周学馨|面向国家治理现代化的中国老龄社会治理
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本文刊载于《探索》2021年第2期。
引用格式：周学馨.面向国家治理现代化的中国老龄社会治理[J].探索,2021(2):139-152.
摘要：中国人口老龄化程度加深与社会主义现代化强国建设在时间上基本同步，并伴随“两个一百年”奋斗目标的实现过程。作为老年型人口年龄结构变化引发社会结构整体变迁而出现的老龄社会，所带来的经济、社会和政治等问题对国家治理现代化产生巨大压力并带来治理困境。为此，研究面向国家治理现代化的中国老龄社会治理的内涵、特点与发展趋势具有重要的理论价值。在推进国家治理现代化进程中，需跳出传统思维的限制，通过打造适应国家治理现代化的中国老龄社会治理体系，形成彰显中国特色的中国老龄社会治理方式，以及构建满足美好生活需要的中国老龄社会治理政策体系，为世界提供老龄社会治理的中国方案。
随着现代化的发展，中国人口老龄化程度不断加深。《中国统计年鉴2020》显示：截至2019年末，65岁及以上人口达17603万人，占总人口的12.6%。根据联合国《世界人口展望(2019年版)》中的方案预测，中国65岁及以上人口占比于2050 年将接近30%，这一占比将保持稳定态势并一直持续到21世纪末。不断提升的老年人口比重对经济运行全领域、社会建设各环节、社会文化诸方面产生重要影响，是国家治理现代化中必须面对的重大问题。如何结合我国人口老龄化发展趋势、国内外老龄社会治理实践以及国家治理现代化的发展要求，厘清中国老龄社会治理的内涵实质，优化老龄社会治理路径，提升老龄社会治理效能，成为各级党委、政府和社会各界共同关注的重大理论与现实问题。
1 文献回顾与问题提出
习近平指出：“我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重。满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们下大力气来应对。”因人口老龄化带来的中国老龄社会治理问题引起了国内外学者越来越多的关注。
1.1 国外老龄社会治理研究及其对中国的关注
从联合国确定1999年为“国际老人年”以来，国外学者对人口老龄化的关注和研究日渐增多，联合国、世界卫生组织等国际性和区域性论坛在研究和讨论应对老龄社会诸多问题上做出了许多贡献。国外相关研究主要从以下两个方面展开。
第一，关于国外老龄化社会治理研究。一是老年人力资源开发。克拉斯·维斯等学者认为开发老年劳动力可解决老龄化社会劳动力短缺的棘手问题。北藤佐纪里、西普里亚尼认为延长法定退休年龄能有效缓解老龄化带来的问题。二是完善家庭发展政策。叶利扎罗夫等学者认为采取鼓励生育的政策以提高出生率是解决老龄化问题的重要举措。三是优化养老经济保障方式。赫伯特·雷恩、邱本健志郎等人认为采取长期护理保险制度对解决老年人面临的医疗救助、生活困难问题是非常有效的途径。科林·吉利恩认为可通过提高缴费率、降低替代率和延长退休年龄来促进养老金收支平衡。四是健全养老服务体系。托尼科斯基等人认为可通过时间银行等项目实现互助养老。村上直子等人认为政府要重视社区护理并给予政策支持。孙洪等人认为在社区内推广智能科技手段可增进老年人的社会参与。塞尔吉·希门尼斯-马丁等学者认为正式照护服务的介入可解决当前家庭养老功能弱化问题等。
第二，关于中国老龄化社会治理研究。冯占莲等学者建议中国政府应促进养老机构在社区的快速增长、加强信息监管并培养专业化的可及性长期护理队伍。莎拉·麦克劳克林等人建议中国政府应采用政策干预使个体能有健康晚年。在老年人保障方面，詹姆斯·史密斯等人建议中国政府要及时制定相关政策保障老年父母随成年子女至异地生活。顾大男等学者建议中国政府应发展公共卫生系统，更好地控制老年人慢性非传染性疾病的发生等。在特殊老年群体保障方面，常爽等人建议中国政府尤其需要改善贫穷老年人口的长期医疗护理保险制度，考虑把更多资源用于促进和改善老年人口居家服务的可能性。莉迪亚·李等学者建议中国政府出台政策应对快速城市化中社会弱势老龄群体所面临的健康问题等。
1.2 国内老龄社会治理研究的主要面向
1982年联合国第一届老龄问题世界大会后，国内学者逐渐开始重视我国人口老龄化问题研究。其研究大致可分为三个阶段：初始奠基阶段(1982—2000年)，邬沧萍、田雪原、乔晓春、翟振武、李建新等学者主要围绕人口老龄化理论、国外经验借鉴、发展趋势展望及未来应对策略等问题进行基础性研究，奠定了老龄社会治理研究的基础；快速发展阶段(2001—2016年)，翟振武、左学金、曾毅、李建民、杜鹏、原新、陈友华等学者主要围绕中国人口老龄化成因与发展趋势、老龄化与经济社会关系、老龄化应对策略等问题进行多维度、多视角研究，拓展了老龄社会治理研究的视野；深化拓展阶段(2017年以来)，彭希哲、陆杰华、王桂新、原新、杜鹏等学者主要围绕高质量养老服务体系构建、人口老龄化公共政策等问题进行深入研究，增加了老龄社会治理研究的深度。总的来说，国内学者对老龄社会治理研究主要体现在以下三个方面。
第一，讨论中国老龄社会的内涵与特点。学者们认为，老龄社会是一种新的社会主体构成和新的社会构架基础上的新社会形态，其主要特点是人口年龄结构由传统的金字塔型转向倒金字塔型。就中国老龄社会而言，具体体现为劳动力人口减少、血亲社会向姻亲社会转变、老年政治显现、老年空巢和青年空巢并生的特点，同时也凸显未富先老、未备先老、未康先老、农村先老的特点。
第二，讨论中国老龄社会治理问题。学者们认为，改革开放以来我国老龄社会治理虽取得了一定成就，逐步构建了老龄社会治理框架，但还存在治理主体职责不清晰、城乡和区域结构失衡等问题。尽管新一轮机构改革对应对人口老龄化作了积极回应，但共治体制机制还需完善，全域部门协同共治局面尚未形成。针对社会治理中蛰伏着老龄社会带来的治理风险，要在坚持“共融、共建、共享”的治理理念下，进一步明晰国家和政府职责、分清政府、市场、家庭及第三部门的功能与边界，同时充分发挥家庭养老、老年社会组织的积极作用，确保各方主体有效参与共建共治。
第三，讨论中外老龄社会治理问题。学者们认为，在治理模式比较方面，中日两国人口转变的“东亚模式”不同于欧美国家，其模式为东亚国家甚至整个亚洲国家人口与发展经验的相互借鉴提供了重要的依据。在治理成效方面，西方民主制度存在的机能不足导致应对老龄化危机的改革措施难以奏效。以日本、韩国为代表的东亚国家尽管对应对人口老龄化采取了有效对策，但都存在政府与市场的福利责任不清晰等问题。特别是在人口老龄化非常严重的日本，尽管出台了如促进老年人就业、发展护理服务等政策，但也存在财政负担加重、储蓄率下降等严重问题。在治理对策借鉴方面，中国可借鉴德国经验，通过建立老年人低收入群体收入保护机制、建立健全老年社会救助制度等来有效规避老年贫困风险。中国可学习日本“无龄感”的新型社会体系来减少社会风险、化解老龄社会问题等。
综上，尽管国内外专家学者对老龄社会治理进行了较深入研究，并取得了较为丰富的研究成果，但根植中国实践，基于中国国家治理现代化发展历程，从马克思主义社会学、人口学、经济学等多学科视角对中国老龄社会治理的基本内涵与发展方向等还缺乏系统而深入的研究，导致中国老龄社会治理现代化的理论研究和实践探索还处于初期阶段。
2 中国老龄社会治理的基本内涵
社会治理是以充分发挥政府和相关主体作用为基础、立足公平正义、以实现和维护群众合法权益为核心、协调利益关系、处理社会问题、化解社会矛盾、防范社会风险、促进社会认同、保障公共安全、维护社会和谐稳定的实践活动。我国人口年龄结构由“年轻型”向“老年型”的快速变迁催生了中国老龄社会的萌发与成长，并成为现代社会的一个重要特征。中国老龄社会的本质特征以及为经济、政治、文化治理带来的多重张力为中国老龄社会治理赋予了新的内涵，更对以“以人为本”为价值目标和核心原则的中国国家治理现代化提出新的治理要求、赋予新的历史使命。
2.1 中国老龄社会治理的本质
就老龄社会而言，很多学者将老龄社会等同于老龄化社会，在研究中没有具体区分其差异。但近年来，越来越多的学者对老龄社会的内涵做了进一步的研究。有学者从概念辨析的视角认为老龄社会不同于老龄化社会，老龄社会的衡量标准不仅仅是老年人口增加这唯一因素，老龄社会的衡量应与工业化、信息化相关。有学者从社会形态变迁的视角认为老龄社会不仅体现在年龄结构的变化，也体现在经济结构、社会结构、政治结构以及文化价值方面的变迁。总之，目前学界对老龄社会的内涵界定缺乏统一的认识。
社会结构理论是马克思主义历史观的重要组成部分。马克思认为，社会结构是一个由各要素结构组成的整体。同时，社会结构具有动态性，始终处于一个生成、变化和发展的实践过程中，且在均衡、协调、有序状态中保持一种动态稳定。基于马克思社会结构理论，老龄社会是由老年型人口年龄结构变化而引发的如家庭结构、组织结构、城乡结构、社区结构、就业结构、阶级阶层结构等社会结构整体变迁而出现的一种新的社会形态。因此，需要指出的是，老龄社会不等同于老龄化社会。老龄化社会强调因老年型人口年龄结构变化而带来的“动态”社会变迁过程，而老龄社会强调因老年型人口年龄结构“固化”和“稳定”所带来的新型社会形态。这种社会形态是不以人类个体意志为转移的客观趋势，是人类社会发展到一定阶段而出现的新状态。
对于老龄社会这种新的社会形态的治理，其本质就是“由谁治理”以及“如何治理”问题。狭义来讲，它是政府、经济组织、社会组织、自治组织、家庭及个体等多元治理主体在合作关系的基础上，依法对老年人所涉及的社会资源进行合理配置，对老年人所涉及的各种社会事务和社会关系进行引导和规范，最终实现群体全生命周期公共利益最大化的持续过程。广义来讲，老龄社会治理是一种国家治理、综合性治理，是过程长期、形式常态和领域特殊的治理。
2.2 中国老龄社会治理的特点
宏观层面的国家治理需要具体的社会治理形态来承接国家治理的制度规定，而这些制度规定不仅推进了中国老龄社会治理进程，也赋予了中国老龄社会治理鲜明的特点。
一是中国老龄社会治理主体具有多元性。一方面，中国老龄社会治理强调在党的领导下，不仅政府是老龄社会治理的主体，经济组织、社会组织、自治组织、家庭及个体也是老龄社会治理主体的重要组成部分。同时，各类治理主体在权力、权利以及权益关系中的决策、协调以及共享等方面具有不同的方式。以居家养老为例，政府在居家养老服务领域具有总体责任和政策制定、监督管理、资金投入和政策实施四个方面责任。另一方面，由于老龄社会是一个不同年龄阶段的人口群体共存共生的社会，因此老龄社会治理强调不仅老年人是老龄社会治理的主体，而且其他社会群体，尤其是年轻人群体都有参与治理的责任与义务，以从全生命周期的视角来形成不分年龄共建、共治、共享的老龄社会治理格局。比如，近年来上海、南京、杭州等城市试点推行的“时间银行”，“时间银行”的参加者多为青少年，他们利用业余时间到养老院提供养老服务，为自己的将来进行储蓄。这充分体现了中国老龄社会治理中的“代际互助”理念。
二是中国老龄社会治理客体具有特殊性。老龄社会治理的客体包括与老年人相关的，由社会保障、养老服务、健康支持、社会参与和法律保障等社会公共事务和社会关系组成的一个体系。其中，社会保障由社会保险、社会福利、社会救助、公益慈善等构成；养老服务包括通过社区、机构和家庭为老年人提供的养老服务；健康支持包括与老年人健康相关的医养结合、健康促进与疾病预防、老年医疗与康复护理等；社会参与包括发挥老年人主动性、创造性的老年人力资源开发、老年志愿服务、老年社会组织发展等。总之，中国老龄社会治理客体特指与老年人相关的公共社会事务和社会关系。通过建构治理体系、改进治理方式和完善治理政策对涉老社会事务和社会关系进行引导和规范，是老龄社会治理的主要目标。
三是中国老龄社会治理向度具有互动性。现代社会作为一个主体性力量，不再只是政府政策的被动接受者，社会信任、社会资本和社会互动的结构等都会反过来影响政府治理的能力和绩效。中国老龄社会治理在治理向度上，强调自上而下与自下而上的互动与结合。即中国老龄社会治理强调老年人以及其他治理主体对老年人价值认可、治理方式和方法以及相应政策的“认同”乃至“内化”，进而在明确自身权利和义务的前提下，通过协商、协调和在信息、资源方面的互通共享，逐步改变个体或组织对行为的结果预期，并做出新的符合老年人和其他主体意愿的行为选择。
四是中国老龄社会治理规则具有制度性。制度性是老龄社会治理的一个显著特点。老龄社会治理强调运用制度化的方式明确各类治理主体的责、权、利。尤其是法治所具有的预期性、稳定性、规范性、协调性和救济性等特点，使其在化解老龄社会治理问题和矛盾、推进群体公共利益最大化中具有天然的优势。同时，中国老龄社会治理，既要汲取其他国家的有益经验，又要立足国情，发挥比较优势，把国家制度优势更好地转化为积极应对人口老龄化的治理效能。
3 中国老龄社会治理面临的双重趋势
随着我国人口老龄化程度的不断加深，严峻的人口老龄化形势不仅导致对医疗、养老等社会服务需求大幅上升，对社会公共事务管理提出了更高的要求，同时也对不同群体社会资源的重新分配、家庭代际伦理与价值重建、动员引导社会组织等带来新的挑战。因而中国老龄社会治理面临两种发展趋势：一是人口结构上的老龄化越来越突出，庞大的老年人群体所产生的社会问题与治理问题越来越明显地影响着国家的发展与社会的稳定；二是国家治理现代化越来越快，运用现代化的治理政策满足庞大的老年人群体对美好生活的需要成为国家治理现代化不得不面对的重要任务。为此，中国老龄社会带来的社会问题为国家治理提出了新挑战、新要求，而推进国家治理现代化为解决中国老龄社会问题提供了新方略、新机遇。
3.1 人口结构老龄化带来的老龄社会问题
由于老龄社会是老年型人口年龄结构变化引发的社会结构整体变迁而出现的一种新的社会形态，因此中国老龄社会必然出现由于年龄结构变化而导致经济结构、社会结构、文化价值的整体变迁，也随之带来包括在经济、政治、社会和文化领域的系列问题。
一是在经济发展领域。我国是在尚未实现现代化、经济尚不发达的情况下提前进入老龄社会的，属于典型的“未富先老”。数据显示：中国2000年进入人口老龄化社会，GDP总量突破1万亿美元，人均GDP不足1000美元，而日本进入老龄化社会时，GDP总量超过4.8万亿美元，人均GDP接近4万美元，中国老年人口的快速增长与经济社会发展水平极不适应。同时，快速人口老龄化进程与劳动力总量减少并行，我国劳动年龄人口数量自2011年达到峰值后便开始逐年缩减。这意味着随着老年人口规模的扩大，经济发展将更多依赖于劳动力素质和劳动生产率的提高，经济发展方式将更多依靠由要素投入转向创新驱动。
二是在政治发展领域。随着人口老龄化的加剧，“年龄”逐渐具有政治相关性。《中华人民共和国老年人权益保障法》第六十七条规定：“制定法律、法规、规章和公共政策，涉及老年人权益重大问题的，应当听取老年人和老年人组织的意见。老年人和老年人组织有权向国家机关提出老年人权益保障、老龄事业发展等方面的意见和建议。”政治参与不仅直接影响老年人的生活质量、健康和自尊，而且给予“积极老龄化”“反对老年歧视”等议题更为广泛的政治意义。尽管法律规定为老年人的政治参与提供了基本的政治前提和制度框架，但随着民主政治的进一步发展、老年人政治参与意识不断增强，如何更有效推进政治民主化，鼓励和支持老年人有序参与，从而推进社会和谐稳定成为不可回避的现实问题。
三是在社会发展领域。尽管改革开放以来我国社会保障事业持续推进，但随着21世纪前半叶我国老年人口规模持续攀升，整个社会的养老资金支出、社会保障制度设计、配套基础设施建设以及养老服务体系建构都不同程度出现“未备先老”的情形。特别是城乡二元结构下的农村社会保障制度建设严重滞后，公共服务严重不足。以养老金为例，人口老龄化使全球公共养老金体系面临不断增长的财务压力，我国也不例外。在人口老龄化快速发展的背景下，养老金存量将面临越来越严重的支付缺口，亟待通过实施诸如延迟退休年龄、推进规范发展第三支柱养老保险改革等措施加以缓解。除此以外，就业、医疗等社会公共资源分配矛盾带来的代际利益分配冲突在一定程度上放大了老龄社会运行风险，进而影响到国家的长治久安。
四是在文化发展领域。尽管尊老敬老文化是中华民族的优秀传统文化，但随着城市化、市场化的快速发展及伴随而来的巨大社会转型，中国传统养老文化尤其是“孝”文化所具有的导向、监控和强化作用日趋式微，在农村表现尤其突出。与此同时，政府在有效引导并弘扬中国传统家庭伦理道德、传统养老文化等文化源泉、文化传统的治理策略方面还捉襟见肘，养老、敬老、孝老的文化根基亟待传承。
3.2 国家治理现代化对老龄社会问题的回应
进入新时代以来，“国家治理”日益成为一个重要概念。国家治理就是在理性政府建设和现代国家构建的基础上，通过政府、市场、社会之间的分工协作，实现公共事务有效治理、公共利益全面增进的活动与过程。人口是国家的基本要素，因老年型人口年龄结构变化所导致的老龄社会的到来不可避免地引发国家治理在治理理念、治理体系、治理方式以及治理政策方面的转型，进而推动国家治理现代化发展的“适老化”回应。
一是将老龄社会作为国家治理的一个重要社会场域。老龄社会已成为我国未来发展过程中长期面临的基本国情。如何积极研判老龄社会治理的基本形态、主要特点、发展趋势和潜在问题，并采取相应的治理策略，成为国家治理需积极回应、有效治理的重要问题。在治理理念上，要顺应人口老龄化的发展趋势，理性认识老龄社会的“普遍性”“常态性”和“长期性”，树立积极的“人人有责、人人尽责、人人享有”的老龄社会治理理念。在治理文化上，要充分发挥中国传统养老、孝老、敬老文化作用，培育和营造全社会敬老、助老、养老的社会氛围。在治理内容上，要把老龄社会中与老年人相关的社会保障、劳动就业、社会参与、社会组织等社会公共事务和社会关系作为重要的治理内容。在治理机制上，要解决组织条块化、资源投入分散化、闲置资源利用不充分、协同共治困难等问题，强化分工基础上的部门协同合作。在治理政策上，要打破老年人权益保障、养老服务发展等老龄政策局限，并将其放在国家治理的经济、政治、文化治理政策框架中加以整体考量。
二是将解决老龄社会问题作为推进国家治理体系现代化的重要机遇。国家治理体系是现代国家赖以存在的基础，而国家治理体系的建构在本质上是一种结构性的制度建构。推进国家治理体系现代化，提升治理效能，更需要改革创新和制度调适。正如习近平指出：“相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高。”因此，在老年型人口年龄结构变化带来社会结构变迁的背景下，推进国家治理现代化需更加注重国家治理体系建构的系统性、整体性和协同性问题。具体而言，面向老龄社会的国家治理体系建构需在把握人口发展规律与趋势的基础上，优化国家治理体系的结构与功能，从老龄社会可持续发展高度整体统筹推进，避免陷入碎片化、零散性的具体事务治理。创新国家治理体系的运行机制，实现各项涉老制度纵向衔接与横向协同。提高国家治理体系和治理能力现代化水平，将分割运行的不同领域、系统的治理要素协同起来，避免因人口老龄化带来的治理风险。
4 中国老龄社会治理面临的主要问题
21世纪的中国，人口老龄化是不可逆转的经济社会常态现象。2013年党的十八届三中全会提出把坚持完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，2019年党中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，2020年党的十九届五中全会提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，2021年国家发改委等部门联合发布《关于建立积极应对人口老龄化重点联系城市机制的通知》，但在实践中，与治理体系现代化进程相伴而行的老龄社会治理还处于探索阶段，在治理体系、治理政策和治理方式上存在诸多短板。
4.1 中国老龄社会治理体系改革滞后
老龄社会治理体系既包括治理过程中的治理主体、治理范围、治理方式、治理绩效，也包括治理的本质内涵、价值诉求和基本原则，是兼顾工具理性与价值理性的制度系统。中国老龄社会治理体系变革，即在积极应对人口老龄化的过程中，国家通过宏观战略方向的调整，将政策目标、运行机制和资源配置等体制机制创新更多向涉老社会事务和社会关系倾斜，以适应人口老龄化背景下国家治理体系和治理能力现代化的需要。从目前来看，中国老龄社会治理体系改革面临以下挑战。
一是老龄社会治理理念滞后。首先，对老龄社会缺乏认知共识。尽管从本质上讲，老龄社会是人类社会发展和进步的必然结果，其本身并没有好坏之分，但社会认知对此仍有较多的误区和偏见，习惯性地或想当然地视老龄社会为“负担”或“压力”，“悲观论”“危机论”在社会中广泛存在。其次，对政府老龄社会治理缺乏共识。党委领导下的“多元”“协商”“透明”“法治”等政府治理理念未充分体现在既有老龄社会治理模式中。最为直观的表现就是相关部门对老龄社会治理的认识流于表面甚至存在偏差，简单地把“老龄社会治理”视同于单纯的“养老问题”，自然难以产生老龄社会治理的自觉和坚决。
二是老龄社会治理制度变革滞后。现有制度模式和制度改革还没有适应快速发展的人口老龄化态势，不充分的制度供给难以持久稳定推进老龄社会治理。各级党委和发展改革、民政、卫生健康、财政等政府职能部门参与涉老资源分配和管理的工作机制，以及党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的老龄工作机制尽管都已初步形成，但党委领导下的老龄社会治理协调机制、共治机制、经费保障机制、考核评估机制等还未完全建立。以全国老龄工作委员会为例，其办公室设置在卫健委，联席会议办公室设置在民政部，卫健委作为其中一个成员单位参与工作，这既不利于部门之间的职责划分，也不利于协同治理的开展。
三是老龄社会治理资源整合滞后。资源整合能力是推进老龄社会治理进程的着力点，它直接关系到老龄社会治理现代化的实效性问题。首先，多元治理主体的治理资源未得到充分挖掘。以家庭养老为例，家庭养老本应是我国应对老龄化的基础性要素，但在“去家庭化”和“再家庭化”博弈冲突中，家庭的养老定位模糊导致养老功能随家庭结构小型化而越发弱化，支持家庭养老功能发挥的家庭发展政策长期处于“空置”状态。其次，农村老龄社会治理资源遭到忽视。以农村互助养老为例，农村互助养老本应是解决农村养老难题的突破口，但在当前压力型体制下，农村互助养老存在着选择性政策执行、乡村敷衍性应对、供给主体责任缺失与乡村信任危机。乡村文化中凝结的传统观念、乡村公共空间特有的社会结构特点等丰富的乡村治理资源没有得到充分展现。再次，地区间老龄社会治理互补趋势长期被遮蔽。从区域老龄化发展来看，东部和中部地区老龄化程度高于西部地区，沿海省市和长江经济带沿线省市是老龄化程度相对严重的区域。受城市户籍制度改革滞后、区域间劳动年龄人口未充分流动的影响，总体老龄社会治理的压力还没有充分释放。
4.2 中国老龄社会治理政策创新不足
人口是社会经济的基础。人口年龄结构的老化不仅是社会经济发展的结果，也对教育、就业、养老等公共政策产生深远的影响。近年来，我国老龄政策与政治、经济、社会、文化的融合度越来越高。发展改革、财政、民政、卫生健康等相关政府部门在制定老龄政策中的协同性、协作性更强，部门组织协作网络逐步健全，政府多元协同的复合治理体系逐渐形成。但老龄社会治理政策体系的系统性、前瞻性、规范性还有待提升。
一是政策体系的“碎片化”明显。由于我国老龄政策的定位从单纯社会政策向老龄经济政策和老龄社会政策结合的转变，导致老龄政策体系出现个体层面的福利保障政策相对多，宏观层面的顶层设计政策相对少；原则性、指导性政策相对多，可操作、可落地的政策相对少；解决本区域问题的政策多，区域间协同治理的政策相对少；涉及城镇的政策相对多，农村的政策相对少等情形，政策框架亟待完善。
二是政策体系的“功利化”明显。近年来，随着我国人口老龄化程度的逐步加深，政府相关部门在短时间内出台了包括老年人基本生活保障、养老保险全覆盖、养老服务提质升级等内容的大量文件，但很多政策仅仅注重政策的制定和执行，忽视政策评估和优化，带来一系列新老政策并行矛盾、无效政策干扰严重等重投入轻评估的不良现象。
三是政策体系的“短视化”明显。党的十九届五中全会提出实施积极应对人口老龄化国家战略，这对“十四五”时期人口发展战略和人口发展政策，尤其是对老龄社会治理的政策定位、政策制定、政策执行及政策评估赋予了新的时代要求，因此老龄社会治理政策亟待跳出“老年人看老年人”的局限，从推进国家战略实施的高度实现从“被动应对型”向“前瞻发展型”转变，并提升政策支持的系统性和连贯性。
4.3 中国老龄社会治理方式落后
治理方式的选择和运用直接关系到老龄社会治理目标的达成和治理现代化效能的提升。随着我国老龄社会的到来，尤其是深度老龄社会的即将到来，乡村社会、数字社会、法治社会对老龄社会治理方式创新带来新的挑战。
一是与乡村社会的快速变迁不适应。以乡村传统的家庭养老为例，随着改革开放与农村社会结构的转型，受家庭养老服务资源缩减、政府对家庭支持力度不足以及传统家庭孝道衰落的影响，家庭养老职能发生了明显变化。以家庭养老为主的乡村传统养老链条逐渐断裂，农村养老很大部分从传统的家庭成员经济供养、生活照料、情感慰藉为主逐步向老年人的经济自给、生活自理和情感自抚转变。而在其转变过程中，适应乡村社会结构、家庭结构的新型养老关系和社会支持体系还没有完全确立，使得农村家庭养老在很大程度上处于“无奈的选择”，呈现过渡性的特征。
二是与数字社会的快速发展不适应。数字化发展推动了社会形态的演化，也催生了社会治理领域新的时代课题。老龄化的加速发展必然带来“缺人养老”“无人养老”的尴尬局面。以技术层、数据层和应用层为一体的老龄社会智能化治理架构缺失导致老年人信息“孤岛”、信息集聚割据、信息管理滞后，使得老年人在数字社会被边缘化，而相关数据整合、关联应用、功能挖掘和精准服务严重不足，大数据、云计算、物联网、人工智能、区块链等信息通信技术在老龄社会治理中的“数字鸿沟”落差也进一步凸显。
三是与法治社会的快速推进不适应。建设法治国家是建设法治社会的基础，建设法治社会是建设法治国家的条件。尽管2015年和2018年两次修订《中华人民共和国老年人权益保障法》，但除此之外少有老龄政策上升到国家法律层面，多局限于部委规章和规范性文件，导致老龄政策的治理效能递减、衰减。同时，遵循老龄政策法律化原则、适应性原则、整体性原则和借鉴域外经验原则而构建的以基本法为基础、老龄专门法为核心、其他涉老规范为补充的老龄法律体系还未完全建构。
5 中国老龄社会治理现代化的发展方向
人口老龄化是人类社会发展的历史必然。人口老龄化是我国的基本国情，正在改变国家发展的人口基础。党的十九大报告确立了到本世纪中叶“实现国家治理体系和治理能力现代化”的制度建设和治理能力建设目标，并将其融入现代化强国目标当中。如何顺应人口老龄化的快速发展趋势，寻求中国老龄社会治理现代化的发展方向及其路径显得尤其迫切而重要。
5.1 打造适应国家治理现代化的中国老龄社会治理体系
老龄社会治理是国家治理的一项重要内容。基于中国语境下的老龄社会治理丰富内涵和历史性特征，打造适应国家治理现代化的老龄社会治理体系需在推进国家治理体系现代化、全面深化改革的全局中以及在继承历史与文化传统基础上来认识。
一是加强老龄社会治理制度建设。党的十九届五中全会强调，必须坚持党的全面领导，确保党中央决策部署有效落实。要充分发挥各级党委在老龄社会治理中总揽全局、协调各方的领导作用。强化各级老龄委工作的独立性，进一步加强决策权、协调权和监督权，明确各级政府在老龄社会治理中的责任。充分发挥各级政府在老龄社会治理中的战略规划、战略布局、顶层设计的导向性职能以及兜底保障职能和监督职能。以养老服务为例，建议在条件合适的情况下，通过制定各地养老服务条例将政府在养老服务中的职责进一步制度化、法治化。
二是建立健全多元治理主体共建、共治、共享机制。完善经济组织、社会组织、自治组织、家庭及个体参与社会事务的协同共治机制、协调社会关系的协商协调机制和政府监督考核机制。尤其在监督考核机制方面，通过建立养老服务投诉举报制度，鼓励新闻媒体、社会公众、第三方监督机构对养老服务进行监督，强化责任追究，严肃追究落实养老服务政策不力的单位和个人的责任。
三是完善老龄社会治理的资源整合机制。完善系统化、集成化的资源整合机制是健全老龄社会治理现代化体系、提升老龄社会治理现代化效能的关键。以养老服务为例，在打破目前部门界限和条块分割的基础上，整合养老服务中的行政资源、市场资源、闲置资源、人才资源，不断解决养老服务组织条块化、生产要素分散化、闲置资源空置化、供给需求失衡化等问题。
5.2 形成彰显中国特色的中国老龄社会治理方式
习近平指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”因此，选择什么样的治理方式，是由我国老龄社会及老龄社会治理的特点决定的。
一是发展符合中国传统养老文化的养老模式。家庭是最具中国特性的本源型传统，也是当代中国社会转型与制度变迁的历史起点和给定条件。重视中国传统孝道的引领功能，发挥家庭养老的重要和基础性作用。学习借鉴国际经验做法，采取家庭补贴、税收减免、假期照料、适老化改造等不同类别家庭支持政策，支持家庭承担养老功能，把支持和巩固家庭在养老中的基础作用作为养老服务体系建设的主攻方向。同时，随着城镇化的推进，还可以通过拓宽资金互助渠道、培育农村互助养老组织、扩大农村互助养老内容以及推动互助机制介入集中养老等大力推动农村互助型社会养老。
二是推进数字时代的智慧养老模式。2015年国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》提出“促进智慧健康养老产业发展”的目标任务，标志着智慧养老成为解决老年人养老难题的新趋势。2019年中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中指出：“把技术创新作为积极应对人口老龄化的第一动力和战略支撑。”随着智慧城市的发展、智能产品的革新以及现代技术的应用，需紧密结合老年人实际需求，创新智慧养老的服务模式、商业模式、产品模式、技术模式，并以建设全国智慧养老服务数据库为支撑，充分运用大数据等技术提升养老服务的精准性、可及性，做好老龄社会治理的风险预警、防控与处置。
三是加快法治社会建设中的涉老法治建设。坚持立法先行是发达国家应对人口老龄化的一条基本经验。美国、法国、日本等先期进入老龄社会的国家普遍都建立了比较完备的涉老法治体系。尽管目前我国法律已对老年人家庭赡养与抚养、社会保障、社会优待、社会参与等方面做出了法律规定，刑法、民事法律也已对老年人法律权益的保障做出了进一步的细化。但从长远来看，要从国家根本大法，即宪法层面进一步丰富、充实积极应对人口老龄化的有关内容，进一步强化老年公民基本权利的宪法保障。从短期来看，重点要完善各地养老服务条例。目前许多地方如天津、浙江、北京、江苏、宁夏、广东、山东、甘肃等省市已出台了养老服务条例等地方性法规，为探索地方应对人口老龄化提供了法律支持，但在进一步明确养老服务工作体制、政府职责、政策支持体系、社会参与机制、主体法律责任等方面还需不断完善，以真正确保老年人老有所养、老有所医、老有所乐、老有所学、老有所为。
5.3 构建满足美好生活需要的中国老龄社会治理政策体系
党的十九大报告明确指出：新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。随着社会转型、经济转型以及人口转型的复杂性结构调整和相应风险的不确定性因素的增多，新时代我国老龄社会所面临的新矛盾是人民群众日益增长的美好生活需要同老龄事业、老龄产业发展不平衡、不充分的矛盾。为此，制定老龄社会治理政策需要基于对未来人口结构变化的预估来进行前瞻性设计和规划。
一是加强老龄社会治理政策战略规划。战略规划是行动的先导。国际社会应对人口老龄化的一条重要经验就是注重顶层设计，善于及早从国家层面对人口老龄化趋势、影响及应对等做出前瞻性战略规划。党的十九届五中全会提出实施积极应对人口老龄化国家战略，这一战略的提出标志着国家对社会经济发展基础条件、基本判断和重大问题本质特征认识的不断深化。为此，以制定“十四五”时期经济社会发展规划为契机，以实施国家战略为背景，在学习借鉴欧美、日本、韩国等国家和地区应对人口老龄化经验的基础上，加强前瞻性、系统性、全局性老龄社会治理政策的战略规划。
二是出台发展型老龄社会治理政策。老龄社会背景下发展型社会治理政策强调经济、政治、社会和文化政策相协同，发展型老龄社会治理政策不仅仅是一个技术层面问题，还是蕴含“以人为本”价值判断的战略选择。首先，通过制定提升家庭和个体发展能力、促进社区高质量发展、营造尊老敬老氛围等政策，为面向生命不同阶段、不同人群的年龄友好型社会提供政策保障。其次，重点制定包括完善生育政策、流动老年人社会支持政策、低收入老年人收入保护政策以及高龄老年人社会救助政策等，为生育友好型社会提供政策保障。
三是推进老龄社会治理政策创新试点。《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中提出：“选择有特点和代表性的区域进行应对人口老龄化工作综合创新试点。”为此，要充分发挥试点效应，在西部地区重点选取养老压力较大的省市，开展集服务体系、体制机制、要素支持、业态模式以及适老环境于一体的系列创新，并探索具有推广性、示范性和适用性的政策举措。同时，在试点过程中，还需要重点加强老龄社会治理评估指标和评估体系建设，以此渐进性推进我国城乡、不同层级、不同区域的老龄社会治理成效和差异评估，不断提高我国老龄社会治理政策的治理绩效。
6 结语
在城市化、信息化、市场化、人口老龄化交织并行的时代，国家治理所面临的复杂性日益凸显，老龄社会治理越来越成为国家治理的重要议题。中国老龄社会治理因其基础性、公共性、前置性使其上升为新发展阶段国家治理体系和治理能力现代化面临的紧迫问题。作为伴随国家治理现代化进程的中国老龄社会治理，需要聚焦于老龄社会的治理体系现代化建设、公共政策供给体系现代化建设和公共服务体系现代化建设。对此，党的十九届五中全会提出“十四五”期间实施积极应对人口老龄化国家战略。这就说明，面向国家治理现代化的中国老龄社会治理亟待在治理阶段、治理目标、治理步骤、治理方略等方面予以国家战略层面的积极回应，从而更加准确地体现中国特色社会主义现代化进程中中国老龄社会“中国之治”的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。具体而言，需要强化“十四五”时期以及二〇三五年远景目标中中国老龄社会治理体系的顶层设计，破除制约中国老龄社会治理的体制障碍，科学判断中国老龄社会治理的重点方向，聚焦中国老龄社会治理的重点领域，提升中国老龄社会综合治理能力，最终构建起适应全面建设社会主义现代化国家的、体现国家治理体系和治理能力现代化的、具有中国特色的中国老龄社会治理体系，满足中国老龄人群体对美好生活的需要。这一方面可以促进数量庞大的中国老龄人群体在国家治理与社会稳定发展中更好地发挥作用，另一方面也为世界解决人口老龄化问题提供中国智慧和中国方案。
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