张力伟，李璎珞|“三全合一”：基层全过程人民民主的运作模式及其内在机理——基于Q社区的实践分析
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本文刊载于《探索》2022年第6期。
引用格式：张力伟，李璎珞.“三全合一”：基层全过程人民民主的运作模式及其内在机理——基于Q社区的实践分析[J].探索.2022(6):62-72.
摘 要：基层是全过程人民民主的重要实践场域，科学把握基层全过程人民民主的运作模式与内在机理，有助于提升基层治理体系与治理能力现代化水平。以Q社区为案例进行系统考察发现，基层全过程人民民主体现为“三全合一”的运作模式：一是全方位动员，全过程人民民主有效运转的前提是有效动员多元主体，使得多元主体愿意参与、能够参与；二是全体系架构，基层治理的复杂性决定了需要构建由多维民主制度要素构成的、与之相适应的制度体系；三是全流程监督，民主程序的效能有赖于强有力的、持续性的监督保障。Q社区的案例表明，基层全过程人民民主的有效运转依赖于三个基础性要素：高度参与的人、韧性的制度与持续的监督，这三个要素分别构建了真实管用的民主制度的社会基础、组织基础与责任基础。“三全合一”的基层全过程人民民主运作，为推动基层民主、打造基层治理共同体提供了可资借鉴的经验。
作 者：张力伟，男，博士，吉林大学行政学院副教授，博士生导师；李璎珞，女，博士，北京理工大学马克思主义学院助理教授（通讯作者）。
1 问题提出与文献回顾
全过程人民民主是中国特色社会主义制度的优势，是中国式现代化的本质要求[1]23。全过程人民民主重新界定了社会主义民主的基本特征与价值意蕴，构建了利益需求满足、透明公开参与、理性协商共识、制约监督纠错有机互动的链式机制，将人民民主的价值与制度有机结合在一起，提升了民主的绩效[2]。全过程人民民主的核心要义在于“全”，即多层级民主运作界面、系统化民主运行流程、多样性民主操作形式的有机统一[3]。然而，制度优势并非自生自发，需要在具体实践中展现出来。那么对于民主来说，除了关注制度层面之外还需关注其价值理念的取向和解决问题的方式。“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”[4]18这意味着能否真实有效地解决人民切实关注的问题是评价民主制度优劣的标准，而民主能否解决问题取决于民主的具体实践。
基层民主是全过程人民民主的重要体现，“人民民主是一种全过程的民主”既是对中国特色社会主义基层民主政治实践的总结，也是不断推进我国基层民主政治建设的根本遵循[5]。其一，基层是人民群众日常生活的基本空间。人民群众利益诉求的反馈与解决，很多是在基层完成的。有学者指出，人民群众对于社区自治组织的民主选举，对于城乡社区公共事务的民主决策、民主管理、民主监督是全过程人民民主的重要内容，大力发展全过程人民民主必然要进一步完善基层群众自治制度，优化基层组织服务格局[6]。有效的基层民主制度是人民民主广泛性与真实性的重要体现。其二，基层是政策执行的末端，政策效能高低同样有赖于基层执行的方式，这与基层民主制度的运作机制息息相关。其三，基层民主是培植基层社会资本的重要方式，社会资本同时也能够反哺民主运转的效能[7]。因此，完善基层民主是营造基层治理共同体的必由之路。总体而言，现有研究可分为两个方面。一方面是基层全过程人民民主的结构要素及其地位。有学者基于个案分析指出，全过程人民民主呈现出民意征集、民主协商、民主表决、民主监督等关键的结构性要素，而政党推动是有力保障、民生议题是目标导引、治理型参与是内生动力[7]。另一方面是基层全过程人民民主的治理模式。有学者认为，基层全过程人民民主是一种“自主治理”模式，社区治理是一个集体行动问题。因此，要推动政府“自上而下”放权和居民“自下而上”自治的有效衔接和良性互动，全过程人民民主在城市社区的推进使得居民与社会组织、市场、政府的良性互动成为可能，进而形成城市治理的合力[8]。
总的来看，目前学界对于基层全过程人民民主的系统化学术讨论多停留在价值层面的规范论证，相关的经验研究需进一步强化，尤其是对全过程人民民主的具体运作还需进一步提炼、总结与升华。因此，注重微观层面的研究和推进，把全过程人民民主的原则和精神落实到实际的政治实践之中，仍然是学界需要关注的重要问题[9]。应然的推动与实然的呼唤构成了本文的核心关切：在秉持基层全过程人民民主价值的基础上，一个真实管用的民主机制何以运作，背后又蕴含着何种理论逻辑？回答上述问题，需要从理论和实践共同挖掘：通过实证方法描述基层全过程人民民主的具体运作，并以此为参照从理论层面阐释基层全过程人民民主得以建构与发展的基础。鉴于此，本文以案例分析的方式提供一个基层全过程人民民主运作的全景素描，并在经验中提炼理论，为后续的理论研究与实践操作提供参考。
2 案例呈现：“三全合一”的基层全过程人民民主运作模式
本研究选取的案例为我国西南某二线城市的Q社区。根据2021年的统计数据，Q社区常住人口5 000多户、居民近20 000人。Q社区原本是一个村改居社区，起初呈现出治理空心化的特征，内部矛盾较为突出。经过几年的有效治理，Q社区旧貌换新颜，其治理实践一跃成为“全国创新社会治理典型案例”。在Q社区的治理过程中，民众的参与度高且获得感强，并在治理实践中构建了一套流程完善、运作稳定的民主机制。以Q社区案例为视窗，本文提炼出基层全过程人民民主的生成与运作机制，即全方位动员、全体系架构与全流程监督的“三全合一”模式。
2.1 全方位动员：实现基层民主的广泛参与
在基层治理的场域中，公众参与冷漠是削弱基层治理有效性的重要因素。当参与冷漠弥散在治理全过程时，整个基层治理就会陷入“内卷化”，其原因往往植根于两方面。一方面是弱意愿。受传统的“家长制”行政文化影响，公众习惯于将公共事务交由政府处理，只要不是直接涉及自身利益的事务，参与意愿就不高[10]。这种惯常心理的常用话语表达就是“跟我有什么关系”。另一方面是弱能力。一些公众不懂得参与的流程，也不了解专业的政策内容，所以认为自身难以改变公共决策的议程和结果。这种心理的直白表述就是“我也不懂，我去有什么用”。Q社区作为一个村改居社区，建立伊始就面临参与冷漠的问题。由于对城市生活存在着各种不适应，公众把大量的精力投入生活适应当中，这一过程还引发了各式的人际冲突与干群矛盾。Q社区的干部们认识到民主参与是解决冲突的最好方法，但是如何将过去很少参与公共事务的公众整合到一起，是民主建设面临的第一问题。为此，Q社区主要采取了三种策略。
第一种策略是充分发挥能人的作用，通过熟人关系、邻里关系来动员参与。一名社区干部回忆：“一开始老百姓们是不愿意参与的。第一是没经验，第二是没兴趣。所以，我们就想了个办法，找一些党员、楼栋长、热心的人和能人，让他们帮助动员老百姓。出于人情关系以及邻里和熟人之间的面子，大家也就不太好拒绝。”可见，基层治理仍然要依靠人情和面子这一传统联结机制。尤其Q社区曾经是农村社区，其熟人社会的程度较纯粹的城市社区更为深厚，故而依靠人情动员的效果更加突出。在基层治理中，一项政策的落实程度取决于公众的配合程度，在正式权力难以约束和支配基层行为的情况下，人情式的动员就成为一种替代方法[11]。人情式动员降低了基层治理的成本，通过吸纳具有社会声望的能人，动员其调动街坊邻里，构造了一种正式制度与非正式制度相结合的治理模式。
第二种策略是大力发展社区集体经济，通过经济利益将社区公众整合在一起。如何让公众体会到参与“有用”，是人情动员的关键问题。Q社区所在城市是我国社区企业建设起步较早的地区，Q社区内部成立了几家社区公众集体入股的企业，如茶馆、培训学校等。这些社区企业虽然盈利不多，但是参股公众每年都能够得到分红。社区企业的一切事务都由参股公众民主决定。由此，这就把基层民主的焦点直接引入了公众最为关切的问题，即与自身利益息息相关的事务之上，并以此为基点拓展公众民主参与的范围。除了社区企业之外，Q社区也引入了社会服务积分制，积分可兑换物品。公众的参与热情在礼物的撬动下更加高涨。一位社区干部说：“老百姓见到实实在在的利益才能够真正愿意参与，也才能相信自己的参与有用。慢慢地，老百姓也就能够参与其他的事情，大家群策群力的氛围自然形成了。”无论是中国还是西方，社区企业的核心功能包括但不止于创造经济利益，关键是可以培植社会资本。社区企业能够打通经济、政治与社会诸多领域，塑造一个参与的连续统一体[12]。
第三种动员策略是依靠社会自组织，通过社区志愿服务的形式吸纳公众主动参与社区事务。志愿服务是推动基层社会治理的先锋力量，具有社会动员功能[13]。作为“重新发现社区”的实践路径，公众通过组织构造了集体情感，将自组织变成生产自治的基本载体，从而产生社区治理共同体意识。社区自组织以特定的空间为载体，构建了以社区公共事务治理为参与基础、以教育休闲娱乐等日常生活为横向黏合剂的组织模式[14]。一名社区自组织的负责人说：“因为属于拆迁社区，刚开始的管理没有章法，所以社区就发动老百姓主动参与。我们几个人带头，帮助社区做一些日常管理工作，就算是志愿者了。疫情防控的时候，志愿者发挥了很大作用！现在社区的自组织除了协助管理社区工作之外，还组织群众文化生活。”
总的来看，Q社区的全方位动员呈现出三种模式：人情式动员、利益式动员与自组织式动员。不同类型的动员将公众有机整合到一起，使得公众能够参与、愿意参与。
2.2 全体系架构：不同类型的民主参与平台相互补充
在参与式观察中发现，Q社区的民主参与平台具有多元性，其目的在于解决不同类型、不同领域的问题。具体来说，Q社区设计了三个层次的民主制度：第一层面的是面向大规模人群的居民代表大会，主要负责社区的选举工作、社区重大事项的表决工作等；第二层面的是规模相对较小的居民议事会，主要负责社区公共事务的协商；第三层面的是以小区院落和单元楼栋为单位的居民协商委员会，主要负责搭建民众日常协商的平台。对于居民代表大会和居民议事会的运作，一名社区干部指出：“我们依靠不同的制度来解决不同的问题。比如选举是由居民代表大会承担，而社区事情的讨论协商由议事会负责。但这些制度并不是相互独立的。当然，如果议事会大家有分歧，就还是以投票的方式决定，这样大家也心服口服。”
Q社区全过程人民民主实践的特色制度是第三层面的居民协商委员会，反映出基层民主的真实性。居民协商委员会虽然是制度化的，但其功能是弹性的，它嵌入公众的日常生活，是公众协商的平台。居民协商委员会的特征是“平时看不见”，若一旦公众有问题要反映，或者公众之间、干群之间出现矛盾，它会第一时间提供对话与协商的平台以便及时解决问题。一名居民协商委员会的负责人谈到：“社区要主动给老百姓创造一个反映问题和沟通对话的平台。在过去，我们社区是‘上访重镇’，各类矛盾冲突很多。现在就是要把矛盾化解在社区范围内。”
在具体的协商环节中，Q社区创造了具有鲜明地方特色的“罗伯特议事规则”——民主协商的程序不在于简单的对话，其中蕴含着特定的流程与表达技巧，并需要场景的搭建。遵循着这一逻辑，Q社区建有专门的居民议事厅，并使用符合公众表达习惯、契合公众文化背景的协商议事方式。例如喝茶是当地居民的重要生活习惯，因而很多协商议事就在喝茶中进行。在协商中，每一个参与者的地位和话语都是平等的，避免了协商话语之间不平等造成的政策协商程序不正义。正如协商民主理论研究者指出，“当个体不能用有效的措辞来表达某种不正义的主张时，一种根本性的不正义可能会出现”[15]45-46。简而言之，协商的程序旨在构建一种包容性的政治沟通，不仅在协商中解决问题，也在协商中达致差异化观念的协调、多元化利益的兼容以及治理绩效的累积[16]。一位居民说：“我们这个社区的协商还是蛮管用的，家家户户的大事小事都可以通过协商来解决。大家坐在一起喝茶，把问题都摆出来，最后就能达成共识。”
正是在这种民主制度和不同民主形式的相互配合与有效运行之下，Q社区仅用三年时间就从曾经的上访多发社区转变为入选“全国创新社会治理典型案例”的社区。民主以问题为导向，在这个意义上全过程人民民主需要搭建多元的制度化机制来适配治理过程中的不同问题，并通过不同的民主形式来解决问题。借鉴Q社区的经验，这样一种“问题—平台—协商—解决”的运作模式，是提升民主效能的重要保障。
2.3 全流程监督：基层民主效能的制度保障
为了夯实基层民主制度的质量、提升基层治理的效能，Q社区构建了一整套监督机制。遵循着现代公共行政监督机制的“直接路线”和“间接路线”，Q社区的监督机制主要分为两个方面。直接路线是对政策进行直接监督的机制，旨在强化行政体系中的“横向责任”，包括对政策流程以及政策结果的审议与讨论[17]512。Q社区在成立居民代表大会和居民议事会的基础上，成立相对独立运作的监督委员会，以监督居民代表大会和居民议事会的运作程序以及人员的参与情况。一名社区干部指出：“居民代表大会和议事会的所有流程监督委员会都要参与进来。除了社区干部之外，也邀请社会组织的负责人以及普通群众，这样才能保证不是‘自己监督自己’。我们的监督之所以有用，就在于是内部监督和外部监督相结合的。”
间接路线是一种信息反馈机制，扮演“火警”和“巡逻警察”的角色[17]512-513。在日常公共行政实践中，监督的间接路线有赖于第三方对公务人员和公共部门的持续性监督，并将涌现出来的或者潜在的问题反馈到相关的组织当中。在日常生活中，Q社区的公众可以随时将发现的问题通过线上或线下的方式及时反映到社区，并借助居民委员会的平台同社区的相关干部或者物业公司与社会组织负责人展开沟通。社区干部也自觉地担任“民情监督员”，作为公众和社区之间的沟通纽带。这种日常的监督机制编织了一个社区治理信息网络，社区能够第一时间根据公众所反映的问题采取必要的措施，或者根据公众的意见建议整改自身的工作方法。一名社区干部指出：“现在社区真是实现了共治共建共享，每个人都为社区尽一份力。大家在生活中发现的问题都可以反馈给我们，我们也会在第一时间回应。如果回应慢了或者没有回应，老百姓会给差评。为了提高监督效能，社区的一切工作都公开透明，不仅是社区的工作，而且社会组织、企业的事务，都要向老百姓公开，接受监督。”
“公开”是规避冲突的良好方法，也是监督的实际意义。现代政治也在追求一种监督式民主，这种民主形式意味着民主应该体现为公民在所有领域长期对权力行使者进行持续的监督[18]210。除了监督问题之外，基层治理中存在的另一关键问题是公共行政中的“责任陷阱”。这意味着社区一线工作者在履行责任时会陷入一种张力之中——很多时候为了严格执行上级的政策而忽视了公众的公共服务需求[19]。为了摆脱“责任陷阱”，Q社区建立起问效于民的原则，在充分贯彻落实党的方针政策以及上级要求的时候，公共服务绩效的评价权更多交给公众。例如，Q社区会定期开展公众的满意度调查，以量化的方式统计工作的效能。社区中的社会组织以及社区企业亦是如此，其工作的效果都要接受公众的评价。Q社区的一名居民说：“社区的服务做得非常好，各方面我们都很满意。社区定期也会组织采访，让我们评价他们的工作。我觉得他们的工作已经做得很好了，不需要评价了。”在这样一种全流程监督之下，Q社区实现了人人有责，也在人人尽责中实现了人人享有。3 机理剖析：基层全过程人民民主有效运转的基础性要素
全过程人民民主究竟如何建构、如何运作、如何有效，是彰显其制度优势与治理效能的重大问题。结合Q社区的治理经验，本文提炼出基层全过程人民民主运作的三个维度：全方位动员、全体系架构、全流程监督，三者构成的“三全合一”模式形塑了有效的治理。我们还需进一步解释全方位动员、全体系架构与全流程监督分别在基层全过程人民民主中扮演何种角色，这既是推广基层全过程人民民主经验的前提，也是理解基层全过程人民民主有效性的根本。
3.1 高度参与的人：基层全过程人民民主的社会基础
全方位动员塑造了高度参与的人，这构成了基层全过程人民民主的社会基础。民主依赖人的参与，因而真实、有效、管用的民主首先要从“人”的角度解决参与的问题。马克思指出：“在民主制中，任何一个环节都不具有与它本身的意义不同的意义。每一个环节实际上都只是整体人民的环节。”[20]39人民民主曾被一些理论家批评为同义语重复，认为这一概念是“人民的人民权力”[21]510，这种批评忽视了民主的当代际遇。实际上，人民民主是对民主实践的矫正——正是因为一些国家的民主并没有彰显出“人民权力”，故而才使用人民作为定语来强调民主的主体。民主的广泛性不单单在于涵盖更多的主体，也在于这些主体是否真正参与民主程序。所以，“动员”是构建民主的第一问题。结合中国共产党民主建设的经验，民主制度本身也建立在特定的社会基础之上，例如革命年代的“豆选”制度。问题的关键不仅仅在于提供特定的机制让公众参与，更要让广大的公众能够参与、愿意参与[22]。
面对当下基层治理的诸多困境，“找回群众”是破解治理难题的钥匙。找回群众是分担高负荷治理成本的方法，也是公众民主权利的保障[23]，但找回群众的方法是一项技术。民主是人的参与，因此在民主的现实运作中必然要考虑人的因素。传统的学术观察聚焦于民主的智力条件，在某种程度上忽视了民主的前端，即人参与民主制度建构的过程。在中国的治理场景中，使人主动参与民主制度建构至少需要两个前置性的条件。
第一，在尊重与遵守制度规范的同时不能忽视历史文化传统以及中国人惯常的思维方式与行为方式对治理过程的影响。基层治理直面每一个活生生的“个人”，如何组织个人、动员个人，既取决于治理场景，也立足于社会文化传统。在中西基层治理的比较分析中，资本主义法权社会塑造出来的是以法律为基础的秩序，对法律的“偏执”导致了社会资本的耗散。中国社会崇尚家庭与集体，故而才需要依靠传统的熟人社会中的人际交往原则塑造当下的基层治理秩序[24]274。所以民主需要在中国的社会文化土壤中扎根和生长，动员群众参与民主过程中必须高度重视人际关系的独特作用。故而，中国的基层治理既要关注法律、规则等正式制度，也不能忽视以面子、人情、关系为特征的非正式制度对治理过程起到的润滑作用。“让非正式制度成为国家治理方式的有益补充，提升基层治理能力，是未来国家治理需要关注的重要议题。”[25]
第二，公众在民主参与中感受到真实的获得感与效能感。现实生活中的人总是和利益相联系。当然，这并不意味着民主参与的动员需要以经济利益为引子，而是让公众在民主参与中真正发现民主能够满足其利益，这是驱动参与成为自觉行为的基础。公众不愿参与的原因之一在于对自身在民主程序中的角色与功能持有怀疑。按照社会学家布劳的解释，这是一种关于“社会报酬”的成本—收益分析的选择：正是公众认为自己的参与没有相应的社会报酬——无论是物质的、精神的还是价值的，故而在民主面前保持冷漠[26]272。在这个意义上，基层鼓励民主参与必然要从公众的周遭生活入手，公众只有参与到与自身利益紧密相关的事务中，才能够真实地认识到民主对于自己的价值。长此以往，公众在参与中就会逐渐培养出参与的热情和公共责任感，民主的持续性、长期性参与也会随之塑造起来。
3.2 有韧性的制度：基层全过程人民民主的组织基础
高质量的民主是不同制度要素相互配合、不同制度功能相互补充的民主。人民当家作主制度体系具有整体性、系统性、协同性，构成了一个纵向贯通顶层与基层、横向联结选举与协商的民主实践系统。制度体系的功能需要与治理的规模与复杂性相适应，才能输出预期的治理效能。所以，不同层级的民主制度为不同层次、不同领域的民主问题提供了平台，使得民主能够和不同类型的问题相适配。现代治理中的基层事务与传统相较已不能同日而语，随着公众需求的日益多元化、不确定性问题的增加、政策任务的层层加码，使得基层治理的复杂性与日俱增。因此，应对基层治理的复杂性必然需要通过能够适应治理复杂性的制度来实现[27],即需要制度具有韧性。这既是全体系架构的精髓所在，也是基层全过程人民民主的组织基础。
第一，制度设计要和现实问题相适应，以制度的系统性实现制度要素与治理对象和问题的相互适配。能够应对复杂性的制度并不意味着制度本身是复杂的，相互嵌套、具有多重交叉联系的制度往往会造成权责关系模糊，同时也会为占有经济资源和知识资源的个人提供控制议程的机会结构[28]27。因此，制度本身要在复杂和简约之间求取平衡，既要构建不同类型的民主程序以适应基层治理不同类型的事务，彼此之间还要划定清晰的功能边界，避免制度功能的冲突。既然民主以问题为导向，那么全过程人民民主的各项制度要素就要契合不同的问题。根据Q社区的经验可知，基层的民主制度应该面向公众的需求与问题，以灵活、多元的平台来吸纳公众的诉求，并在全过程人民民主的实践中回应公众的期待。例如，涉及全社区的大事需要大规模的居民大会来决定，而涉及邻里之间的小事则可以提供一个临时的制度平台作为协商载体。
第二，制度设计要随着外部环境的变化而变化，以制度的灵活性适应制度所嵌入的动态环境，进而使制度能够不断根据结构调适回应新问题。在复杂性理论的框架下，制度的韧性是灵活、适应与独特三个特征的有机统一[29]173。这表明制度体系的各个要素既要秉持自身独特的功能，同时也要根据新问题的涌现以及外部环境的变化来适时适度地调整制度的运作机制以及制度的具体功能。“治理从不会没有情境、没有过去，以及没有对未来的期望。它总是被情境化、总是在运动、总是在变化。”[30]14因此，在治理问题不确定性以及新问题不断涌现的背景下，制度本身也要在适应问题的基础上灵活运转。跳出全过程人民民主的视域，基层的制度韧性会在特殊的情境下彰显更加重要的功能与价值，这既是制度的权变之道，也是制度保持生机和活力的关键。以疫情防控为例，一个有韧性的社区能够在外部突如其来的压力下重新配置其资源、重构不同治理主体之间与制度要素之间的关系，以自组织的涌现功能来适应外部的复杂环境[31]。
3.3 持续的监督：基层全过程人民民主的责任基础
责任是民主过程的核心。全过程人民民主具有深刻的责任政治逻辑，意即“如果各主体负责任地参与到民主程序当中，并通过负责任的方式实践民主的各项环节，那么所得到的民主结果即使可能不是最优的，但也一定是负责任的”[3]。换言之，责任是民主质量的根本保障要素之一，失去了责任的民主是一场闹剧，会从根本上破坏民主的理想与绩效。由此可见，监督的目的在于盘活全过程人民民主中各个环节的责任，进而使制度本身和制度参与者都能够按照民主的要求履职尽责，实现治理效能的最大化。以人民监督权力是推动全过程人民民主发展的着力点，也是全过程人民民主的质量保障[32]。按照全过程人民民主的责任政治逻辑，责任是防止民主善花结出恶果的重要因素。在基层全过程人民民主过程中，全流程监督的关键在于保证监督的持续性。那么，以监督来强化责任可以从如下方面加以理解。
一是从制度本身的角度看，监督为负责任的制度构建提供保障。制度在建设和运作过程中应该始终贯彻透明的原则，使制度能够通过监督来纠偏匡正，进而实现以人民为中心的责任向度。以人民为中心是国家治理过程的核心责任观念，任何制度的建设与完善必须紧密围绕以人民为中心展开。然而，制度的设计与运作不可能完美无瑕，任何一项制度都需要在问题的解决中走向完善。所有问题的暴露与解决，都有赖于透明原则的落实。透明与监督二者相辅相成、相互促进：在现代公共行政运作中，透明是强化责任的核心要素之一，而实现透明则需要有效的监督[17]512。制度的透明可以使外部的监督者及时察觉制度在设计和运作中所出现的问题，能够及时反馈制度在运作中的偏颇。例如，制度在设计和运作中可能只照顾到少数群体，或没有最广泛地将多元主体整合进来等。有效的监督促使制度形成“反思性监控”，保证了制度运作的每一个程序、每一个环节都处于正确的轨道之中，使得制度能够真正地整合与回应人的利益诉求[3]。
二是从制度的参与者和执行者角度看，治理是行动者行动的表达，监督的作用在于划定一个外部约束，进而来落实制度供给者和制度参与者的责任。从责任本身出发，责任首先是一种观念，但是观念作为履责的内在约束，其实现往往依靠责任主体的自觉性。“道德仁义，非礼不成；教训正俗，非礼不备。”责任的履行更多有赖于结构层面的作用，即通过构建履责和督责的框架来保证责任的实现。毕竟，制度是约束人行为的根本性要素，“即使狭隘自私的人没有责任一定要做什么，制度性惯例也会得到遵守”[28]21。如果将外部的监督约束嵌入全过程人民民主运行的全过程，就可以打造一种民主参与者的“全过程负责”。在民主过程的诸环节中，全过程负责就是采取负责任的态度和行动履行每一道程序。其中所蕴含的逻辑是：在负责任的制度和负责任的人双向发力中，每一个环节的治理成本会因为负责而减少，进而就会实现民主过程中成本的持续衰减和民主效能的不断放大。质言之，全流程监督的意义由此凸显：在外在约束的规范下，将民主参与者的行动统一到责任的轨道上，进而实现预期的民主结果——既让民主成为回应公众期待的有效制度，也让民主在负责任中提高效能。在持续的全流程监督中，参与者也会将负责逐渐转化为一种“惯习”，即参与者在民主参与之中将负责建构为个人具有普遍性与稳定性的日常行为倾向，从而达到负责任的观念与行动的高度统一[3]。
3.4 “三全合一”各要素的内在关系
通过分析可以发现，在上述三个要素中全体系结构处于中心的地位，因为全过程人民民主更多涉及结构和机制，没有这些制度形式，人民群众就会失去参与的渠道与平台。全方位动员通过塑造高度参与的人，并将公众引入全体系架构，能够使参与和制度相结合，避免了民主过程徒有其表。全流程监督赋予全体系架构以效能，使整个民主运作机制真实有效。
以上三个要素各自具有特定功能，并且也具有相应的实践路径（见图1）。在要素、功能、路径的结合中可以看出，全过程人民民主在基层落地需要有强适应性：基层是政治生活与日常生活的交汇处，这意味着全过程人民民主不仅具有深刻的政治逻辑，也要遵循基本的日常生活逻辑。正如全方位动员显示的那样，基于日常生活的非正式制度在全过程人民民主中起到了重要作用，这种以人际情感为运作内核的非正式制度更加符合公众的认知，降低了政治参与在公众眼中的复杂性。在构建基层治理共同体的愿景下，全过程人民民主不仅在程序上保障了公众的民主权利、落实了公众的利益诉求，也让公众在持续有效的参与中将民主视为一种生活方式。
4 结论与讨论
本文基于Q社区的基层治理案例，深描了基层全过程人民民主的运作模式，总结出基层全过程人民民主的三个关键性要素，并在论证三者关系的基础上提炼了基层全过程人民民主的理论逻辑。本文意欲阐释的核心观点是：基层全过程人民民主的构建与运作是一个系统工程，是参与、制度与责任的有机统一体，韧性的制度、高度参与的人与有效的监督相结合才能实现真实管用的民主结果。在此基础上，基层全过程人民民主的评价标准可以化约为如下原则：是不是动员了最广大人民群众的参与、是不是构建了可以有效解决问题并适配不同民主形式的制度体系、是不是在负责任的参与中生产出负责任的民主效能。基层治理共同体的塑造离不开全过程人民民主的支撑，构建一个科学合理、卓具实效的全过程人民民主机制，是优化基层政策过程、推进基层治理体系与治理能力现代化的重要举措。
本文试图通过个案研究提炼基层全过程人民民主的核心要素和一般规律。有效的基层民主建设在具备一般性要素的基础之上，还需要结合不同社区的环境与特点采取差异化的策略，确定基层民主建设的具体思路、基层善治实现的具体方法。也就是说，基层民主建设是一个普遍性与特殊性相结合、整体思路与具体场景相统一的过程。借鉴Q社区的经验以及基层全过程人民民主的理论逻辑，推进全过程人民民主在基层落地生根，可以从以下几个方面展开。第一，打破基层的政治冷漠，调动多元主体广泛参与民主程序，是基层治理的前置条件，也是基层治理的社会基础。在基层治理实践中，具体方法的创新需要充分考量正式制度和日常生活逻辑，尤其可以善用非正式制度的润滑作用来编织一个严密的基层民主参与网络。社会资本是使民主运转起来的基础，基层民主需要社会资本支撑运转，因而从认知上既要锚定找回群众的目标，更要运用找回“关系”的方法。第二，结合基层治理的实际来设计民主制度的各要素与各环节，民主的运作要契合基层治理的实际、契合公众特殊化的需求、契合地方的社会文化传统。制度并非一成不变，一个有韧性的制度才具有可持续性。所谓有韧性的制度，一方面是制度高度契合于实际，能够为公众的差异化利益诉求提供路径；另一方面是制度高度融合于特定的社会传统，能够使制度参与者容易“上手”，尤其对于协商这一形式来说，内蕴地方民情的程序更能够提升协商的质量。第三，强化基层治理的民主监督机制，将政治场域的监督和生活场域的监督关联起来，让全过程人民民主的运作时时有监督、处处有监督。监督的本质是督责究责，是将责任贯穿于整个民主程序的手段。没有责任的民主是不可想象的，没有监督的履责也是一纸空文。在监督中发现问题、解决问题，在监督中纠偏制度运作的问题，才是制度行稳致远的基础。
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●杨莉|乡村治理中村民的参与有效与有效参与——基于民主立方理论的比较分析
●付宇程|发展全过程人民民主:破解基层腐败防治难题的有效路径