杨莉|乡村治理中村民的参与有效与有效参与——基于民主立方理论的比较分析
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本文刊载于《探索》2022年第4期。
引用格式：杨莉|乡村治理中村民的参与有效与有效参与——基于民主立方理论的比较分析[J].探索,2022(4):131-146.
摘要：乡村治理有效需要村民的有效参与。实践观察发现,促进村民参与的制度措施未必能促进村民有效参与,即使制度保证村民能够参与有效但也不一定能实现有效参与,同时相同制度安排下有的乡村村民参与有效,而有的乡村村民参与无效。运用民主立方理论,结合实证调查研究,发现相同制度条件下村民参与实践呈现的形式和效果上的差异在于:满足参与主体、参与方式和参与影响三方面的描述性标准只能保证村民的参与有效,而要实现村民的有效参与,还必须满足合法性、公平性和有效性三个评价性标准。这就解释了参与有效却无法达致有效参与的重要原因在于评价参与有效性标准的情境性:某一或所有维度上更优的参与并不必然有利于合法性、公平性和有效性;当适合治理情境且能促进合法性、公平性和有效性时,即使在某一维度或所有维度上并不是更优的参与依然是有效参与。这说明主体性因素比制度性因素更重要。因而在乡村治理中基层干部容纳村民参与的意愿是影响村民参与有效性的最关键因素,同时也需要从考核制度和选任制度上激励基层干部实施参与式治理。
作者：杨莉,女,博士,西南政法大学政治与公共管理学院社会学系讲师。
实现乡村治理有效,村民参与是前提,村民有效参与是保障。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出,要加强和改进乡村治理,深化村民自治实践,发挥农民在乡村治理中的主体作用。在党和国家的高度重视下,各级政府及乡村自治组织积极探索发挥农民主体作用的政策和措施,促进村民有效参与乡村治理。各地在乡村治理实践中,都注重推行“民事民议、民事民办、民事民管”的多层次协商参与,通过完善参与制度、规范参与程序、强化参与激励,确保村民广泛参与乡村治理,并对涉及村民切身利益的事项有实在的发言权,力求村民的参与有效。但在实践观察中发现,村民的参与有效并不能保证有效参与:第一,相同制度条件下村民的参与实践形式和参与效果会出现显著差异,有的参与有效,有的参与无效;第二,即使是参与有效,也未必能实现有效参与,即严格遵循制度规定并由村民作主的参与并不一定能达到令人满意的参与效果。那么,为何村民的参与有效却无法保证有效参与?基于村民参与的重要性以及参与实践中的疑问,本文将利用“三治融合”发源地浙江桐乡的实证调研资料,采用民主立方理论,对比描述相同制度中村民参与实践的形式和效果差异,在此基础上分析影响村民参与有效性的原因,并进一步讨论提升村民有效参与的可行路径,以优化村民参与效果、促进乡村善治。
1 村民有效参与:概念解释与分析框架
村民参与是乡村治理的必要条件,有效的村民参与不仅是构建乡村治理共同体的核心动力,也为提升乡村治理效能提供社会资本支持。学界围绕何为有效参与、如何达致有效参与展开了深入研究,但对什么样的参与才是有效参与存在争议,也未区分参与有效和有效参与,在如何促进有效参与上尚无共识。
1.1 “有效参与”的解释与争论
关于“有效参与”的界定存在争议。邓大才认为参与可以分为不同类型,即不参与、参与、有效参与和高质量参与。其中,高质量参与和有效参与是两个不同的概念,前者指参与的质量性,后者指参与的有效性,要实现有效参与相当困难,需要满足一系列参与条件。由于“有效参与”并未获得一致认可的解释,因此不同的学者在不同的意义上来使用它,比如阿恩斯坦(Arn-stein)的“权力性参与”、托马斯(Thomas)的“适宜的参与”、邓大才的“深度参与”、蔡定剑的“合作性参与”、孙柏瑛的“完全型社会参与”、许文文的“参与有效性”等。这些不同的界定实际上都是指在价值上更好的、更有利于提升治理效果的参与。
学界关于有效参与的争议,主要体现在对公众在多大程度上、以何种方式参与才是更好的参与持有不同意见。阿恩斯坦的“公民参与阶梯”理论是关于公众参与的里程碑式研究,这一理论根据公众掌握权力的程度将参与分为8个阶梯3个等级:1~2阶梯的“操纵”和“治疗”属于“不参与”,3~5阶梯的“告知”“协商”“安抚”属于“象征性参与”,6~8阶梯的“合作”“授权”和“公民控制”属于“权力性参与”,其中“不参与”和“象征性参与”是假性参与,只有等级较高的“权力性参与”才是真正参与,公众掌握权力越大的参与越理想。阿恩斯坦的参与阶梯理论虽然被视为公众参与研究的经典,但被批评为简单的线性参与,过分强调参与者分享权力而忽视了其在知识和专业性上的差异。与阿恩斯坦强调公众更多的参与不同,托马斯的“公共参与有效决策模型”认为公众参与并非必选项,公众是否需要参与以及如何参与,要视政策质量与政策可接受性而定:如果对公共政策质量期望或要求越高,那么对公众参与的需求就越小,而对政策可接受性期望越高则越需要公众参与。这两种理论产生争论的原因在于,前者从公众角度出发强调其对权力分享的必要性,而后者则基于政府立场考量纳入公众参与对有效决策的合宜性,关注主体不同导致参与主张上的差异。
1.2 参与有效和有效参与的界定与区分
国内学者关注到了不同主体的条件对村民有效参与的影响,其中最深入系统的可能是邓大才关于农民有效参与条件和参与框架的研究。他认为,参与意愿、参与能力、参与条件、参与制度和参与保障五大参与要件同时满足就能实现有效参与,并在此基础上提出了村民参与的框架和阶梯:政府的机会-赋能、村民的意愿-责任和村庄的规则-程序三方面八要素构成了影响村民参与的框架,三个维度不可或缺且不可替代,并根据参与实践在每个维度上的得分多少将村民参与程度划分为无参与、象征性参与、深度参与三个阶梯,得分越高参与阶梯就越高。这一研究基于经典理论关注到主体和制度两方面因素对参与的影响,为探究村民参与乡村治理的有效性提供了系统的分析框架。该研究主要讨论的是参与有效的问题,指出在政府赋予村民参与机会、村庄提供规范的参与规则和程序、村民愿意并有能力参与的情况下,就能保证村民参与可以影响村庄决策。
但参与有效未必就是有效参与。实践调查发现,并不是村民参与程度越深,参与就越有效。参与阶梯上的“深度参与”可能会因为严重的“技术依赖”消解村民参与的治理效能,设计精妙、执行有力的村民议事会提高了治理成本,尽管人人参与却未能解决乡村治理中的真问题。因此,需要区分村民的参与有效和有效参与,有效参与的条件都满足可保证参与有效,但未必能实现有效参与。除满足一定的条件外,有效参与还应促进一定的功能扩展,即善治中的村民参与要能增强广大村民的获得感、幸福感、安全感。因此,研究村民的参与有效性需要在明确参与有效的条件基础上,进一步厘清有利于提升村民获得感、幸福感和安全感的因素,即分析影响和促进村民有效参与的因素。
1.3 有效参与影响因素及促进措施的观点与分歧
影响有效参与的因素,大致可分为制度性因素和主体性因素两大类:前者包括参与式治理的制度设置、政治权力的下放程度、行政与立法机构之间的关系、行政管辖权的范围、参与规则和程序等;后者包括村民个人的意愿和能力、地方领导人的民主风格和治理智慧、政策“守门人”的主观能动性、乡镇党政干部的能力素质和队伍稳定等。在制度性因素和主体性因素中,邓大才认为二者同样重要,因为影响有效参与的三个维度缺一不可且具有“短板效应”。一些学者认为制度性因素更重要,如科恩和达尔强调协商程序对于协商效能的优先性,韩万渠认为制度建设和协商机制是提升公众参与有效性的决定因素。学界共识性的观点是:影响参与有效性最关键的两点是有能力和强动机的政府官员和公众,这两者对参与有效性的影响超过了其他政治和经济变量上的差异。
那么,影响参与有效性的因素是否有程度差别?制度性和主体性因素何种更重要?对影响参与有效性不同因素的强调,必然导致在如何促进有效参与上的不同对策:认为主体性和制度性因素同样重要的则提倡政府、村庄、村民三管齐下;强调制度性因素的则主张提升村民参与的制度化程度;侧重于主体性因素的则突出主体性激励。这就表明学界对于何为有效参与、如何实现有效参与尚无一致意见。有效参与研究上的分歧也难以回答乡村治理中的实践疑问:为何参与有效无法达致有效参与?理论上的争论和实践上的疑问,实际上源于公众参与的复杂性。参与的实质是对权力的分享,自20世纪70年代参与式民主理论兴起以来,公众参与的必要性已成共识。公众应在多大程度上分享权力,却是社会参与研究的难题,因为不仅完全的国家或市场会失灵,完全的治理也会失灵。因此,公众参与不是简单的有无或多少的问题,对于公众参与的定位,应结合具体的治理情境:公众参与并非政治代议制或行政专家制的替代物,而是其补充;公众该被视为消费者、委托人还是公民,应视需要解决的问题和治理情境而定。这种“情境”论出自冯雅康(ArchonFung)提出的民主立方理论。该理论提供了检视复杂治理情境中公共参与机制的分析工具,即分析和评估参与实践的理论维度,不仅能够判断某种参与实践是否“参与有效”,也可评估是否达到了“有效参与”。这一理论有利于廓清“为何参与有效却无法达致有效参与”的问题。
1.4 民主立方理论的分析框架
公民参与是政治民主的基础,也是治理效能提升的前提,因而是一个备受关注的研究议题,也涌现出很多理论。其中,民主立方理论提供了一个宽松的检视实际参与形式及其贡献的分析性框架。这一框架从三个维度描述公共参与:谁参与、如何沟通和决策、参与对公共决策和公共行动的影响,并从合法性、公平性和有效性三方面来评估参与效果。三个描述维度可以界定“参与是否有效”,三个评估标准能够评价“是否有效参与”。
在该理论中,民主立方体是一种决策的制度设计空间,由三个维度构成:谁参与、如何沟通与决策、参与的影响。“谁参与”根据包容性程度分为八种参与者选择方式:人人参与、开放性自我选择、公开有针对性招募、随机挑选、非专业的利益相关者、职业性利益相关者、选举出来的代表、专职行政人员,其包容性依次降低,其中前六种选择参与主体的机制能让普通公众“在场”。“如何沟通与决策”根据参与者的投入、知识和专注性分为六种参与方式:作为旁观者倾听、表达偏好、发展偏好、加总和讨价还价、协商与谈判、专家决策,其参与的密集性依次提高,其中前三种方式体现为“沟通”,后三种才是“决策”,普通公众的意见表达能被决策者采纳。“参与的影响”指参与能否影响公共政策或公共行动,即参与是否有效,根据权威性水平分为五种:个人的利益、沟通影响、建议/咨询、合作治理、直接权威,其权威水平依次提高,其中前三种对结果无影响,只有合作治理和直接权威是有影响的参与。这三个维度构成一个民主立方体,根据三种维度上的不同水平,某一参与机制模式会落在民主立方体中的特定位置,其中普通公众能在场、可决策并有影响的参与机制,是民主立方体中“参与有效”的模式(见图1)。
在该理论中参与有效不等于有效参与。在描述参与机制模式的基础上,民主立方体提供了评价参与有效性的标准,即从参与对合法性、公平性和有效性的贡献来评价参与效果,能同时促进合法性、公平性和有效性的参与才是“有效参与”,并分析了如何从三个不同维度促进这三种价值的情境。冯雅康分析了世界范围内成功的参与实践案例,提出赋能型参与式治理是一种有效的参与模式。在民主立方体中,赋能型参与式治理的参与主体是普通公众,参与方式是协商,参与结果具有权威性,也即普通公众能在场、可决策且有影响。它能提升效率和公平性,也能扩大参与的范围和深度,因此是一种“有效参与”的模式。
此外,民主立方体还有助于解释“参与有效为何无法达致有效参与”的原因,因为它强调有效性评估标准的情境性因素:某一维度上的参与特征未必能够同时满足合法性、公平性和有效性的要求,也并非某种参与特征对于促进民主价值的贡献就一定优于同一维度上的另一种。例如,在有效性上,普通公众的直接权力和充分协商能提高决策效率,但有利于效率的参与有时未必能提升公平性,采用小范围的“非专业的利益相关者”参与能提升有效性,但主体的包容性不够。民主立方理论提供了更加多元和灵活的参与效果评价标准。我国乡村幅员辽阔、资源禀赋差异巨大、村民主体情况复杂、基层政府治理能力各异,评价这种情况下的村民参与有效性,民主立方理论的情境性标准也就具有适用性。
本文将采用双案例比较研究法,基于民主立方理论,从参与主体、参与方式和参与影响三方面对比分析浙江桐乡乡村治理实践中的村民参与,并从合法性、公平性和有效性三方面评价其是否达到了有效参与的目的。对同一种制度规定下的村民参与实践进行对比,通过共性和差异性分析探究不同影响因素对参与效果的作用大小及机制,有助于解答“参与有效为何无法达致有效参与”的实践疑问,也能为实现有效参与提供切实可行的实践路径。本文研究所用资料来源于肖唐镖教授课题组于2019年7—8月在全国8省市的14个县市进行的实地调查(浙江桐乡是其中的一个)。该课题组在每个县市选择一个乡镇作为田野调查点,在乡镇里分别选择一个治理效果较好的行政村和一个治理效果一般的行政村进行对比研究。对县市的调研包括对县市级“三治融合”相关部门干部、乡镇干部、行政村干部的访谈,在每个行政村对村干部、村民代表、普通村民等进行村情和“三治融合”访问式问卷调查。通过问卷调查、结构式访谈以及非参与式观察等方法收集到丰富的一手调研资料,从而进行村民参与实践效果比较研究。
2 参与有效和有效参与:村民参与的效果差异
要充分发挥村民在乡村治理中的主体作用,不仅要求村民有参与行为,还要保证其满意参与结果,方能实现有效参与。完善的参与制度是村民有效参与的前提,但在实践调查中发现,同一制度设置下的村民参与,却呈现出形式和效果上的显著差异。采用民主立方理论,描述和评估治理典型中的村民参与实践有何差异,有利于明确参与有效性不同影响因素的作用及其差异,区分参与有效和有效参与。
2.1 “三治融合”案例中的村民参与制度
“三治融合”被写进党的十九大报告,成为基层治理的“桐乡经验”。这一经验由一整套能保证村民广泛参与的系统性制度构成,这些制度成为桐乡基层治理的规范性框架。2018年桐乡市委、市政府出台了《关于深化自治、法治、德治融合基层治理“桐乡经验”的实施意见》这一总纲性的文件,以及《关于深化村规民约(社区公约)、百姓议事会、乡贤参事会和百事服务团、法律服务团、道德评判团工作的实施方案》《关于深化三治融合“桐乡经验”自治工作实施方案》《关于深化三治融合“桐乡经验”法治工作实施方案》和《关于深化三治融合“桐乡经验”德治工作实施方案》四个实施方案,在全市建立和推广以“一约两会三团”为载体的“三治融合”工作。
“一约”即村规民约(社区公约),“两会”即百姓议事会和乡贤参事会,“三团”即道德评判团、法律服务团、百事服务团。其中“村规民约”由村干部根据省民政厅下发的指导性意见拟定初稿,然后提交村民代表大会表决通过。“百姓议事会”是村民参与村级公共事务的议事机构,在村“两委”制定公共政策、作出重大决策时,根据实际需要,通过百姓议事会进行民主协商。百姓议事会由固定成员和非固定成员构成,固定成员一般是老干部、老党员和小组长,非固定成员是与议题利益相关的村民代表,人数为固定成员的50%左右。“乡贤参事会”由辖区内德高望重的贤能人士组成,一般村里有重大项目或决策时,村“两委”会提前告知乡贤参事会成员并征求他们的意见和看法。“百事服务团”为居民提供及时便民服务,主要由本村具有一技之长的专业人士组成。“法律服务团”由律师和法院、检察院、公安局、司法局等部门的工作人员以及政府部门的法制工作人员或基层法律服务工作者等人员组成。“道德评判团”由村内道德模范及群众信任的代表组成,主要职责是发挥道德评议和社会舆论的力量来革除陋习,促进文明和谐社会风尚的形成。
桐乡“三治融合”工作主要是通过成立各种村民自组织的形式广泛参与到自治、法治和德治过程中,动员社会力量参与村庄公共决策、公共服务提供、乡村矛盾调解、乡风文明弘扬和社会秩序维系,畅通了村民参与的渠道。课题组进入“三治融合”最早试点村F村,同时选择另一个与之进行对照的T村进行实地观察和访谈。F村当初因高铁站建设征地而面临激烈矛盾,为应对现实矛盾而探索出新的治理思路,其典型做法是利用“一约两会三团”广泛促进村民参与“三治融合”;而T村的特色则在于“三治融合”积分制,通过对村民参与“三治”的情况进行打分评比,将积分情况与各种优惠相挂钩,并开展积分兑换活动以激励村民参与“三治融合”。两个村在乡村治理上有着相同的制度设计,却呈现出治理效果上的显著差异,原因何在?
2.2 民主立方理论中的村民参与差异
“三治融合”参与制度明确规定了村民参与的主体构成、参与方式和参与影响,那么在民主立方体中F村和T村分别处于何种位置,其村民参与是否有效、是否实现了有效参与?对此,我们进行逐一比较分析。
第一,参与有效和参与无效:在场、决策、有影响和在场、倾听、无影响。基于民主立方理论,问卷中一些变量测量了村民参与实践在参与主体、参与方式和参与影响这三个维度上的特征:在“谁参与”上以“本地村民参与村庄公共事务的积极性、本地村民参与村庄公共事务的能力、村民代表的产生方式、百姓议事会成员的产生方式”来测量参与主体;在“沟通和决策方式”上以“过去一年村民代表大会的召开次数、普通村民影响村庄治理的最重要三种方式、在‘三治’方面成功参与案例的特征”来测量参与方式;在“参与的影响”上以“村里的公共事务一般由谁说了算、集体经济立项由谁说了算、基础设施建设立项由谁说了算”来测量参与的权威。
首先,在“谁参与”上,F村的普通村民可以被选举为代表和非专业的利益相关者参与决策,普通村民的参与意愿和参与能力都较高,而T村的普通村民参与决策的机会更少,村民代表的产生方式是小组推选而非选举,百姓议事会的成员由村“两委”而非村民代表提名,参与意愿和参与能力都一般。因此,在参与主体上,F村的包容性更强,普通村民也有参与机会,而T村的参与主体主要是乡村精英和村“两委”认可的村民,包容性较低(见表1)。
其次,在“沟通和决策方式”上,F村村民有更多的机会表达意见,在村庄治理中有协商型参与,而T村村民更多的是倾听式参与和表达偏好,缺乏决策型参与。在过去一年中,F村一共召开了8次村民代表会议,而T村只召开了2次。村民代表大会作为桐乡“五议两公开”村务决策的决议机构,在制度设计上拥有村庄公共事务的决策权,相较之下,T村的村民决策组织更少地参与村庄决策;在普通村民影响村庄治理的最重要三种方式中,F村更多的是投入型参与,而T村更多的是服从型参与。普通村民影响村庄公共事务的方式分为“遵纪守法、睦邻友好、主动参与村庄决策、为村庄发展建言献策、为村庄发展出人出力、为村庄发展捐献资金和其他”七种,前两种“遵纪守法”和“睦邻友好”属于服从型参与,后四种参与方式要求村民参与决策或者提供建议、投入人力物力等,可称之为投入型参与。F村村民影响村庄治理的三种最重要方式中有两种是投入型参与,而T村村民则更多的是服从型参与(见表2)。F村的成功案例包括百姓议事会主持安装路灯、法律服务团参与拆违和道德评判团参与处理村民养老纠纷,T村的成功案例是通过乡贤参事会和道德评判团推动垃圾分类。前者更多地依托普通村民,由百姓议事会和村民代表协商选择供应商,由法律服务团向村“两委”建议,由道德评判团劝说村民拆违而非由村“委会”强拆,由道德评判团劝说村民赡养母亲,参与方式更多地使用协商与谈判;后者则更多地依托村庄行政力量和精英,T村由村“两委”主导制定《T村“三治融合”积分管理办法》并由村民代表会议表决通过,由道德评判团按照垃圾分类标准对村民开展检查,根据《积分管理办法》评分,决定实施奖励或惩罚。T村的积分管理办法如果是由百姓议事会或乡贤参事会等村民自组织而非村“两委”主导制定,那么村民参与就属于决策型参与,而现有的参与更多的是倾听和表达偏好等沟通型参与。
再次,在“参与的影响”上,F村的村民参与能够影响决策,村民和村干部合作治理,而T村的村民参与无法影响决策,主要是村干部决策(见表3)。在F村,无论是村庄一般公共事务,还是村庄集体经济立项、基础设施立项等重大公共事务,都是由村民代表会议决策;而在T村,村庄一般公共事务由村干部决策,而重大公共事务则由村党支部书记一人决策。前者的村民参与具有一定的权威性,能够影响村庄公共政策和公共行动,而后者的村民参与只是象征性参与,并未真正分享决策权,参与不具有权威性。
从参与主体、参与方式和参与影响三个维度来看,尽管两个村在制度设置上完全相同,但实际的村民参与形式差异显著:F村的“两会三团”能够充分参与村庄治理,普通村民能够被选举为代表或非专业的利益相关者进行参与,在参与过程中也能够以协商的方式进行沟通和决策,村民参与能够影响村庄决策,在民主立方体中接近赋能型参与式治理,普通村民的参与特征为:在场、决策且有影响,参与有效;T村的“两会三团”中百姓议事会并不活跃,普通村民很难被选举为代表,更多的是乡贤参事会和道德评判团等精英参与,参与方式上更多的是倾听和表达偏好,参与也很难影响决策,村庄公共事务决策权依然在村干部手中,在民主立方体中接近传统的政府代理,普通村民的参与特征为:在场、倾听且无影响,参与无效。这表明,同一参与制度下的村民参与形式差异明显,F村的村民参与有效,T村的村民参与无效。
第二,有效参与和无效参与:合法性差异不大,公平性和有效性差异明显。在民主立方理论中,描述性标准只能判定村民参与是否有效,而合法性、公平性和有效性三方面的评价性标准才能判定是否有效参与。并且,参与有效性的评价标准具有情境性,参与维度上的某种特征对三种评价标准的贡献并不一定同等重要,要实现三种价值也并不必然要求所有维度上的特征均为最优。例如,采用“非专业的利益相关者”参与虽然公平性不够高,但很有效。那么,在桐乡的乡村治理实践中,F村的村民能在场、可决策且有影响,是否达到了有效参与?而T村的村民参与无效,是否就一定不利于公平性、合法性和有效性?
首先,决策的程序性是其合法性的前提保证,两个村庄都能在规范行政的基础上纳入村民参与,因此都获得了较高的合法性。根据《村民委员会组织法》,村民依法自治从宏观上保证了村庄治理在制度和程序上的规范性。桐乡市统一实施的“五议两公开”村级事务管理工作制度,在治理实践上为普通村民和村民代表参与提供了制度化渠道,这些制度规范了村干部的工作,降低了村务管理的随意性,提高了村务决策的合法性。F村和T村的村民公约制定都得经由村民代表会议表决通过,同时会把村里的中心工作写进村规民约,甚至出台专项公约以变成村庄公共意志,以此来获得村民的认同与支持。F村高铁站建设时的征地赔款协商和集体安置都通过百姓议事会来商议决策并推进实施,T村的垃圾分类工作推进办法是由乡贤参事会商议决策并由道德评判团推进实施,这种多元主体的参与代替了村干部的行政化决策,降低了决策失误的风险。因此,规范的参与制度和通畅的参与渠道提高了两个村庄决策的合法性。
其次,F村的村民参与有助于提升治理的公平性,但T村的精英化参与对公平性贡献不大。公平性主要是指决策能够体现所有群体尤其是弱势群体的利益,提升公平性的方法包括把决策权从领导干部和专家手中转移给普通公众,如果能够有效实施,采用随机挑选甚至是非专业的利益相关者在次级参与层面负责任地传达基层普通民众的呼声,不必全程协商也能提升公平性。从参与主体上看,F村的党支部书记、村民代表、百姓议事会成员都通过选举的方式产生,普通村民能够通过各种制度化的渠道参与决策,因此决策具有较高的公平性。而T村党支部书记由党员推荐,街道党工委确定人选后再由党员选举产生;村民代表是村民推选而非选举产生,百姓议事会成员是由村“两委”等额建议,然后由村民代表会议投票表决产生,其决策主体产生的过程竞争性较低,普通村民进入决策主体的机会较少。这种情况下普通村民的声音只能经由精英代表传达,如果决策层面的精英代表无法切实考虑并传递普通村民尤其是弱势村民的意见,决策就有可能忽视弱势村民的利益。因此,从参与主体的代表性上来看,F村更能提高决策的公平性,而T村的村民参与无法充分保证决策的公平性。
再次,F村的村民参与能够降低治理成本和优化决策,而T村的村民参与并不利于降低治理成本和优化决策。在参与的有效性方面,普通公众因丰富的地方性知识并能跳出条条框框的限制而提出创新性的解决方案,而以协商性的方式参与合作治理甚至是直接的权威都可以提升参与的有效性。F村在“三治融合”方面的成功案例是百姓议事会主持高铁站建设中的征地补偿和集体安置以及日常事务中的路灯安装,普通村民能够在村庄决策及服务提供中切实发挥作用。在村庄公共事务决策中,百姓议事会作为普通村民的代表组织,参与涉及村庄重大利益的征地补偿和集体安置,在决策过程中充分表达各种利益诉求,并就不同意见展开交流和讨论,最终形成各方都能接受的方案,这就降低了利益调整带来的矛盾纠纷,提高了征地和安置的效率;而日常管理中纳入百姓议事会进行商议审核,在路灯安装中货比三家,为村庄节约了大笔资金,提高了决策效率和服务质量。村民代表以及非专业的利益相关者作为主体参与治理,消除了决策不公或失当引发的矛盾,同时利用普通村民掌握的地方性知识,制定出更符合地方实际的问题解决方案,节约治理成本的同时提高了效率,因此,F村的村民参与实际上是一种合作治理,提高了村庄治理的有效性。
相对而言,T村的“三治融合”积分管理工作在降低治理成本和优化决策方面的有效性不高。T村在全市范围内率先启动“三治融合”积分管理工作,以网格为单位开展,奖惩采取“一户一档案、一日一巡查、一周一反馈、一月一赋分、一季一排名、一年一评比”的模式推进。由专职网格员负责对每户建立档案,每天在网格内进行常态化巡查,每周将信息汇总后反馈至网格,每月由村道德评判团对网格内的所有村民、新居民进行赋分,年底利用“村晚”对积分排名前30名家庭进行颁奖,对前10名家庭授予“最美家庭”表彰。T村实行这项积分管理制度的目的在于动员村民参与村庄治理,但是这项工作主要依托于村庄行政力量而非社会力量进行,负责日常巡查和记录的专职网格员由村“两委”聘用,对村民行为进行加减分评判的标准主要由村“两委”而非百姓议事会或村民代表会议主导制定,村民代表会议只是采用举手表决的方式赋予评分规则合法性,道德评判团负责赋予村民得分排名以权威性,村民只是被动的评判对象而非积极的决策主体。这种以行政力量为依托的治理方式并不能降低村庄的治理成本,而以私人利益为回报的激励制度并未激起村民基于村庄公共利益的持续参与。积分管理所激励的村民参与是一种沟通性参与,更多地起到强化村民遵守村庄规则而非参与规则制定的作用。因此,从治理成本和合理决策方面来讲,T村的治理有效性要低于F村。
采用民主立方理论对桐乡两个村庄的村民参与实践进行对比分析,发现同一种制度设计下的村民参与呈现出明显的形式和效果差异:F村的村民参与有效,普通村民能够在场、充分表达且能影响村庄决策,这种参与有利于提高村庄治理的合法性、公平性和有效性,参与效果较好;T村的村民参与效果不理想,参与主体的包容性较低,普通村民表达意见的机会较少,且未对决策产生影响,决策权依然掌握在村干部手中,参与的制度化虽然提升了治理的合法性,但普通村民决策权的缺乏影响了治理的公平性,依托于精英和行政力量的治理创新并未降低治理成本和优化决策,村民参与在治理有效性方面的贡献较低。总体而言,普通村民能在场、可决策、有影响的参与优于普通村民在场、倾听、无影响的参与。桐乡这两个村的参与实践形式和效果差异表明,参与无效必然导致无效参与;但参与有效并不等于有效参与,只有参与能提升合法性、公平性和有效性时,才是有效参与。
3 治理情境中的制度和主体:村民参与效果差异的原因
基层民主的根本问题是如何发挥村民在乡村治理中的应有作用。村民参与能使基层政府更好地了解村民需求,也使村民能监督公共服务质量并向政府要求正确的行动,以此提升政府的回应性和责任性。但是,理论上的功能未必一定能出现在治理实践中。桐乡的案例表明,相同制度条件下,有些村民参与有效,也有些村民参与无效,参与有效的效果较好,参与无效的效果较差。虽然参与有效并不必然带来有效参与,但参与无效必然会导致无效参与。
3.1 治理情境与村民参与容纳度
根据民主立方理论,参与有效和参与无效的区别在于,普通公众的参与能否影响最终决策,也即基层干部(包括村干部,下同)是否真正与普通公众分享决策权。如果普通公众的参与仅仅是沟通影响而无法影响最终决策,便属参与无效;不能反映普通公众意志的决策合法性和公平性较低,这种情况下的公众参与没有效果,属于无效参与。在这种意义上来讲,真正影响参与有效性的,是基层干部与普通公众分享决策权的意愿,这在一定程度上支持了主体优先论。主体优先论符合中国的治理情境,也被桐乡的村民参与实践所证明。
在中国的治理情境中,维持国家模式的优先地位是治理的中国品格,而“让社会力量在场,并对国家权力规范发挥作用,乃是我国迈向国家治理现代化进程中的国内大局的一个基本制度安排”。这就意味着,在国家主导的情境下,在影响公众参与效果的主体性因素中,政府因素比公众因素更重要。这是因为,在我国参与式治理实践中,国家向社会的赋权在某种程度上是一个行政赋权的过程,公众之所以能参与,是由地方政府根据当地经济社会发展的需要而采取的治理策略,因而公众的参与具有或然性和不确定性,公众参与的有效性也在较大程度上取决于基层政府是否接受某项公众参与行动。
实地调研资料显示,桐乡两个村的治理实践和效果差异更多地源于村干部采纳村民参与意愿和能力的差异。F村作为全国典范,村干部的村庄治理行为不仅完全遵守制度标准,甚至还会更加严格:“在F村,再小的工程都得先过百姓议事会的审核关,村里更换路灯灯头预算5万多元,按道理讲,10万以下的项目不用招标,但村党总支书记不敢怠慢,不仅公开招标,最终还由百姓议事会拍板决定采用哪家。”而在T村情况却大不相同,个人能力极强的村党支部书记(兼村委会主任)不仅带领村“两委”将村集体收入从2013年的15万元提高到2018年的200万元,而且在全市范围内率先实施的“三治融合”积分管理工作得到市级政府和领导的肯定,这就奠定了书记极高的个人威望。尽管百姓议事会的法定协商职能包括村级集体资源处置方案,“五议两公开”制度规定村民代表大会拥有最终的决策权,但是问卷调查结果显示T村的村庄集体经济立项是由村党支部书记拍板决定的,村庄公共事务由村“两委”联席会议拍板。而F村这两项都由村民代表会议拍板。这就充分显示,作为村民参与制度执行者的村干部是否愿意跟普通村民分享决策权,是参与式治理有效实施的前提。影响村民参与有效性的因素固然包括村民的参与能力和意愿差异,但更重要的是村干部采纳村民参与的意愿和能力。
3.2 治理情境与村民参与有效性衡量
通过对相同制度下参与形式和效果呈现明显差异的原因分析发现,中国乡村治理情境中影响参与效果的条件并非同等重要,基层干部采纳参与式治理的意愿是最关键的因素。这一发现具有一定的理论创新性:一方面能解释为何相同制度情境下会呈现出不同的参与实践形式和参与效果,另一方面也可对民主立方理论进行补充修正。首先,民主立方理论中评估参与有效性的标准具有情境性,某一参与维度上的最优特征并不必然能够促进合法性、公平性和有效性。参与主体和方式上的完备制度能保证参与主体上的人人参与,具有最高程度的包容性,能提高决策的合法性和公平性,但不一定能提升参与的有效性;严格的协商式参与制度能保证参与方式上的程序性和标准化,可提升参与的合法性,但未必有利于公平性和有效性。因此,在桐乡的村民参与情境中,尽管是同一套参与制度,对参与式治理持不同态度的基层干部在一定程度上影响村民参与作用的发挥。其次,民主立方理论从参与主体、参与方式和参与影响三个维度来衡量参与实践的特征,但并未区分三者对有效参与重要性的优先顺序。理论上,即使参与主体包容性很高,能够采用协商和谈判的方式进行参与,但普通公众的理性协商如果无法影响最终决策,那么这种参与无效,更遑论有效参与。因此,参与有效是有效参与的前提。
更具体地说,从有效性方面衡量参与的价值时,该理论分别指出主体上的普通公众参与、方式上的协商和谈判、影响上的合作治理和直接权威能够提升有效性,但并未点明在这三者之中参与具有权威性才是影响有效性的最关键因素。如果大量被动员起来认真协商的普通公众无法最终影响决策,那么这种参与就有可能带来消极影响,公众要么因为参与热情受挫而不再参与,要么出现无序参与甚至暴力参与。冯雅康和怀特(Wright)也指出,赋能型参与式治理实施的一个基础性背景条件即为不同参与主体在协商决策上享有基本平等的权力,如果不同主体对决策的影响力不同,普通公众没有被“赋能”,就会导致公众参与无效。因此,基于中国的乡村治理情境和村民参与实践,民主立方理论应更强调“参与影响”这一维度对参与机制模式和参与效果的决定性影响,也即基层干部是否愿意纳入普通公众参与并真正与其分享决策权,是影响参与有效和有效参与的最重要因素。
4 激励干部和村民:村民有效参与的达致
通过研究中国乡村治理中的村民参与实践,从理论上发现影响村民参与有效性的主要因素并非同等重要,基层干部方面的主体性因素是影响参与有效性的最重要因素。相对于参与制度和村民的参与意愿及能力而言,基层干部提供的参与机会是更具决定性的因素,因为邀请哪些村民参与,参与能否影响决策,最终主要是由村干部决定。这一理论发现有助于指导如何从实践上提升村民参与的效果,具体而言,应从基层干部和村民两方面着手提高参与的公平性和有效性,更关键的是要调动基层干部容纳并激发村民参与的积极性。
4.1 从考核制度和选任制度上激励干部
第一,将自上而下的指标化考核转化为自下而上的满意度评价,以提高基层干部实施赋能型参与式治理的积极性。制度性激励被认为是鼓励基层干部实施参与式治理的最有效手段,可设计有效的激励制度让基层干部意识到实施参与式治理的回报。理论研究表明,将民众纳入决策能够提升决策的有效性,但在技术型治理逻辑下,上级政府对乡村干部下达指标、分解任务、量化考核,将任务完成情况与村干部待遇挂钩,这种自上而下的指标式考核使得基层干部更多地按照上级政府要求来实施地方治理,完成任务成为首要目标,而将村民纳入决策过程进行反复协商,必然会降低工作效率,基层干部便没有动力实施参与式治理。如果实施参与式治理能给基层干部带来好处,比如在乡村(社区)更受欢迎,或者能增加其再次当选的机会,那么干部就有动力实施参与式治理。此外,将村民对参与渠道和程序、乡村“两委”的回应性、乡村公共服务质量等的满意度作为基层干部考核的重要指标,基层干部就有更强的意愿实施赋能型参与式治理。
第二,完善基层干部选聘机制和激励机制以选任出认可赋能型参与式治理的村干部。大量经验研究表明,基层干部的个体性因素对政府实施参与式治理的意愿具有直接影响。使温岭泽国镇决策型民主恳谈声誉鹊起的镇党委书记最开始在温峤镇实施这一创新,后因其调任到泽国镇,便将决策型民主恳谈带到泽国镇,并引入斯坦福大学菲什金教授的“民意测验”技术而使其更加完善。这充分说明了一个在观念上认同赋能型参与式治理,并具备较强整合能力和行动能力的基层干部,是村民能否真正参与治理的关键。这就需要在基层干部选任时,尽量为那些认同参与式治理理念,并有德行有魄力的能人(或干部)提供更多的机会。
4.2 从参与影响和参与能力上激励村民
第一,通过提高参与的权威性以增强村民的参与意愿,也即保证村民参与能够影响村庄公共政策和行动。当地村民具有上级党政干部所不具备的地方性知识,相对于外来专家也更少受到既有决策模式的限制,能够提出切合地方实际的创新性问题解决方案。同时,普通村民间的信任和组织网络能够形成丰富的社会资本,成为社区自治的内生性资源。开发利用这些资源的一个重要方式即为加强村民参与和决策间的关联,也即让村民知道他们牺牲时间和精力来参与村庄公共事务,最终会变成影响他们日常生活的决策或行动,他们才有意愿参与村庄治理。例如,农村环境整治中出现的沉默性对抗和应付性参与被研究者归结为环境治理未被当做日常生活问题,但实质上是因为村民参与并不能变成影响日常生活的决策或行动。环境整治中的资金使用、整治方式、项目进度等都是接受自上而下的行政安排,有时导致国家治理的效率逻辑与民众生活的便利或经济逻辑之间的冲突,这种冲突源于日常生活中“沟通理性”的缺位。对于日常生活方式的改变,若由村民自发成立的组织采用平等协商的方式来制定相应规则,而非主要由外在行政力量安排,则更容易建立起基于同意的内在生活秩序,村民才会积极参与而非袖手旁观或消极应付。
第二,通过提供信息和协商技能培训以提高村民的参与能力。普通村民参与不足的一个重要原因在于部分基层干部认为村民的知识水平和决策能力等有限,尚不具备参与能力。既有研究的确发现,社会经济地位较高的精英阶层具备更丰富的知识和更高的参与能力,而社会经济地位较低的普通民众会因为信息和知识不足而影响其参与效果。但对赋能型参与的成功案例研究表明,在协商之前,向普通公众提供充分信息,并培训相应的协商技巧,普通公众也能进行有效的协商式治理。从实践来看,普通村民接受培训后通过收集和反馈民意,也能够成功地参与不同层级政府、不同行业和领域的决策。
选任并激励基层干部实施赋能型参与式治理,是村民参与有效的重要条件,是为“有影响”;参与的权威性能激励更多村民参与,这提高了参与主体的包容性,是为“在场”;提供信息和培训以提升村民的参与能力,有利于在参与方式上更有效地实施协商式参与,是为“决策”。由此便会形成普通村民自下而上的协商式参与,并保证参与能转化为公共政策和行动,这正是村民有效参与的特征,也是乡村治理合法性、公平性和有效性的保证。
5 结论与讨论:从参与有效到有效参与
乡村善治的前提在于村民有效参与。基于民主立方理论,分析相同制度下村民参与实践的形式和效果差异,发现村民参与无效必然会导致无效参与。这表明,影响村民参与有效性的因素并非同等重要,相对于制度性因素而言,村干部方面的主体性因素是影响普通村民参与有效性的最重要因素。具体而言,基层干部(尤其是村干部)愿意纳入普通村民参与乡村治理,使得普通村民可在场、能决策并有影响,便能实现参与有效;但参与有效不等于有效参与,只有参与能促进治理的合法性、公平性和有效性时,才是有效参与。本研究区分了参与有效和有效参与,强调在评估村民参与实践时,描述性标准只能保证参与有效,只有符合评价性标准的参与,才是有效参与。本文在一定程度上提高了评价治理效果的理论水平和经验效度,不足之处在于对有效参与的评估主要基于质性推演,缺乏严谨的实证测量,这也是本研究下一步的推进方向。
至于为何会出现“参与有效无法达致有效参与”,原因在于对参与有效性的评估应持一种情境性而非线性的标准:只要参与具有合法性、公平性和有效性,就是有效参与;至于普通村民采用何种形式在场,通过何种方式决策,享有多大程度的权力,均视治理情境而定。从参与有效到有效参与,须注意以下三种情境性。
第一,参与主体上的情境性:普通村民参与并不必然要求普遍参与。民主立方理论中,参与主体的范围并不总是越广越好,有时以非专业的利益相关者作为参与主体,也能实现有效参与。参与式治理理论建立在人人都有浓厚的参与热情的假设基础上,但不得不承认现实生活中一些人对参与缺乏兴趣。乡村治理同样面临着参与主体不足的现实:快速城市化导致乡村“空心化”,农村青壮年劳动力大量流出,村庄生活的主体多为老人、妇女和儿童,相当数量的村民不具备参与的客观条件;另外,参与本身是一个自我选择的过程,参与公共事务需要在时间、精力甚至物质上作出一定的牺牲,即使具备参与能力,也并非人人都有参与意愿。在这种现实情况下,一些有能力、有意愿且有强烈公共责任感的人,如果能够获得村民的授权,作为非专业的利益相关者代表普通村民参与,就村庄公共事务发挥地方性知识,进行理性协商,并能够负责任地传递普通村民的声音,也能够实现参与的公平性和有效性。所以,面对大量劳动力外流的情况,当下乡村治理中的村民参与并不必然以普通村民参与的人数多少作为衡量参与质量的标准。如果能动员那些群众基础牢固、责任心强、热心公益的乡村贤能人士切实地代表村民参与乡村治理,也能达到有效参与。
第二,参与影响上的情境性:有效参与需要政府的引导和帮助。有效参与需要政府的权威,公众参与只有与代表制和行政管理协同运作,才能在集体决策和行动方面取得最好的运行效果,即并非总是要求普通公众的直接权力,合作治理大多时候比普通公众直接决策更有效。作为有效参与模式,尽管赋能型参与式治理强调向普通公众赋能,但不是排除政府的完全自治,而要在制度设计上对政府进行“复制”和“重构”。“重构”是指将负责处理具体公共事务的政府部门重构成平等的协商性小组,而“复制”则是指这些协商小组的协商结果要依靠政府机构的权威才能得以实施。这就意味着,在乡村实施有效的参与式治理,其治理过程需要村民参与进行平等协商,但协商结果的顺利实施,则依托于政府的权力和资源,即政府要拥有足够的行政、政治和财政资源来实施参与式治理。在这种意义上,赋能型参与式治理依然是“国家中心的”。
第三,参与方式上的情境性:参与有效能促进合法性、公平性和有效性时才是有效参与。一些由普通村民参加并最终影响村庄公共决策的参与虽然在主体上有代表性、在程序上合规,但在结果上不被参与者认可,这种参与不具备公平性与合法性,便不是有效参与。能影响公共决策的参与方式主要有三种:聚合式加总、讨价还价式谈判和理性协商。聚合式加总是将参与者的偏好加总形成群体决策的决策模式,其缺点是参与者的偏好形成建立在自身利益基础上,不考虑其他参与者的偏好,容易出现少数人或未参与者利益受损的情况;讨价还价式谈判是决策各方利用各自的资源和权力,在谈判桌上讨价还价,甚至会采用威胁、力量悬殊等手段力图达到自我利益最大化的决策结果,但这种自我利益最大化的决策往往并非公平的决策,因为权力和资源上的结构性优势会转化为决策优势,其结果便是结构性弱势群体作出利益让步或牺牲;而理性协商的决策方式则致力于作出参与各方都愿意接受的决策。在协商式决策中,参与各方倾听其他参与者的立场,并经过真正的审议和思考作出群体决策。在考虑群体最终作出何种选择的过程中,参与者主要通过提供其他参与者愿意接受的理由来说服他人,而非简单地以人数优势或力量优势迫使对方接受该决策。也即,虽然聚合式加总和讨价还价式谈判等参与方式能影响公共决策,但决策结果往往无法令参与者信服,而理性协商式决策的核心在于参与者经过协商后都能找到接受集体决策的理由,也就能够保证决策结果的公平性与合法性。在乡村治理实践中,许多精心设计的严格参与程序保证普通村民能参与村庄决策,在决策过程中也允许质询和讨论,但最后以投票方式作出的决策结果让协商中屡次失利者愤然离席,打击了一些普通村民参与的积极性。这种具有程序正义但未必具备结果正义的参与属于参与有效,但并非有效参与。即使协商最后仍不得不以投票的方式决策,决策过程仍应充分展现真诚和理性的精神。如果是理性和真诚的协商,在说理的过程中,屡次失利的事实本身就可以成为决策过程中的考量因素,而非简单地以票数多少分胜负。协商要求妥协,而非以自我利益最大化为最高目的。从这种意义上来讲,并非制度化程度越高的参与效果就越好,参与人数的多寡、参与方式的制度化程度、参与对决策的影响程度并没有统一的标准,应结合具体的治理情境,保证普通村民能在场、可决策并有影响且决策结果具备合法性、公平性和有效性的参与便是有效参与。
乡村治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化进程中不可或缺的一环,实现乡村治理现代化需要尊重村民的主体地位,充分调动村民的有效参与。村民参与不仅意味着行动上有参与,也要求结果上有满意,即使有完善的参与制度、标准的参与流程和广泛的参与行动,但如果村民对参与结果不满意,对乡村治理措施不接受,对乡村治理绩效不认同,就不是有效参与。因此,要实现乡村善治,不仅要在制度上下功夫,保证村民参与有效,也应注重参与情境,结合各地的主体、资源、问题等具体情况实施赋能型参与式治理,让村民能在场、可决策且有影响,并保证决策结果获得村民的满意和认同,方能达致有效参与。
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