金江峰|村庄“中位达标”治理的逻辑及影响
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本文刊载于《探索》2023年第1期。
引用格式：金江峰.村庄“中位达标”治理的逻辑及影响[J].探索,2023(1):147-158.
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摘要：基层治理体系与治理能力现代化建设的关键是制度化建设，对制度构建下的村治样态分析，可以在村庄事务的制度化治理视角下展开，考察制度规范对村级组织和村干部治理行动的影响。受制度建构负外部性成本与责任“硬约束”等因素的影响，村治实践多呈现“中位达标”治理样态，而非已有研究提出的“竞标”治理或“底线”治理。村庄“中位达标”治理追求的是不冒进、不落后、不过度负累的中间位置排名，具体表现为常规且无量化要求事务的规范对标、常规且有数量要求事务的量化平衡，以及中心工作与重点工作的差异化作为等，遵循的是一种分类达标策略。“中位达标”治理既可能带来村庄治理的“工具主义”问题，又在一定程度上形塑着其向“实体化”治理转型。为保证基层治理现代化的平稳有序以及弥补“工具主义”治理缺陷，需要推动制度的价值理性、工具理性与基层治理实践的有机融合。在理论层面，“中位达标”治理为当前村治实践提供了新的经验参照，也为学界思考技术治理、政社关系等提供了新的理论视角。
作者：金江峰，男，博士，华中师范大学中国农村研究院/政治科学高等研究院助理研究员。
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推进基层治理体系和治理能力现代化建设，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。党的十八大以来，基层治理体系与治理能力现代化建设取得长足进步，基层治理的社会化、法治化、智能化与专业化水平有了明显提高，尤其是形成“党领共治”的制度化治理体系，弥补了长期以来基层治理制度化水平不高、非正式制度盛行的不足[1]。随着基层治理制度化水平的提升，村庄治理除在一定程度上表现为行政化、规范化与程序化等特征外[2]，在总体事实上呈现何种治理样态，是本文尝试回答的问题。
1 基层治理制度化进程中的村治研究
中国式治理现代化是中国共产党领导的社会主义治理现代化，既有各国治理现代化的共同特征，更有基于国情的中国特色。中国式治理现代化的最本质特征、最大优势和最重要特色是中国共产党领导下“一核多元、合作共治”的治理格局[3]202。坚持党的集中统一领导下多元主体的合作共治，符合发展中国家步入现代化进程、避免民主失序与社会不稳定的一般规律[4]，亦是推进地方治理体系与治理能力现代化建设的必然要求[5]。一个现代化的社会，应该既充满活力又拥有良好秩序，呈现出活力与秩序有机统一[6]338。从实践层面看，亦即通过不断健全完善国家治理制度体系，推进行政体制改革的民主化、法治化进程。所以，理解中国式治理现代化，需把握正式制度自上而下的建构性[7]。基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程[8]1，亦是国家制度建构的基础。基层治理现代化需要以制度化建设为指导，将党的领导与政府主导内含于制度化建设。
在基层治理制度化建设进程中，乡镇处于国家科层体制的末梢，治理行为受行政科层制的影响较大，总体呈现对上回应[9]、对内整合[10]、对下经营与上下协调等特征[11]，其核心是在规避制度问责风险与提升治理绩效的基础上寻求晋升机会，指标化的治理竞争成为理解制度化建设过程中乡村治理的主要样态[12]。但从村庄层面看，基层治理的制度化建设实则是制度建构的过程，要完成村庄由自在治理到自主治理以及礼理自治到德法结合的转变，这也决定了基层治理制度化转型过程中村庄治理的多种样态。一是受国家正式制度规制与激励影响，村级组织的治理行动主要表现为上级压力驱动与分配激励下的横向治理竞争[13]，即围绕指标考核、综合排名与绩效激励的治理竞赛[14]。而村级组织治理竞赛的异化状态是，制度同构与分配激励下的内演式创新竞争以及由此带来的“内卷化”治理[15]。二是在国家制度建构下，村级组织往往会根据自身的利益需求和村庄治理的现实需要，有选择地遵循制度行事，村庄治理由此在正式制度与非正式制度的动态博弈中走向弹性化[16]，出现转型困境下的维持性“底线”治理[17]，其基本面向是依据社会现实策略性地应对制度规范[18]，其异化状态是“悬浮”于制度与现实的“形式化”治理[19]。
既有研究从制度激励与制度选择视角对村庄治理样态的分析，具有较强的理论概括性，在一定程度上反映了实践中的村治逻辑。不足的是，相关研究多局限于探讨组织管理和干部监管层面的制度建设问题，将基层治理制度化视作组织安排与干部行动的制度化，从而先验性和逻辑化地看到制度建构下村庄治理的消极面向。实际上，从基层治理制度化的实践逻辑出发，制度建构的主要对象是治理事务，是基层事务的制度化治理，而对村级组织和干部行动的制度化形塑，是为实现复杂事务制度化治理的一种方式。所以，有关基层治理制度化建设下的村治样态分析，应当以治理事务的制度化要求为核心，考察在事务治理的制度规范下，村级组织和村干部展开治理行动的实践逻辑。
基于笔者及研究团队成员在广东、江苏、浙江、上海与湖北等地农村的调研发现，在基层事务的制度化治理要求下，村庄治理总体呈现的不是制度激励下的“竞标”治理以及制度选择下的“底线”治理[20]，更多是追求不冒进、不落后与不过度负累的“中位达标”治理,即村级组织在具体治理实践中，通常考虑的并非高标准地完成治理任务以获取横向竞争优势，也不是策略性、弹性化地应付相关要求，而是在制度刚性、横向比较与治理现实之间进行平衡，追求处于排名中间位置的“中位达标”治理。下文结合调研经验，详细论述村庄“中位达标”治理的形塑机制、实践逻辑与主要影响。按照学术伦理要求，行文涉及的具体地名与人名皆为化名。
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2 村庄“中位达标”治理的形塑机制
国家治理由总体性支配转向技术治理的一个重要标志是，行政科层制的治理理念、方式与方法等对政治、经济、社会一体化管理制度的替代，形成以目标管理、项目管理与量化管理等为代表的技术治理手段[21]。在技术化治理手段嵌入下，“压力型体制”得到强化，体制压力与技术驱动有效助推了国家治理目标自上而下的贯彻落实。但体制压力的动员化特性与科层技术的理性化局限并未带来基层的秩序化与长期有效治理，反而产生应付、“变通”等策略性治理行为。由此，基层治理体系与治理能力现代化建设就需要以治理制度化构建为重点，形塑民主、法治、科学的基层治理体系。制度化治理成为理解新时代基层治理体制改革的基本命题。在基层治理制度整合下，村庄治理理论上应该由策略化、维持性的“底线”治理转向高标准竞争的“竞标”治理，但现实中出现村级组织追求中间位置排名的“中位达标”治理，主要原因在于制度建设的负外部性成本与治理责任“硬约束”等因素促使村级组织和村干部需在治理成本与责任风险之间做出平衡。
2.1制度建设负外部性及其治理成本
从国家治理现代化建设的制度体系构建看，基层治理制度化建设包含三个层次：一是价值理念层面的治理制度化，即治理体制改革层面的制度化建设，主要是民主化、法治化与科学化治理等，这是基层治理制度化的重要原则；二是组织管理层面的制度化，主要是在民主、法治理念主导下构建科学的管理制度体系，包括确立组织结构、规范组织关系与约束组织行为的组织管理制度，以及指导、管理、监督与激励相关主体的干部管理制度等，这是基层治理制度化的主要支撑；三是治理实践层面的制度化，即围绕治理事务下沉建立的相关配套制度，如项目管理制度、监督考核制度与评估激励制度等，这是基层治理制度化的机制保障。其中，组织管理制度主要起到规范与约束作用，治理实践制度主要发挥引导、标尺与评价等作用，二者在具体事务治理中共同塑造村级组织和村干部的治理行为。
对村级组织和村干部而言，组织管理制度与治理实践制度的建立，除规范、约束、引导与评价等正向作用外，亦存在一定的负外部性影响，即自上而下的制度嵌入与建构在塑造村庄治理行动的同时，可能会带来制度运作成本及制度约束下治理成本的增加。如在实践中，按照组织管理制度与治理实践制度设计，政府虽承担部分事务的治理费用，但往往是通过“以奖代补”“一事一议”等方式进行财政转移支付，村级组织还需承担一定的配套费用。而当政策任务和治理事务与村庄发展需求产生张力时，村级组织需要承担的治理成本往往会更高，这在农村环境卫生整治政策中表现得尤为明显。例如，村级组织要完成禁养圈养任务，就需要承担拆除养殖设施和集中建造猪圈羊圈的成本。在基层治理制度化建设要求下，村干部需要遵照刚性组织管理制度与治理实践制度行事，从而强化了制度负外部性下治理实践成本的不可化约性，亦即村级组织难以采取“自筹自支”时期的低度合作或应付策略等来降低治理成本[22]。
2.2治理成本、责任风险与达标治理
在组织管理制度与治理实践制度的“硬约束”下，村级组织理论上可以通过“底线”治理来应对制度刚性约束，从而降低治理成本。但制度监督、考核排名内含的能力评价与面子竞争等促使村级组织和村干部在考虑治理成本时不得不兼顾各种外在压力与风险，比如“底线”治理带来的考核压力、信任压力与责任风险等。由此，在村庄治理实践中，村级组织和村干部通常不会简单基于成本考量选择“底线”治理，当然也较少会因顾及考评与责任压力，罔顾治理成本和现实需求进行“竞标”治理；而是在综合平衡治理成本与问责风险的基础上采取折衷策略，争取治理达标前提下的中间位置排名，以实现成本投入与绩效输出之间的帕累托最优。按照广东佛山N镇L村村干部的说法：“完成上面要求的任务固然重要，但仅完成任务还不够，如果每次排名都在后面，镇里一样要问责。十八个村为什么就L村落后，说明班子不团结、干部态度不积极，这反映了组织建设问题，也是干部能力问题。”所以，实践场域内村与村之间围绕具体治理事务的横向竞争排名反而是村级组织缓解制度压力、规避责任风险的重点。在湖北潜江H镇Z村村干部看来：“与考核排名相比，任务完成标准一般还没那么重要，上面看的是所有村的整体情况，看的是村与村之间的差距。大家都完成得不好，标准就会降低，矮子里面挑高个。大家都完成得很好，标准自然就高，高个里面找矮子。不管什么标准，反正不能老是排名垫底，否则免不了被通报和约谈。”
质言之，基层治理制度化构建带来制度负外部性下的治理成本提升与责任风险增加，促使村级组织和村干部的治理实践需要综合考量行动成本及可能带来的风险，通过考核排名的中间位置达标，实现成本控制与风险规避。由此，不冒进、不落后、不过度负累构成村庄“中位达标”治理的基本特征，其内涵主要表现在以下两个方面。
其一，制度要求的达标治理。即根据组织管理制度和治理实践制度要求，在程序规范、执行标准与量化考核上的达标治理，这是村级组织获取“中位”排名的基础保障。村级组织和村干部需要按照制度的程序规范设计、执行时限设置、执行标准设定与量化考核要求等进行规范化、程序化、标准化与专业化治理，包括：程序层面的规范达标、检查监督层面的应急达标和数量考核层面的量化达标等。其中，应急达标因受第三方检查监督动态性以及治理事务不确定性等影响，对村级组织和村干部具有一定的挑战，也最易增加治理成本与生发责任风险。而规范达标与量化达标有着比较明确的衡量标准和具体数量，村级组织和村干部相对容易进行成本控制与风险规避。
其二，横向比较的达标治理。即在各村的横向竞争中，至少达到中间位次的考核排名。这种“中位达标”以规范达标、应急达标与量化达标等为前提，但不等同于制度要求的达标治理，而是综合性、尺度化的达标要求，需要在包括制度要求达标的综合考评中与其他村庄拉开距离，获取结果排名上的达标；但比制度要求达标有着更高的标准，关键是要在赋分权重比较大、领导和部门关注度比较高的中心工作上能够做得比较好，或者在经济发展、社会稳定与治理创新等重点工作上能够获得加分。所以，各村想要在横向比较与评估排名中实现“中位达标”，关键是保证中心工作排名的中等，否则就只能依靠村庄经济发展或治理创新上的突出表现。
如果说“竞标”治理和“底线”治理是基层治理制度化过程中村庄治理状态的两极，反映出理论研究上的选择偏差问题，那么“中位达标”治理则是村庄治理的中间态，研究的是一般村庄的普遍性治理选择。“中位达标”治理对治理成本与责任风险的综合考量，在一定程度上摆脱了考核排名压力与经济绩效激励预设下村级组织不惜成本的治理竞争假设，同时跳出了村庄自利性与脱嵌性传统认知下村级组织不顾责任风险的“底线”治理假设，更加能够反映多数村庄的一般性治理实践样态。
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3 村庄“中位达标”治理的实践逻辑
实践中，“中位达标”治理主要针对的是制度硬约束下的“千分制”或“百分制”考核达标，是结果导向的达标治理行为。但综合考评得分以日常治理过程为依据，是对村级组织和村干部在各项公共事务中制度执行情况与治理成效考核的总体评价。这也说明“中位达标”具有过程达标与结果达标的双重性。其中，结果“中位达标”源自过程达标，具体包括制度要求下的规范达标、应急达标与量化达标等，但并非所有事项“中位达标”的简单加总。因为不同事项有轻重差异，如上文提及的中心工作，考核权重比较大，就必须达到中间排名位置，而常规事务与业务工作考核比重较轻，拉开分差不容易，一般无需刻意追求中间位置排名。另外，对于量化要求事项，有些完成度越高，反而影响结果考核与综合排名，村干部也不能追求中位排名。由此，村庄“中位达标”治理的实践机理是成本与风险考量下的分类达标，即基于不同类型治理事务的有选择达标，主要表现为常规且无量化要求事务的规范对标、常规且有数量要求事务的量化平衡，以及中心工作与重点工作的差异化作为等。
3.1规范对标
在基层治理制度化建设背景下，目标管理责任考核体系的一项重要内容是建立支撑组织管理制度与治理实践制度运转的专项考核指标，以确保村级组织和村干部治理行为的规范化、程序化与专业化。但因这一考核指标面向的是原则性的组织管理和组织行为，虽有考核赋分，但很难进行量化要求，村级组织通常只能在质性层面展开规范行动，对照规范要求进行达标治理的特征比较明显，故称之为规范对标。在村庄治理实践中，规范对标有两层含义：一是按照组织管理制度与治理实践制度的规定、规则与程序展开治理行动，在行为上对标行政科层制度的规范要求，这是基层治理制度化建设的基本原则之一；二是因存在组织间信息不对称和个体道德风险等问题，上级政府对村级组织的规范执行情况难以进行全过程监督，需要设置具体、可视的规范标准，如网络流程管理、村务公开、档案管理等，以约束村级组织和村干部的治理行为。从基层规范监督与考核实际看，上级部门通常难以要求村级组织完全按照制度规范与程序开展治理行动，在未出现风险事件前，也较少会细究村干部是否真正遵循规范程序，只原则性地要求程序合法与治理有效。所以，村干部在实践场域内对标的往往不是文本化与原则性的规范，而是具体、可视与可操作性的规范，比如参照科层制政务公开、档案管理而实施的制度上墙、村务公开和留痕治理等。
规范对标的重点由规范遵循走向规范循证，表明文本层面的规范考核项目已经被虚化，代之是实践层面的考核规则[23]。既然文本规范考核被虚化，相关考核项目赋分也就缺乏实质意义，村庄之间在规范层面由此也难有得分差距，只需做好规定动作和档案管理等，保证“不出错、不扣分”即可。如笔者在浙江丽水Y乡Y村调研发现，村干部为应付上级部门的检查考核，每天会填写工作日志，记录当天工作内容与工作心得，对各种会议记录和工作照片也会建立专门工作档案。在上海金山T镇，村庄为对标上级部门的规范化考核要求，将工作台账细分到30多类、近200项。而江苏南京Y街道各村在上级部门循证式规范考核下，不仅在调解纠纷时会配戴执法记录仪，纠纷调处后还会撰写数百字的调解报告。在湖北武汉J区A镇，各村为应对上级规范考核要求，普遍会安排一名年轻干部专职制作工作台账和管理工作档案，由此造成村庄正式治理力量的分散，村级组织往往通过返聘干部的形式来缓解治理工作中的人手不足。
“以迹达标”是村级组织应对常规且无量化考核要求事务的基本策略，上级部门在进行规范考核时通常也只对常规业务和治理事务进行类型化痕迹考察，佐证村级组织是否在组织规范与制度要求内进行了积极治理。所以，只要村干部对标考核内容，对治理事项进行规范分类与痕迹管理，就基本能够实现达标。同时也因规范考核分数占比不大，留痕工作多寓于日常组织管理和社会治理，村与村之间的得分差距基本上在1~2分，对综合考评与结果排名影响甚微，村级组织只需做到规范对标，就能够保证“不扣分”，不对村庄“中位”排名造成影响。
3.2量化平衡
相较于规范层面的原则性、过程性与质性化达标要求，以及由此衍生的循证式规范对标，在目标管理责任考核体系中还有较大部分量化考核项目明确了数量化达标要求，直接对应着村级组织和村干部的治理绩效，并影响着村庄的综合考评得分和结果排名。对于这部分量化考核项目，村级组织和村干部在展开治理行动时必须保证考核的量化达标，否则将面临扣分处罚，重者还可能被诫勉、通报和约谈。从考核项目设置看，量化达标可分为负向达标与正向达标两种，其中正向达标又分刚性达标与弹性达标。负向达标是禁止出现的问题，如党风廉政、平安综治、生态建设、安全生产、食品安全、秸秆禁烧、农地“非农化”与“非粮化”等“一票否优”项目，凡有违标必扣分。正向刚性达标是必须达到的数量，超额完成没有奖励，未完成规定数量则要扣分，如每周召开办公会议的数量、书记上党课次数、每月安全生产摸底数量、每季度组织志愿服务活动次数和生育证办理率等。正向弹性达标有底数要求，未完成要扣分，超额完成任务可以获得加分或物质奖励，如在党建工作的“‘能人’回归工程”项目中，每年以引进1名“能人”回归为基本要求，未完成扣5分，超额引进1名“能人”回村创业加3分；在招商引资信息提供上，以报送3条有用信息为最低要求，少一条扣5分，多一条加10分。
上述负向达标项目是硬性规定，出现问题直接扣分，影响村庄综合得分与排名。正向达标项目虽也是硬性考核，但村庄在完成基本任务后，可以自主选择达标数量。由此，村干部会在治理成本、责任风险及考核排名等多重考虑下做出平衡。因为达标指数越高，村级组织所需花费的治理成本也越高，同时承担的责任压力就越大。而从考核项目设置看，单项达标指数升高，并不一定会提升村庄综合考核分数与结果排名，甚至会带来负面影响。具体而言，村级组织的量化平衡行为主要表现在两个方面。
一是治理成本、责任压力与预期收益层面的平衡，即为降低治理成本与规避累进的责任压力，选择控制任务完成数量。最直接的是，可量化治理任务多属于常规事务，上级部门在制定达标数量时，本身是高标准要求，且超额完成加分额度不大。对于村级组织而言，在常规事务上超额达标，不仅要挤占中心工作和重点工作的治理资源，而且越是超额，上级部门的达标要求越高，村级组织的完成难度越大、治理成本越高、绩效收益越低。以湖北黄石市X街道两孩政策与出生人口性别比综合治理考核为例，区定完成率为60%，街道指标上升到70%，每高（低）1个百分点加（减）0.1分。实际上各村就算综合腾挪外出人口和暂住人口，也只能勉强达到50%，有的村虽个别年度可达到70%以上，但出于任务可能会累进考虑，也不会选择达标，而是会把部分数量调减至下一年度上报。其中关键就在于，村庄会在达标治理成本、不达标责任风险与预期收益之间做出平衡，从而共同做出默契选择。
二是单项达标与综合达标之间的平衡，主要是考虑单项事务的达标治理对综合考核分数与结果排名的影响。一般单项治理事务的量化超标，村级组织会获得加分，提高村庄综合考评分数；但在目标责任考核体系中，单项考核有时会与综合考评存在冲突，单项得分越高，反而会降低综合考评分数，由此需要村级组织进行量化平衡。例如，村庄矛盾纠纷调解案件上报越多，社会治安综合治理得分越高，但在和谐农村建设上的评分就越低，村级组织由此不得不基于综合考核得分与排名，在案件上报得分与和谐农村评分之间进行平衡。又如，浙江丽水网格化管理要求村网格员每月至少上报25个巡查工单，少1个扣5元，超额1个奖励5元，但工单数量越多，反映的是村内常态治理与环境卫生长效治理越不到位，环境综合整治项目考核得分就越低，最多可以扣10分。所以，在实践中各村会默契地限制网格员每月工单数量不能超过30个，确保网格员不会出于个人利益或村庄间竞争而“无序”上报工单，提升村庄环境卫生治理成本，降低村庄综合考评得分。
3.3差异化作为
在基层目标管理责任考核体系中，中心工作与重点工作的分数占比是除党建工作外最高的。如果将量化考核表中关涉中心工作与重点工作的项目计算在内，其考核分数占比甚至比党建工作的总分还要高。以湖北省J市L镇2021年度千分制量化考核实施细则为例，党建工作总分是260分，乡村振兴专项考核是200分，另外还有180分融入组织工作、宣传统战、精准扶贫、卫生和计划生育、综合治理、社会事务与工业经济等项目中，考核总分共计380分。实际上中心工作与重点工作的考核分数要远远高于其他项目，且因党建工作主要是统一的规定动作，各村之间考核得分一般差距较小。所以，影响村庄综合评分排名的关键是中心工作及重点工作的得分，只要村级组织能够确保在上述工作中考评“不落后”，基本可以实现横向竞争的“中位”排名。从村庄治理实践看，村级组织在治理成本与责任风险的双重约束下，主要是采取“差异化作为”方式，推动中心工作和重点工作治理的“中位达标”。所谓“差异化作为”主要是指，村级组织通过在中心工作与重点工作推进方式、方法和方向上的差异化行动，提升考核得分与排名，实现差异化“中位达标”。在实践层面，村级组织的差异化作为主要体现在两个方面。
其一，工作推进方向上的差异化作为，即在中心工作与重点工作的综合考核项目体系中，选择一个或数个贴近村庄经济、社会与文化现实的子项目，投入资源进行集中打造和重点治理，通过塑造“亮点”来提高考评分数与排名。如笔者在浙江绍兴W镇X村调研时发现，环境卫生考核评比中村庄因无法与城市社区进行竞争，村级组织会选择将主要人力与财力资源投向乡村文化、生态营造和产业发展等考核项目，通过“亮点”或典型工作，弥补环境卫生考核中的劣势。而对于村庄环境卫生，村干部认为投入再多，都没法跟居民小区比，只要保持相对整洁、不在检查中出大问题即可。又如，在上海金山T镇“文明城市创建”考核中，村庄因外来人口多而带来的群租合租、违规经营等问题突出，与居民小区相比，往往无法在环境卫生、公共秩序与公共安全等考核项目中获取得分；但村庄有着“半熟人社会”的关系资源[24]9，能够组织村民（主要是老年人）进行各种文艺汇演和志愿服务等，从而在公益宣传、精神文明活动开展等考核项目中获得比较多的得分。因此，多数村庄在“文明城市创建”考评中，都将主要精力放在社会团体培育和志愿者队伍建设上，通过文艺活动、志愿活动与精神文明宣传等，弥补其他考核项目的劣势，并动员村民积极参与。
其二，工作推进方式、方法上的差异化作为，即在工作重点比较突出、目标管理责任考核项目指向比较集中时，所有村庄的注意力往往都放在少数几个考核项目上，村级组织通过差异化竞争方式，确保考评分数与排名不落后。如笔者在广东佛山N镇调研时发现，在“大城市、小农村”格局下，“千分制量化考核细则”中的乡村振兴项目主要被地方化为环境卫生整治，且专门设有季度“红黑榜”，每进入“红榜”一次，财政奖励40万元，同时在年终量化考核加分。而列入“黑榜”虽没有阶段性处罚，但会影响村级组织年终得分和村“两委”干部绩效奖励。按照L村张书记的说法：每个季度都进“红榜”当然好，但想获得每年160万元的财政专项奖励，村里至少要投入300多万元，且不一定有成效。如果不打算进“红榜”，村里每年需要支付200万元左右的环境卫生治理费用，同时还要面临年底综合考评垫底风险和约谈压力，也不可行。所以，包括L村在内的十多个村都选择将人力、物力和财力集中投入某个季度，争取每年能进“红榜”1~2次，这样既能获得几十万元财政奖补，年终综合考评也不至于排名落后。
综上所述，在治理成本与责任风险的双重约束下，多数村级组织及其村干部为寻求综合考评得分与结果排名的中间位置，实现不冒进、不落后、不过度负累的“中位达标”治理，通常会根据治理事务的不同考核要求，采取分类达标策略。分类达标的实践逻辑是：在质性考核项目上的规范对标，保证考核中“不出错”；在数量化考核项目上的量化平衡，确保单项考核之间“不冲突”，以及在重点考核项目上的差异化作为，力求综合考评的“不落后”。前两种“中位达标”策略实际上主要针对常规治理事务中的“不扣分”，是获得中间位置考核得分与排名的基础保障；差异化作为则是为在中心工作与重点工作中“有加分”“不落后”，是获得中间位置考核得分与排名的关键。村庄“中位达标”治理作为村级组织和村干部应对制度建设负外部性及其责任风险的一种行动策略，也是迈向基层治理制度化建设过程中村庄治理的一种样态，其运作实践对基层治理会产生什么样的影响，是本研究需要进一步讨论的一个重点。
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4 村庄“中位达标”治理的主要影响
在基层治理现代化建设的过程中，伴随国家治理制度体系自上而下的嵌入，村级组织同时面临制度建构带来的治理成本增长与责任风险增加的问题。为化解制度化建设负外部性带来的成本及风险压力，村级组织尝试将基层治理制度化理念具象化为目标管理责任考核体系下的指标治理，通过在程序规范上的对标治理、量化要求上的平衡治理和中心工作及重点工作上的差异化作为等，获取综合考评与结果排名上的“中位达标”。村级组织对不同制度要求下治理事务的分类治理策略，实质上反映了其应对基层治理制度化建设的调适行动。该调节与适应行为在直观层面有助于缓解制度规制下村级组织的治理成本压力及刚性责任风险。从间接层面看，村级组织的“中位达标”治理对基层治理制度化建设带来了两方面的影响：一方面，可能销蚀基层治理制度化建设的价值内涵，带来村庄治理的“工具理性”；另一方面，可能会逐渐生产出一种新的“规则意识”，推动正式治理制度与村庄治理实践的融合，实现基层治理的“实体化”转型。
4.1村庄治理的“工具理性”
基层治理体系与治理能力现代化建设，包含治理价值现代化与治理工具现代化双重要求。在治理价值现代化层面，主要是建立起符合民主、法治精神的治理价值理念，推动自治、法治、德治的融合，实现基层治理的共建、共治、共享；在治理工具现代化层面，主要是运用制度化、规范化、程序化与技术化的治理工具（如目标管理责任制、项目化治理、网格化治理和信息化治理等）来提升基层治理的社会化、法治化、智能化与专业化水平。治理价值现代化与治理工具现代化的有机融合，构成基层治理体系与治理能力现代化建设的一体两面。但从实践看，村级组织和村干部采用的“中位达标”治理，却是以追求治理行动符合工具理性为目标，将主要精力和资源投向寻求制度依据与规范合法，以实现治理过程的“不出错”“不扣分”和治理结果的“不落后”。这种循证式或目标导向的治理行动，客观上偏离了基层治理现代化的价值内涵，不仅会抑制民主、法治精神在基层的生长以及自治、法治、德治的融合，而且可能导致村庄治理陷入“工具理性”的困境。这里的“工具理性”主要是指，治理主体在目标选择上的工具化导向以及治理行动上的工具化应对。具体到村庄治理实践，就是村级组织和村干部的行动面向不是如何有效承接自上而下的政治与行政任务，以及如何妥善处置村庄内生性治理事务，推动基层善治体系的建立和治理能力水平的提升，而是为了在治理过程上符合规范要求与考核标准，在治理结果上能够达到综合考评的中间位置，以实现治理行动的“不求邀功、但求避责”[25]。
此外，村庄治理的“工具理性”还可能带来村治实践中的形式主义问题。村级组织和村干部的治理行动虽在规范要求与量化标准上实现了形式达标，但难以保证治理效果与价值理性上的实质达标。至于如何化解“中位达标”下的村庄治理“工具理性”难题，宏观层面需要推动基层治理现代化的价值理性与工具理性有机融合，形塑价值理性引导下符合工具理性要求的治理过程；中观和微观层面则要求在制度执行过程中适当给予基层治理主体一定的腾挪空间，不能因制度的执行而抑制了基层治理主体的能动性，这就要求对上级部门的监督考核行为进行适当的限制，以推动目标管理考核体系由约束性指标向引导性指标的转变。类似这样的制度创新已经在浙江上虞区和北京顺义区进行了有益尝试，值得借鉴。
4.2村庄治理的“实体化”转型
有学者指出，传统乡村治理具有区别于形式主义与理性主义的“实体主义”特征，更加注重基层治理的实效以及客观条件约束下治理制度所发挥的实际作用，而非关注制度在多大程度上符合法律规范，所以是一种实体治理模式[26]15-16。在实体治理下，村级组织对治理制度秉持的是适用与实用原则，并不特别在乎正式制度的规范约束性，而是根据治理目标需求，策略性、变通性地运用正式制度或采用非正式制度，以求达到治理效果的最大化。“中位达标”治理虽然也反映出村级组织和村干部追求制度实用与治理实效的倾向，但其实用与实效原则是出于治理成本和责任风险的考量，并非以事务治理的实际效果作为唯一目的。所以，在“中位达标”治理模式下，正式制度不仅是达成目的的手段，也是治理行动的重要依循工具。村级组织和村干部的治理实践是在正式制度的规范约束下展开的，会根据具体规范与考核标准等策略性地应对制度要求。这种“工具理性”的制度遵循，虽偏离了基层治理制度化的价值内涵，但同时也是对忽视正式制度的实用主义治理的超越，体现出基层治理体系与治理能力现代化建设的过渡性特征，即朝着基层治理制度化方向发展。当基层治理场域内大部分村级组织的行动都在治理制度与治理现实之间进行折衷腾挪时，“中位达标”治理生产的制度意识与规则意识，将会对不顾成本与现实的“竞标”治理和策略主义的“底线”治理产生“推拉”作用，形塑出一种量力而行、规范务实的治理生态。笔者将这种治理生态称作村庄治理的“实体化”转型，即基层治理由不太重视正式制度的实用主义治理向注重制度约束与行动效果的“理性实用主义”转变。
村庄治理从实用主义到“理性实用主义”的过渡，是基层治理体系与治理能力现代化建设过程中的一个重要变化。制度理性主导下的村庄治理“实体化”转型是否能够跳出“工具理性”陷阱，推动基层治理朝着民主法治、科学自主与简约高效的方向前进，还需要理论与实务工作者的进一步探索。在理论研究上，笔者认为要打通上述实践梗阻，真正推动基层治理体系与治理能力现代化水平的有序提升，巩固国家治理现代化建设的基础工程，关键是要淡化正式制度的工具性面向，提升其价值引导功能，确保制度的价值理性、工具理性与基层治理实践的有机统一，推进基层实践创新与顶层设计相结合[27]。
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5 结论与讨论
在基层治理制度化建设的要求下，村级组织面对制度建构的负外部性影响，一方面需要应对组织管理制度与治理实践制度刚性要求下的治理成本上升问题，另一方面还需兼顾治理责任“硬约束”下的信任压力与责任风险问题。由此决定村级组织和村干部既不能出于降低治理成本而选择“底线”治理，也不能忽视成本进行“竞标”治理，而是在治理成本与责任风险的综合平衡中采用“中位达标”治理。“中位达标”治理的实质是，在目标管理责任考核体系中获取综合考评与结果排名的中间位置，其遵循的实践逻辑是分类达标，包括对常规且无量化要求事务的规范达标、常规且有数量考核要求事务的量化平衡，以及对中心工作与重点工作的差异化作为等。其中，在程序规范项目上“不出错”的规范达标、在数量考核项目上“不扣分”的量化平衡，是村级组织和村干部获取“中位达标”的基础保障；在中心工作与重点工作上“不落后，甚至有加分”的差异化作为，是其实现“中位达标”的关键。从实践影响看，村级组织和村干部的“中位达标”治理策略，一方面可能会导致村庄治理陷入“工具理性”的困境，在一定程度上带来基层治理的形式主义问题；另一方面也彰显了正式制度的约束效力，有助于基层治理由实用主义到“理性实用主义”的“实体化”转型。至于如何化解村庄治理的“工具理性”问题、如何推动基层“实体化”治理的进一步转型升级，关键还需实现制度的价值理性、工具理性与基层治理实践的有机统一，从而淡化制度的工具性面向，提升其价值引导功能，推动目标管理责任制由约束性考核向引导性考核的转变。
从理论层面看，“中位达标”治理不否认村级组织和村干部可能会出于降低治理成本或争取物质及精神收益而采取“底线”治理或“竞标”治理。但对村庄“中位达标”治理形态的发现，能够为体制与制度压力下村庄的“竞标”治理研究提供新的经验参照，也可以为基层注意力分配研究提供新的分析视角和解释框架。而从实践的理论脉络出发，“中位达标”治理作为技术治理的经验延展，客观上表明无论是以制度化技术，还是以规范性技术面貌出现的技术治理[28]7-19，其对组织行动者的塑造并不总是在“技术控制”或“技术反制”两端徘徊，而是容易被行为者所内化并利用，最终走向“技术规制”（指导、引导、约束等）下理想与现实、目标与实际、规范与手段等的折衷治理。这也表明在基层治理体系与治理能力现代化建设的过程中，村级组织和村干部在面对制度约束时是有着相对自主性的治理主体，能够基于基层现实进行“腾挪”治理。村级组织和村干部治理自主性的重新发现，也警醒学界应该跳出传统与现代、支配与服从、行政与自治的二元分析框架，更加贴近经验去思考国家与社会的关系，讨论基层治理转型与乡村振兴过程中村庄治理的现实逻辑与实践样态。也只有坚持现实问题导向，增强对村治现实逻辑的把握，理论研究才能真正做到有效回应现实并指导现实问题的解决，助推乡村振兴和基层治理现代化水平的稳步提升。
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