FDA药物监管权力简析 | 第3话：权力结构

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FDA药物监管权力简析 | 第3话：权力结构

作者：孟八一

FDA的权力结构可以归纳为：指挥权，监管守卫权，概念（术语）定义（解释）权。

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1

指挥权

就是FDA指导、指挥制药企业从事药物经营的权力。FDA的指挥权是通过FDA对法律的解释权来实施的。例如，FDA通过起草《联邦法规集21》（Code of Federal Regulations, CFR21）来解释法律，并制定出强制制药商、经销商、医生、药房等的行为规则和行事方法，以及行事标准。 

《CFR21》就是药物的法规，就是法律，就是强制性的规矩。而且，FDA还可以修改CFR21而不通过国会。除了CFR21外，FDA每年还公布许多“指南”（Guidance 或 Guidelines ），指南反映FDA当下对法律的理解和解释，并告知监管对象，FDA希望如何实施执法。指南不具法律效用，也不具强制性，但是，很少有人不执行或提出异议。

FDA通过法规和指南实现了对药物从设计到商业的全过程进行监管，甚至可以说是“命令”被监管者按照FDA设定的方式和路径去工作。

例如：设计阶段（IND），

实验阶段（Pre-clinic, Phase I, Phase II,Phase III）,

生产阶段（QbD, cGMP）,

销售阶段（GSP，，标签法，广告和促销法规），

使用阶段 （Labelling regulation，药物不良反应报告制度）。

通过这一系列的监管和命令，实际上，FDA控制了药物产业的经营。

FDA不但监管药物经营，甚至干涉被监管对象的“员工雇佣”，即行使“人事权”。例如，无论医学或药学实验，还是工厂操作，QC，QA人员配置等等，FDA要求雇佣“合格的、受过良好教育的、有经验的”。这种“合格的、受过良好教育的、有经验的”不是你说了算，而是FDA的官员说了算，提交IND时，还要向FDA提交参与实验的名单，以及他们的教育背景和工作经验。在GMP中，FDA对员工培训也有明确详细的规定。

2

守门人权利

哈佛教授丹尼尔.卡彭特对“守门人”（Gatekeeping）定义是：表征不那么明显的，对问题、争议、人类活动日程和结构的定性权。

1938年的FDCA赋予了FDA对药物入市的“否决权”-Veto。你可以想象：著名药物企业的“产品管线”赫然显示在华尔街的大屏幕上，FDA的每一个举动，都在影响着大屏幕股票K线的抖动，每一次抖动可能意味着几千万，几个亿，几十亿美元的获得或失去。

FDA的一个决定可能意味着花费了几年，十几年的项目化为乌有；成千上万人的临床实验变得毫无意义；几百万、上千万的广告策划付诸东流。

在过去的50年里，一旦某个产品被FDA宣布“不能批准”，几乎没有翻盘的可能，即便有，那也是要付出极大的代价，还要有几分运气。

正是由于FDA的否决权威力巨大，美国的药物开发商由初期的抗争，逐渐转变成了对FDA的畏惧。由于害怕被FDA拒绝，很多可能会产生争议的、自己不确信的边缘药物，开发商自己就不会提交到FDA。由于害怕被拒绝，美国制药商每年放弃几百、上千个“新治疗方案”。从另一个角度，这也成全了FDA审查工作的效率，同时，也阻止了相对无效的、不安全的药物流入市场。

当然，也有可能，由于害怕被拒绝和FDA的拒绝，每年也失掉了很多本来有可能造福人类的“希望药物”。

除此之外，在1966-1969年的药效学评价DSEI中，FDA又争取到了药物退市权。FDA不但可以拒绝你的产品上市，还可以让已经上市的产品退出市场！FDA的现场检察权和文件审阅权可以停止你的实验，停止你的制造，扣押你的产品，起诉你犯罪。

1962年后美国法律规定，药物监管法实行“举证责任倒置”，就是说，FDA仅凭阅读制药企业的申请文件就可以行使否决、退市权、起诉犯罪权，而举证责任在制药企业或药物持有人。

FDA执法到底有多么可怕？

2011年，FDA查出了印度Ranbaxy生产Lipitor的工厂存在数据真实性（修改上报给FDA的数据）和GMP问题。为了Lipitor的生产和销售，Ranbaxy对FDA百依百顺，并且，在2012年向FDA提交了预算为5亿美元的整改计划。

但是FDA不依不饶 ，把Ranbaxy告到了美国司法部（因为Ranbaxy在美国的工厂也被查出问题）。 美国司法部（DOJ）作出判决，要求Ranbaxy实施“Data Integrity”法规，直到FDA认为达标为止。美国司法部要求Ranbaxy必须雇佣完全独立的第三方，并且是‘Data Integrity’的专家对整改进行审计，而且FDA要对专家审计结果再审计。 

FDA提出了55条整改意见，Ranbaxy花巨资请了美国的顾问， FDA又要求Ranbaxy雇佣“DataIntegrity”专家和GMP专家到现场监督整改。总之，Ranbaxy怎么做也满足不了FDA的要求。 

结果FDA撤销Ranbaxy的27个ANDA，并要求Ranbaxy对其在美国和印度的工厂做出彻底的改变（to make fundamental changes to points in the US and India）。

2013年美国司法部判决Ranbaxy虚假陈述，cGMP违规，对FDA数据欺诈，罚款5亿美元。2014年Ranbaxy卖给了印度的太阳制药（引自：Justice News justice.gov May 13, 2013）。

下面是FDA对几个制药巨头超出说明书促销开出的罚单：

资料来源：Pharmaceutical Industry, WIKIPEDIA

美国政府的其他机构也有类似的监管权，例如，海关，环保，社会保障，美国贸易委员会，美国国际贸易委员会，美国证监会等等，他们也可以扣押产品，实施罚款，起诉犯罪。而FDA可以在产品设计和产品试验阶段执法。换句话说，FDA不但可以扼杀你的产品，还可以扼杀治疗方案，扼杀药物设计，扼杀你的思想。

3

概念（术语）创造权、解释权、定义权

除了通过对法律的解释权行使指挥权之外，FDA还通过对概念和术语的创造权、解释权、定义权对药物实施监管，甚至通过这一权力引导药物工业发展的走向和生态。我们暂且把这种权力称作“术语权”。

术语权分两种，一种是明确的术语，一种是模糊的术语。

例如，临床试验金标准的“随机双盲对照”、生物等效（BE）、治疗可替（TE）、IND，NDA，ANDA等等属于明确术语。因为这些术语有明确的解释和标准。

模糊术语——

例如：

“safe”、

“safety in use”、

“efficacy”、

“effectiveness”、

“adequate”、

“substantial evidence”、

“well-controlled experiments”、

“reasonable design”、

“detailed statement”，

“completed documentation”

等等。

术语定义的不确定性给了FDA无限的权力空间。例如，在1962年Kefauver-Harris法案之后，FDA对药物有效性的标准采用了“实质性有效证据”（The Substantial evidence of theeffectiveness）一词。在国会辩论中，当有人问：“怎样才会得到‘实质性证据’”？FDA官员的回答是：

Adequate and Well-Controlled Investigations.

合理而良好控制的实验。

Experts Qualified by Scientific Training and Experience.

这些实验需要由合格的，经过科学训练，有经验的专家来完成。

On the Basis of Which ItCan Fairly and Responsibly be Concluded That the Drug Will Have Its ClaimedEffect.

以此为前提获得所设计药物的应有疗效。

直白的解释这三句话就是：“我来审核你的设计，雇佣我认为合格的人员，实验结果还要让我满意”。

用法律词汇可以总结为一句话：“FDA对药物争议拥有充分的自由裁量权”。

（同写意将陆续为大家分享孟八一系列文章，解析FDA药物监管的权力，并希望这块“他山之石”，最终“可以攻玉”！）

作者介绍

孟八一

军事医学科学院，药物化学硕士，美国纽约市立大学，计算机硕士

2015年，从华邦制药有限公司退休；曾在美国纽约市政府供职，任计算机程序员；出国深造前，于中国专利代理（香港）有限公司，专利代理人。

微信号：13220385722

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