观点｜黄祖辉：以乡村建设推进共同富裕

2022年5月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《乡村建设行动实施方案》（以下简称《实施方案》）正式对外公布。《实施方案》明确了乡村建设行动的路线图，确保到2025年乡村建设取得实质性进展，农村人居环境持续改善，农村公共基础设施往村覆盖、往户延伸取得积极进展，农村基本公共服务水平稳步提升，农村精神文明建设显著加强。

乡村振兴是实现共同富裕的必经之路，而乡村建设是实施乡村振兴战略的重要任务，也是国家现代化建设的重要内容。党的十八大以来，农村人居环境整治三年行动如期完成，村庄基础设施显著改善，乡村面貌发生巨大变化。同时，我国农村基础设施和公共服务体系还不健全，往村覆盖、往户延伸还存在明显薄弱环节。制定出台《实施方案》，对扎实推进乡村建设行动、进一步提升乡村宜居宜业水平、推进城乡融合发展具有重要指导意义。

《实施方案》提出了12项重点任务，可以概括为“183”行动。“1”就是制定一个规划，确保一张蓝图绘到底。“8”就是实施八大工程，包括：道路方面，重点实施农村道路畅通工程；供水方面，重点强化农村防汛抗旱和供水保障；能源方面，重点实施乡村清洁能源建设工程，巩固提升农村电力保障水平；物流方面，重点实施农产品仓储保鲜冷链物流设施建设工程；信息化方面，推进数字技术与农村生产生活深度融合；综合服务方面，重点实施村级综合服务设施提升工程；农房方面，重点实施农房质量安全提升工程，加强历史文化名镇名村、传统村落、传统民居保护与利用；农村人居环境方面，重点实施农村人居环境整治提升五年行动，统筹农村改厕和生活污水、黑臭水体治理，健全农村生活垃圾收运处置体系。“3”就是健全三个体系，一是实施农村基本公共服务提升行动；二是加强农村基层组织建设；三是深入推进农村精神文明建设。

《实施方案》的重点任务中，将“加强乡村规划建设管理”放在首位，表明乡村规划对乡村建设的高度重要性。要求规划先行，明确村庄布局分类，立足现有基础，保留乡村特色风貌，同时尊重农民意愿，着力推进往村覆盖、往户延伸。乡村建设中规划的引领性不仅体现在规划技术层面，而且还包括规划的发展思路与政策安排，比如，如何既避免乡村建设过程中脱离乡村实际的大拆大建，又避免过于分散、效率低下的乡建投入。此外，规划不仅要涵盖乡村的硬设施建设，而且还要包括乡村的软设施建设，如何软硬结合，互为兼容与匹配就极为重要。科学有效的乡村建设规划，编制团队不仅要提前介入，而且还需要全过程参与，这样才有可能更好发挥乡村规划对乡村建设的引领作用。

《实施方案》将解决好民生问题作为乡村建设的重要指向，提出要顺应农民群众对美好生活的向往，以普惠性、基础性、兜底性民生建设为重点。强调要“建立自下而上、村民自治、农民参与的实施机制，既尽力而为又量力而行，求好不求快，干一件成一件，努力让农村具备更好生活条件，建设宜居宜业美丽乡村”。我国已进入到全面小康社会向共同富裕发展时期，乡村建设既要解决好基本民生问题，又要体现从生存型乡村向发展型乡村转型的乡村特点。也就是说，许多的乡村建设项目，并不是为了建设而建设。《实施方案》中所涉及的乡村基础设施、人居环境、互联网、供应链体系等的建设与改善，不仅要为解决相关基本民生问题发挥作用，而且也要与乡村产业、生态、文化相结合，促进乡村价值提升和价值转化。实践中，乡村人居环境既包含自然生态环境，又包括人文生态环境和设施生态环境。绿水青山是人居自然生态环境，但如果没有人居文化生态环境和设施生态环境的相匹配，仍然形不成宜居的生态环境。因此，必须在乡村建设中高度重视人居环境的改善与提升，使其既为“原乡人”所需，又为“旅乡人”所需。

《实施方案》中提出要创新乡村建设五个方面的推进机制。即：建立专项任务责任制，建立项目库管理制度，优化项目实施流程，完善农民参与乡村建设机制，健全乡村公共基础设施管护机制。其中，完善农民参与乡村建设机制和健全乡村公共基础设施管护机制是乡村建设推进机制中的关键机制。这有助于充分发挥广大农民在乡村建设中的主体作用，形成乡村社区性建设项目建管结合局面，提高乡村社区公共性建设项目利用效率和可持续性。实践中，农民参与乡村建设积极性并不是很高，普遍认为乡村建设是政府和集体的事，是公共事务。如何调动广大农民参与乡村建设和乡村公共基础设施管护的积极性，一是发挥村集体组织的作用。要理顺村公共基础设施与村民或村民小组的关系，建立集体公共物业管理制度和相应的激励约束制度，如建立村民参与乡村公共基础设施管护自组织、责任制和“积分制”等。二是发挥市场机制的作用。乡村基础设施和人居环境设施，既是社区性公共品，也可以转化成市场品。可以通过乡村建设中公共资源与资产的产权制度和营运制度的改革，对乡村建设主体赋权，同时发挥政府投入“四两拨千斤”的作用，吸引农民、企业和社会资本等市场力量参与乡村建设。比如，赋权市场力量在对乡村垃圾分类集中处理与管护的同时，从事再生资源利用与经营；赋权市场力量在对乡村道路、水网等公共设施投资建设的同时，从事乡村休闲产业经营；赋权市场力量和村集体经济通过股份合作等制度安排，共同进行乡村建设和乡村营运等。

《实施方案》在对农村基本公共服务的提升行动中，提到要发挥县域内城乡融合发展支撑作用，要通过县域综合网络体系建设与完善，数字化赋能，强化县城综合服务功能，推动服务重心下移、资源下沉，采取固定设施、流动服务等方式，提高农村居民享受公共服务的可及性、便利性。这与近年来中央提出以县城为重要载体推进城镇化建设的目的相互贯通。县城既是县域经济的龙头，又是县域公共服务的平台，县城也是内连村镇，外连大中城市的重要纽带。在乡村建设过程中，充分发挥县城和乡镇在公共服务中的作用，有助于建设城乡学校共同体，建设一批产教融合基地，新建改扩建一批中等职业学校；有助于建设紧密型县域医共体，选建一批中心卫生院；有助于培育发展区域性养老助残服务中心；有助于推进县乡村公共服务相互融合和一体化建设与发展。最为重要的是，发挥县城和中心镇为重要载体的城镇化功能，可以优化乡村公共资源配置，改变乡村教育、医疗、养老等公共资源分布过于离散，公共服务水平低、效率低的状况，加快县域城乡融合发展，提升乡村公共服务水平与服务效率。

黄 祖 辉

浙江大学中国农村发展研究院首席专家；浙大求是特聘教授；中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员；浙江省政府咨询委员会委员；中国农业经济学会副会长；浙江省农业经济学会名誉会长；浙江大学学术委员会委员等。

主要研究领域：农业经济与农村发展；产业组织与制度安排；土地经济与管理。在中外期刊发表论文300多篇，专著10多部。

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