核制度。按照《环境保护法》的规定，地方政府对水环境质量负主体责任，全面落实建立跨界出境断面氮、磷水质考核制度。以总氮、总磷指标近5年的平均浓度值为基准，在综合考虑各重点污染物指标影响程度和范围以及区域自然环境等影响的基础上，研究确定跨省界考核断面水质补偿值计算方法。加大生态保护补偿力度，按照“谁受益、谁补偿”的原则，探索上中下游开发地区、受益地区与生态保护地区横向生态保护补偿机制试点。建立相邻区域之间的差异化考核方案，进一步完善生态保护补偿经济制度。 

五是健全流域协同保障制度。释放流域投资潜力，在水生态保护与利用方面给予政策倾斜，鼓励沿江11个省（市）人民政府共同出资建立长江环境保护治理基金、长江湿地保护基金，发挥财政资金撬动作用。创新流域监管模式，完善流域水环境信息化监控平台，借助大数据、人工智能等技术手段，实时监测、诊断流域水环境病因，提升监督执法信息化水平。

参考文献
[1]王建学. 对建立长江流域协调机制的思考[J]. 中国机构改革与管理, 2021(5): 43-45.
[2]张帆, 林安妮, 白鸽, 等. 长江经济带流域水污染区域协同治理研究[J]. 合作经济与科技, 2021(23): 164-166.
[3]秦延文, 赵艳民, 马迎群, 等. 三峡水库氮磷污染防治政策建议：生态补偿·污染控制·质量考核[J]. 环境科学研究, 2018, 31(1): 1-8.
[4]梅纯清. 长江经济带省际污染协同治理法律机制研究[D]. 长沙: 中南林业科技大学, 2021.

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