宋林霖|深化“放管服”改革：政府职能转变的实践逻辑
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本文刊载于《探索》2021年第1期。
引用格式：朱光磊，锁利铭，宋林霖，赵聚军，张志红，周望，吴晓林.构建中国特色社会主义政府职责体系 推进政府治理现代化[J].探索,2021(1):49-76.
作者：宋林霖，天津师范大学政治与行政学院教授、南开大学中国政府发展联合研究中心研究员。
2013年以来，为不断适应新时代国内外发展环境变化，党中央、国务院从战略和全局的高度出发，将“放管服”改革作为深化政府职能转变的关键举措。深化“放管服”改革，加快推动政府职能转变和服务型政府建设，已成为中央政府和地方各级政府治理实践与改革创新的根本任务，国内学术界亦将“放管服”改革背景下政府职能转变问题研究列为推进国家治理体系和治理能力现代化重点探讨的核心议题。
1 持续推进“放管服”改革理念革新是政府职能转变的内生动力
一是需要促进政府改革与改革政府之间的并进。政府改革关键在于处理好政府与市场、社会以及公民的关系，而改革政府则强调政府治理系统自身整体结构与功能的优化。政府改革的顺利进行需要改革政府的持续深入予以支持。改革政府的核心是机构改革，需着力解决机构重叠、职责交叉等问题，将分散的政务资源集成起来，推进业务流程再造和组织结构优化。同时，按照统筹使用的思路，以严控总量、盘活存量为目标，建立动态调整机制，用好各类编制资源。此外，对于垂直管理机构与地方政府关系仍需理顺，赋予省级及其以下政府更多自主权。深化行政体制改革，需要实现政府改革与改革政府的并进。一方面，深化转变政府职能，处理好政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系，进而倒逼政府自身改革；另一方面，不断优化政府治理体制，以机构改革为着力点，形成问题倒逼与目标治理相统一、顶层设计与分类施治相统筹的动态治理改革机制。
二是需要解决好西方监管理论与中国本土实践之间的张力。西方发达国家的监管实践大多始于20世纪二三十年代。西方理论界最初信奉自由放任的市场经济，但市场失灵所带来的负外部性结果倒逼政府限制市场，从而形成规制理论。中国经历了从计划经济体制向市场经济体制转变的过程。计划经济时期政府对于市场的控制完全依靠行政命令，全能型政府缺乏主动监管的理念。随着向市场经济的转变，中国市场监管体制改革的思路由注重效率与秩序转变为注重公平与服务。因此，由于中国经济体制改革的特殊历程，系统性监管理论较难在短期建立，难以驾驭现代市场条件下迅速产生的新业态和新经济。审批和执法是传统中国式监管主要手段，但当前这两种手段存在内生不足，如监管过度与监管漏洞并存、以罚代管催生救火式监管等问题，而此类监管模式最终会导致政府职能的异化。风险社会亟待建立一套全新的政府监管模式，着力于事前的监管，而非事后的惩戒，这是走向适度监管型国家的必然要求。
三是需要实现传统行政文化与现代信息技术的融合。传统行政文化是产生于过去、经历社会历史演化过程、仍对现今行政行为产生影响的文化。在中国传统行政文化中，既包含“民本”思想，也包含“人治”色彩。而对于传统行政文化的创新，技术进步发挥了重要驱动作用。当下，“互联网+”、大数据等技术迅猛发展，新一代信息技术正逐渐改造着政务流程、技术手段以及传统权力体系，正在突破传统行政实践的稳定形态，亟待形成与信息技术相匹配的新的行政文化。网络式的多层参与决策模式将成为主流；同时，在时空序位层面，新一代信息技术对个体的知识覆盖和能力体系的扩充发挥了积极作用，极大整合和扩充了行政主体原有的单向度专业能力，传统专业化的分工模式遭受挑战。“放管服”改革目标的顺利实现，要以行政文化的变革为基础，以弥合传统行政文化与数据文明诉求之间的差异，并在政府内部产生新的符合“虚拟政府”发展的文化。因此，传统行政文化需实现由集权型向参与型、由封闭型向开放型、由保守型向进取型、由松散型向效能型、由人治型向法治型的转变。
2 整体推进“放管服”改革系统协同是政府职能转变的关键环节
一是确保政策制定、执行与评估之间的互动。政策制定是从政策问题提出到政策方案确定的全过程；政策执行是将政策方案落实到一定场域，实现政策目标、解决政策问题的过程；政策评估是通过一定标准和程序，聚焦政策过程，对政策作出评价与预估，判断政策的整体效益和效果优劣的重要程序。三者均是政策过程中的关键环节，坚持政策制定、政策执行、政策评估环节的循环互动，有利于推进政府治理能力现代化。但在“放管服”改革实践中，政府行为往往聚焦于制定政策和宣传政策，而政策评估较为弱化，从而导致政策在落地时遇到多重阻力，在执行中出现政策反复。除实践中缺乏对公共政策评估的正确认识之外，方法论和实操路径的理论研究仍有很大空间。此外，政策评估组织的独立性是保证政策评估运行和实施的关键因素之一。发展独立的第三方政策评估不仅是政策评估历史经验的总结，也是日趋多元的社会利益、专业化趋势的发展要求，但也应该看到其发展困境在于政府不够开放。要使独立第三方在政策评估中充分发挥作用，必须增进政府管理的透明度，完善政策评估中第三方的行业规制。
二是注意法治刚性框架与地方政府创新之间的平衡。立法过程将既有社会经验固化的同时，往往缺乏对社会发展的前瞻，而改革则是对既有制度的破除，因此立法滞后于改革的现象成为政府改革与创新的常见问题。目前，地方政府层面的行政审批制度改革，有些发生在现有法律框架内，有些则突破了法律规定。没有法制保障的创新，不仅实施成效难以预测，一旦制度实践偏离制度设想，又缺乏有效的应对措施，难免受到问责风险。改革创新与法治之间无法消弭的矛盾要求政府应采取有效措施缓解创新与法治之间的张力，使之处于一个平衡可控的范围内。实现这种动态的平衡，一是照顾到现实的政治需要，即在大变革的社会背景之下发展型政府仍将是中国政府在一段时期内选择的道路；二是随着经济社会变革的深化，法治缺失的困境，倒逼政府改革主体重新审视政府创新的合法性问题。在“放管服”改革中，规范创新行为，兼顾合法性、合理性与正当性的有机统一是一大发展难题。政府拥有强制公权力，是治理参与主体中唯一能够将治理合意上升为法律意志的一方，治理合意依赖于政府一方对合法性的保障；由于具备专业知识优势，专家在治理过程中可以提供相对独立的专业意见；公众是公共治理的主要对象，同时也决定了整个治理过程的价值导向。如何在地方政府创新的过程中，依托网络化的治理架构，将治理合意的合法性、合理性以及正当性渊源有机整合是这道难题的破解路径。
三是分领域深化与系统整体推进之间的协同。各子系统的优化，对于系统整体建设的推进意义重大，但是系统整体并不是各个子系统的简单加总，子系统之间的相互联系和作用，能够发挥“1+1>2”的协同效应。“放管服”改革是由简政放权、放管结合以及优化服务三个子系统组成的完整系统，当前三个子系统改革进度并不一致，同时子系统之间的协同促进效应不明显，系统整体优势发挥欠佳。简政放权是中国政府率先突破的改革方式，聚焦行政审批事项的削减、取消、下放，目前看成效显著。“放”首先是行政审批制度改革，在中国行政体制安排下，简政放权坚持以中央政府主导、地方政府执行的改革思路。但“管”与“服”没有取得与“放”相应的进展，以致整个改革距离“放管服”三者并进的政策目标仍有一定距离，“放权”改革不断深入，然而对于职责调整的法制建设相对滞后，部门和部门之间的监管职责不清晰，同时，“放”之后相应的监管平台、机制和信息的有效共享没有形成，因而导致事中事后的监管削弱甚至缺位。
3 完善“放管服”改革制度体系是政府职能转变的治理基础
一是加强公共服务与政务服务体系建设。这包括：充分行使公众意见表决权，甚至是否决权，把公众意见表达的权力制度化，对政府决策实现硬性约束；发挥专家学者的咨询作用，鼓励公众积极参与、自我服务；充分利用大数据技术，改变公共服务“粗放”式供给，发挥技术优势提供“精准”供给。供给主体由“一元主体”转变成“协同供给”，即实现政府内部相关职能部门之间、政府与市场、社会之间在公共服务供给方面的协同。在深化“放管服”改革背景下，政府要进一步优化营商环境，提高政务服务水平，以关键环节提升政务服务能力，打通“最后一公里”；推进行政审批标准化建设，规范事项清单；推动公共服务事项进驻各级行政服务中心，由“集中审批”变为“集中服务”；推广“互联网+政务服务”，打破“信息孤岛”，实现信息在各级政府、各部门之间的互联互通，提升网络终端办事服务。
二是加强职责体系建设与组织结构调整。明确政府的职能、权限和责任，确立科学合理的职责体系，首先是要确保政府责任清单得以真正落实。这就需要加强顶层设计，完善责任清单制度相关政策。地方政府落实责任清单制度，也应因地制宜，探索出符合本地特色的改革路径。同时，健全法律法规体系，全面修订与“放管服”改革思路相矛盾的法律法规及规范性文件；重新审视和定位政府与市场关系，完善法律法规体系；遵循动态管理原则，对责任清单进行动态调整，进而推动责任清单的科学、高效运行。此外，还需要鼓励公众参与，加强社会监督力度，用公众的力量倒逼政府责任清单的落实。其次，建设科学合理、高效运转的政府组织结构。组织结构的科学合理，是政府效能提升、建设人民满意型政府的关键。这需要从企业和公民的实际需求出发，提升政府服务的精准性和规范性；推动“整体性治理”，积极加强行政组织结构的调整和重组；明确党和政府的权责关系，构建新型的党政合作机制。
三是加强事中事后监管与社会信用体系建设。加强事中事后监管，需要转变传统监管理念、改进工作方法、有效履行职责，逐步提升事中事后监管水平；完善立法与监管体制，对事中事后监管方式加以规范；加强信息共享在事中事后监管中的基础性作用，充分利用现代信息技术构建监管信息共享机制；实行监管主体多元化，打破政府单方监管的方式，加强社会主体参与的机制建设；理顺事前审批与事中事后监管的关系，实现二者的有效衔接。在加强信用立法、推进社会信用体系建设方面，需要提供相关利益主体参与该立法过程并表达其利益诉求的途径，及时总结地方政府信用立法的经验和不足，为国家层面立法奠定基础。按照不同类型，对信用主体的信息进行区分，完善相应的保护规则，并在此基础上加强配套举措。继续推行“黑名单制度”，促使各类信用主体不能失信、不敢失信、不愿失信。
四是加强信息共享能力与智能技术融合程度。加强府际的信息共享，需要打破信息壁垒，对于可共享的信息不再要求重复提交材料，可走内部流程的直接通过内部进行流转，明确部门权责，实现口径一致，避免政出多门。当前，诸多事项及其流程整合力度较大，因而存在部门间的数据推送不及时、不完整、不准确的问题，公民办事基本材料“重复提交”的情况屡见不鲜，群众不但多跑腿，而且问题也未得到解决。只有做到上下一致、里外一致、部门之间一致，才能真正提高审批服务便利化。同时，需要继续推进“互联网+政务服务”建设。一方面，要建立大数据横纵贯通的全系统审批平台，横向上实现审批数据在各部门之间的畅通无阻、互联互通，对各部门的审批资源大力整合，纵向上中央政府加强顶层设计，建设垂直纵向审批系统，实现央地审批数据交换共享；另一方面，结合人工智能、区块链技术优势，将现代信息技术应用于行政审批，简化行政审批流程，提升审批效率，提高行政审批的准确性。
五是加强政务公开效能与绩效评估体系建设。首先，创新政务公开，从互动式公开、全过程公开、集成化公开、服务式公开等四个方面提高政务公开的实施力度：以政府信息公开为基础，推动政务公开从单方面公开向互动式公开转变；健全依申请公开制度，进一步完善政策解读机制；以结果公开为导引，推动政务公开从终点式公开向全过程公开转变。其次，着力提升政务全过程公开意识、能力和质量，建立健全决策预公开、专家咨询、民意征集等制度，完善重大政务活动和项目进度通报公告制度，健全公共政策评估及其公告制度。以电子政务为依托，推动政务公开从分散化公开向集成化公开转变。加强各级各部门门户网站和数据库的互联互通，以及各级各部门门户网站栏目建设和功能建设，加强对政务数据的深度开发。以重点领域和政务服务为抓手，推动政务公开从知情式公开向服务式公开转变。再次，健全“放管服”改革综合评估体系，其中包含创新性评估，即衡量审批理念、审批方式和审批改革配套措施是否进行了创新；效果性评估，即聚焦行政审批效率是否显著提升、政务环境改善效果以及营造市场发展环境效果是否显著；满意度评估，即反映市场主体和广大群众对审改的满意度；推广性评估，即针对一地区的行政审批体制一体化改革的可移植性进行评估。
六是加强透明、公平、有序的市场环境建设。其一，进一步推进减税降费，用务实的硬举措确保减税降费政策措施落地生根。保证小微企业普惠性税收减免措施中间环节透明高效，确保减税降费政策真正落到实处。其二，加强依法治税，提高征税透明度，减少自由裁量权，全面加强税收征管，对偷税、逃税、骗税等违法行为绝不姑息并坚决查处，确保和维护税制的权威和公平。其三，坚决抵制各种中介服务乱收费现象，坚决斩断利益关联，破除服务性垄断，对提供专业、规范、优质、高效中介服务的中介服务机构要予以充分支持。其四，深化“放管服”改革，激活民间投资，积极发展民营经济，营造宽松便捷的准入环境和公平有序的市场竞争环境。其五，进一步解决中小企业融资难、融资贵等问题，深化金融体制改革和金融创新。注重发挥竞争政策作用，防范和惩戒破坏市场竞争的垄断行为与不正当竞争行为，通过市场竞争促进和增强优质优价、优胜劣汰的良性循环。