【文章精选】王珏、马贤磊、石晓平丨工业化城市化进程中农村集体参与土地增值收益分成规则演变分析丨2023年第3期

工业化城市化进程中农村集体参与土地增值收益分成规则演变分析——来自土地非农利用的证据

◉王珏 马贤磊 石晓平

【摘要】农村土地收益分成制度变迁的动力源于基层实践和政府推动，表现出经济学意义上的演化特征。本文从当事人的个体认知出发，采用演化思想，构建从个体认知到外部规则的涵盖微观-中观-宏观的多层次动态演化分析框架，结合土地非农利用方面的制度改革实践，对土地收益分成制度变迁过程进行了分析。结果表明，农民在演化过程中扮演了重要角色，他们的个体认知（微观层面）形成了制度变迁的起点，在外部环境的作用下基于其自身利益在中观层面——集体内部形成“内部规则”，政府在此过程中的选择性接纳和“有为”设计，促成了外部规则与内部规则的协调互动，最终形成宏观层面的制度变迁。总体来看，收益分成逐渐向农民倾斜，集体作为特殊的当事人，在此过程中其收益来源发生了转变，从最根本的所有者权益到使用者权益再到通过提供经营、服务获得收益及博弈获得了更多收益，参与收益分成的方式更为丰富。在未来趋势方面，制度变迁需要外部环境的变化作为契机，才能刺激个体认知的表达，会向着完善集体和农民权利以及增加其收益的方向演进，形成内部规则，集体产权也更加明晰。但并非所有的内部规则都会转为外部规则，只有在不威胁城市土地市场和保证政府利益的前提下，政府才会协调外部规则，逐渐放权让利，最终实现制度变迁。

【关键词】制度变迁；收益分成；集体；内部规则；外部规则

【作者介绍】王珏：上海市乡村振兴研究中心助理研究员，[e-mail]；马贤磊：南京农业大学公共管理学院教授、南京农业大学中国资源环境与发展研究院研究员，[e-mail]；石晓平：南京农业大学公共管理学院教授、南京农业大学中国资源环境与发展研究院研究员，[e-mail]。

【引用格式】王珏,马贤磊,石晓平.工业化城市化进程中农村集体参与土地增值收益分成规则演变分析——来自土地非农利用的证据[J].公共管理与政策评论,2023,12(3):70-85.

—文章结构—

一、引言

二、理论分析框架构建

（一）个体认知到内部规则

（二）外部规则的形成

（三）农村土地收益分成制度变迁的演化分析框架

三、农村土地收益分成制度变迁：内部规则与外部规则的互动

（一）第一次转折：集体收益的规则建立

（二）第二次转变：“三块地”改革的规则碰撞

四、农村集体所获土地增值收益的变化趋势

五、研究结论与启示

一、引言

20世纪50年代后期农村集体所有制确立以来，经过60多年的发展演变，从人民公社到家庭联产承包责任制，再到新时期集体所有制下的产权重构，农村集体所有制的规模、结构都发生了变化，不仅是土地从农业用途向非农业用途的大规模配置，还伴随着农地制度、土地转用制度以及非农用地使用制度的系列变革。与此同时，国家在几乎不具备任何内外部条件的情况下进入了工业化发展进程，先后经历了国家工业化和乡村工业化的过程。其中，改革开放前的“工业化初期阶段”具有典型的宏观设计特点，围绕快速实现工业化的发展目标，生产、经营和消费等各项活动均按照计划展开，国家以剪刀差的形式攫取了绝大多数的农业产出收益，完成了国家工业化的原始积累；1978年进入“工业化中期阶段”以来，工业化与市场化相结合，国家治理削弱，政府调控增多，土地资源的再配置与制度变迁推动了城市化发展，为中国的经济增长创造了巨额资本，农村土地收益分成也由“围绕产权创新的中央政府与农民两极之间做交易的模式，转向‘农民——社区（集体）——地方——中央’多极之间的谈判、沟通和交易”，多元主体参与利益共享，在从事农业生产的同时，为追求工业化城市化带来的外部利润，农民和集体积极探索土地非农利用方式，为农村（社区）集体积累了大量财富。据农业农村部官网显示，截至2020年年底，全国农村集体经济村、组和乡镇三级组织的资产总额达到7.7万亿元，净资产超过4.6万亿元。集体在上述集体资产积累的过程中扮演了怎样的角色？获得了哪些收益？从产权角度来看，集体获得收益分成的产权依据是什么？

围绕农村产权制度改革，国内外学者进行了诸多研究，研究内容多集中于两个方面，一是从历史学、经济学、社会学等角度对改革进程进行回顾，涉及土地制度、乡镇企业等众多领域，试图从中挖掘特定主体发挥的作用；二是针对改革取得的成效进行理论解释和实证检验，如Lin对土地制度与土地利用行为、生产效率之间的关系进行了探讨。具体到农村土地产权，学者们从政策梳理、制度供求与诱因、制度变迁的潜在成本与收益等不同视角，分析了我国农地产权制度的演变过程和趋势，或根据区域资源禀赋和结构变化状况，分析不同地区土地产权权利束的变化，揭示出地权演化的多样性特征。但现有研究并未对集体所拥有的权利变化进行深入剖析，也未对集体收益权的来源进行深究。从研究方法来看，前述研究并未跳出新古典经济学“供给-需求”“成本-收益”框架，对于制度变迁的分析还停留在静态层面，尚未从群体内部对制度的形成、转变过程进行动态分析。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，现有研究更多地关注了中央政府在制度变迁中的主导作用，而忽视了集体、农民等其他当事人的主观能动性，没有从宏观层面对农村土地制度改革过程中的收益分成规则变化进行梳理、总结，缺乏对集体这个特殊主体的重点关注，对于长时段的历史演变和大空间的结构构成方面的研究更是匮乏。与薄弱的学术研究形成强烈对比的是在工业化城市化进程中产生的数额庞大的土地增值收益，及由其分配导致的社会矛盾。

Nelson和Sampat认为可以将制度视为“社会技术”，这样就能将制度纳入基于技术进步构建的演化模型中。而制度的演化过程类似于技术进步的过程，是各参与者有限理性的搜寻过程和市场选择过程互动的结果。行为经济学等新兴经济学理论认为个体认知是制度的内在重要来源，主张从个体认知的角度来理解制度变迁过程，Foster和Potts将经济系统视为各种认知的、行为的、文化的、组织的、技术的和制度的规则构成的规则系统，认为经济系统的演化过程就是规则系统的调整和变迁过程，此后更多学者主张对自然选择单位和层级进行多层次分析。演化经济学为我们提供了一个描述制度从群体内部形成、转变过程的动态分析框架，从演化的视角分析集体参与收益规则变化的过程可以将其看作一个系统内生过程，有助于内生解释农村集体资产的形成过程。行为经济学则为我们提供了一个有力的切入点，将异质性个体的认知与规则变化相结合，可以有效弥补现有研究的不足，为农村集体产权制度改革提供理论参考。

基于此，本文试图建立一个涵盖微观-中观-宏观的多层次制度变迁分析框架：微观层面上主要反映个体的认知模式；中观层面则注重微观层面个体以一定方式形成的组织——农村集体的认知模式及规则转化；宏观层面关注中观层面的组织所形成的规则能否转化为社会整体规则。即从当事人的个体认知出发，将工业化城市化进程中农村集体从中获得收益的部分重大农村土地制度变迁看作是内部规则与外部规则互动的过程，尝试运用演化思想对其进行解释，并在此基础上分析农村集体这一特殊群体的收益情况。本文后续的结构安排如下：第二部分构建农村土地收益分成制度变迁的理论分析框架；第三部分运用分析框架对农村集体所有制确立以来的部分土地收益分成制度变迁进行描述；第四部分在前文基础上对农村集体在制度变迁过程中获得的收益进行分析和规律总结；第五部分得出相关结论和启示。

二、理论分析框架构建

长久以来，制度变迁问题一直是新制度经济学需要解决的一个难题。已有文献对于制度变迁的定义大致可以概括为三类：第一类认为制度变迁类似于生物学“优胜劣汰”的程序，是随机自发产生，并非人类理性建构、设计的产物；第二类侧重于对正式制度的分析，强调国家、政府等政策制定者对制度变迁的强制性作用；第三类则既考虑制度变迁的自发性也考虑国家强制力的作用，试图将个体偏好与国家权利相融合。不论哪种定义，都肯定了制度变迁的渐进性，近年来，有学者采用演化的思想来理解制度变迁，相较于静态的比较分析，这种方法更有助于理解制度变迁的动态过程。但演化思想更为强调“自然选择”，忽略了人的主观能动性作用，而制度变迁比自然界的优胜劣汰要复杂得多，演化的方向并非完全随机的“自然选择”，而是具有一定程度的指向性，是一种有意识的选择。因此，本文试图将两种思想相结合，提供一个更为全面的制度演进思路。

（一）个体认知到内部规则

有学者认为，社会秩序形成所需的知识在社会中是分散分布的，存在相当一部分只可意会不可言传的默认知识，它们会影响个体判断和决策的过程。在微观层面上，这种内心清楚却不一定外露的知识是当事人的个体认知，通过生物调节过程、个体学习过程和社会学习过程等各层次的认知过程形成，且与外界环境的刺激息息相关，能够帮助个体有效地处理各种有关内部机能和外部环境的能量、信息和知识，从而提高个体在各种演化环境中的适应性。农民作为分散的个体，其个体认知作为个体行为的重要特征，在外部环境发生变化时，会促使当事人产生不同的认知模式，导致其选择偏好发生变化，进而影响其行为选择。

但农民的个体认知并不足以撼动制度，因为个体认知具有异质性，不同的人有不同的偏好和思考方式。只有当群体内出现一个共同的目标，个体间在认知模式上做出某种形式的调整，使其相互了解，形成彼此认同的共同认知，才能形成集体行动，从而进一步形成群体的内部规则，在中观层面实现认知向规则的转换。需要注意的是，这种群体成员之间的共同认知并非是个体认知的简单叠加，本质是个体之间的互动过程。丰雷等将这个规则形成过程总结为“在给定的制度和外部环境条件下，当事人的个体认知会在与外界环境的持续互动中产生外溢并趋于一致，进一步外在显化，最终变为可以进行表达的规则”。在本文中，这种分散的个体为追求自身利益最大化，相互作用而自发形成、彼此认同的规则就是群体的“内部规则”，群体成员通过遵守它来弥补理性的不足，尽可能地减少决策失误。单个群体内部规则的产生可能存在偶然因素，但内部规则一旦被延续，则表明此项规则存在一定的优势，可以使这一群体在某些方面优于其他群体，使其在竞争中获胜。当其他群体看到这种优势时，会进行模仿，以此增强自身竞争力，从而使该规则被广泛传播，变为更多群体的内部规则。

结合我国“皇权不下县”的历史传统，在中国农村社会，村庄集体常常被认为是社会成员形成共同认知的一个单元，他们自主提供公共服务、生产价值、制定内部规则。《中华人民共和国宪法》规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。在户籍与土地相互锁定的情况下，“集体”不仅是农民集体的人口集合（农民集体），也是地理意义上的空间范围（农村集体），一方面经由正式制度的创建，在法律上被认可，另一方面延续历史传统，获得社会认同。不同的农民其知识和偏好不尽相同，个体认知存在差异，集体从最初国家虚拟产生的统治单元，到后来的产权主体、治理主体等，是集体所有制的代表，集政治、经济、社会等多重功能于一身，起到协调不同农民认知、促进其相互了解、实现认知互补的作用。因此，将“集体”作为一个独立的当事人，探讨其在农村土地收益分成规则演变中的作用具有一定的意义。本文将“集体”表征为客观存在的自然村落成员的集合，“村集体”则是行政村农民的集合，拥有一定的自主决策权。

（二）外部规则的形成

North强调，正式规则所反映的并非是所有人的认知，而是政策制定者的信念，我们将群体内部为贯彻某种特定目的，通过命令-服从的方式形成的正式规则称为“外部规则”。从某种程度上说，政府从自身利益出发制定的规则即外部规则，其本质是为政府治理服务，是政府治理的工具，服从于政府的特定目标，会按照自身规律运转，由政府强制力保证实施，来源可以分为政府自发建构与内部规则演化两类。其中，内部规则是否能进一步演化为外部规则，主要取决于政府的判断和选择，与认知的演化过程相似，内部规则向外部规则的演化也会涉及达尔文式的搜寻、试错和检验的过程。我们假定政府对于外部规则的选择符合其自身利益最大化，且会选择有利于社会福利的制度创新，当政府认识到自身制度的局限性，会从群体内部规则的演进中汲取与自身目标相契合的有用的知识对现有制度进行改造，选择接纳符合自身利益最大化的内部规则，提升制度的运行效率。这也意味着，外部规则是为政府目标服务的，只有当群体内部规则的目标与政府目标相一致、能够解决政府面临的问题时，才会进入被列入正式规则范畴，成为宏观层面上的规则。

只有当规则的认知内容和协调内容成为人们的共同信念时，规则才能称之为是制度。因此，本文讨论的制度变迁是在正式制度层面上的，即形成了外部规则并持续一段时间的规则。在我国的制度变迁过程中，随着放权让利改革和“分灶吃饭”财政体制的调整，地方政府拥有了较大的资源配置权、独立的行为目标和行为模式，会自发形成制度创新，一些学者如杨瑞龙、Feng及Ang在对我国制度变迁的研究中，都强调了中央政府与地方政府的互动作用。由此可见，政府制定的外部规则又包含了中央和地方两个层次。周业安指出中国的制度变迁是政府的强制性规则与社会成员的共同认知不断冲突和协调的过程，且越来越重视社会成员的反馈与需求。理论上讲，来源于社会基层的制度创新暗含了形成一致同意的假定，即必须在群体内形成集体行动，增强讨价还价的能力，才能突破已有制度壁垒，进行制度创新。

（三）农村土地收益分成制度变迁的演化分析框架

综上，本文将工业化城市化进程中土地非农利用产生的收益分成制度变迁，视为中央政府、地方政府、集体、农民四个利益主体的互动过程。为探讨集体所得收益分成的变化，形成如图1所示的制度变迁的演化分析框架。其中，农民是利益独立的微观主体，具有自身制度需求；集体是中观层面上农民个体间最容易形成一致同意的群体；而最终形成的宏观制度变迁并未全部上升到中央政策层面，更多的是地方政府根据地区特征进行的制度创新与探索。在我国特有的政治条件下，中央政府的政策制定往往通过党的最高会议做出决定，党中央会议精神作为最高的政治约束，所代表的官方意识形态是外部规则最重要的构成要素之一。中央政府基于自身发展目标的改变，推动农村土地收益分成规则变化，自主转换农地经营方式，构建新的农地产权结构，通过政府强制力推行。集体被动接受，形成自上而下的制度变迁（见图1虚线所示的扩散路径），其收益分成向有利于政府的方向转变。但个体认知与制度间是一种互动关系，同时具有“向上的因果关系”和“向下的因果关系”。基本制度框架确立后，次生的制度安排更多的是被诱致的，一旦农民基于自身利益追逐外部利润并由此形成一致同意时，会发展成为集体共同认知，集体内部会根据共同认知进行行为选择，挑战现有政策规定，进而显化为内部规则。当政府与集体的利益诉求达成一致时，地方政府或中央政府会在政策上放松管制，将基层创新纳入国家制度体系中，演变为外部规则，或根据基层行为选择进行制度调整，分成规则向同时有利于集体和政府的方向改变，形成属于上层建筑范畴的农村土地收益分成制度变迁（见图1实线所示的政府接纳路径）。与强制性变迁和诱致性变迁采用静态的“成本-收益”分析框架不同，本文的分析框架不再局限于新古典经济学范畴，属于制度经济学范畴，融合了演化和设计的观点，从微观-中观-宏观三个层次内生解释了从需求产生到制度变迁形成的动态过程。

三、农村土地收益分成制度变迁：内部规则与外部规则的互动

新中国成立初期，中央政府为实现国家工业化的发展目标，掌握制度设计的自主决策权，生产、经营和消费等活动均按照计划展开。作为发展中国家，新中国无法像资本主义国家一样通过殖民掠夺的方式获得工业化和城市化的原始积累，只能从农业、农村、农民中提取剩余完成此过程。1962年党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例（修正草案）》，以人民公社为组织形式的土地集体所有制正式形成，标志着我国农村土地制度的基本外部规则——土地集体所有制正式确立，今后一系列的农村土地制度变迁，都在此外部规则框架下演化而成。

土地集体所有制的确立彻底改变了土改运动形成的农民土地所有制，农民的个体认知被颠覆，给农村社会带来了三项重大变化：一是土地、耕畜、大型农具等生产资料变为集体所有，中央政府为追求国家工业化的发展目标，将生产资料从农民手中重新集中，农业生产实行集体劳动、统一经营、统一分配、统购统销，消灭了土地经由转手而取得报酬的权利，国家通过工农产品价格“剪刀差”从农业生产中获得了工业化发展的原始积累。二是国家长期实行优先发展重工业并严格限制农民流动的战略，为了缓解国家的财政压力，中央政府大规模下放财权、计划管理权和企业管理权，社队集体响应号召开始推广创办社队企业。三是早期的“农村集体经济组织”出现，生产队（村民小组）成为集体土地的所有权主体和集体经济的基本核算单位，作为国家代理人，获得集体授权，一方面用以统合从事农业发展的成员身份，辅助国家组织农业生产；另一方面体现了差序格局形成的乡村社群关系，进行收益分配，是维持农村社会稳定的关键。这一时期集体作为新生事物，受到国家控制，尚未形成可以与外部规则相抗衡的内部规则，外部规则成为土地收益分成的主导，国家是土地、劳动、资本的第一位决策者、支配者和受益者，集体并不参与收益分成，仅仅占有土地资源，一切农业生产活动服从于国家计划。

（一）第一次转折：集体收益的规则建立

优先发展重工业的目标帮助新中国完成了从传统农业国向初期工业化的转变，却阻碍了乡村工业化的发展脚步，农业剩余几乎全部成为工业发展的原始积累，人民公社由于长期被提取剩余而严重亏损，农村的自我积累和自我发展能力受到严重抑制。集体内部迫切希望改变内部规则参与到工业化的红利分配中。20世纪70年代末由于国家对于重工业发展的过度投资，中央财政陷入赤字压力，为缓解财政危机，国家开始对农业实行“修生养息”政策。政府从农业部门退出向农民归还了农业生产的剩余索取权，以及农村土地、劳动力等生产要素在农村内部资本化获得收益的权利。

1978年党的十一届三中全会后，解放思想、实事求是的思想路线确立，意识形态逐渐宽松的同时，经济政策也有所放宽，国家虽然归还了一定的收益权，但农民仍缺乏获得剩余索取权的有效手段，集体内部农民开始尝试通过改变内部规则，参与分享工业化发展带来的增值收益。1979年开始的价格双轨制改革，在传统的计划价格体制中引入市场价格，而国家工业化偏向重工业，城市中出现了一般低档消费品的市场空缺，为农民探索农业之外的收入方式提供了契机。为控制本集体内部经济资源、确保自身经济地位和具备行使权力的财务基础，手握土地使用权的农民在集体内部形成共同认知，延用创办社队企业的思路，利用农业生产剩余中属于集体的份额进行再投资，在农业生产之余创立集体企业，对土地进行生产性开发，依托拥有的集体资金、土地和劳动力内部化处理外部性风险，低成本进入乡村工业化发展，并通过企业利润继续建立新的企业，以此来增加土地的单位产出价值，开创由自己掌握的“自留地”经济，通过产品经营实现土地增值，获得经营收益，形成了集体的内部规则。

此时，外部规则层面也产生了变革需求：国家控制农村经济的成本不断增加，减轻国家负担成为亟待解决的难题。1976年粉碎“四人帮”后，党和国家的工作重心从阶级斗争为纲转向现代化建设，整个社会的政治氛围趋于宽松，为规则的改变创造了有利条件。中央政府将乡镇企业视作“以工补农”的重要手段，认为乡镇企业的兴起既可以加速工业化进程，又能缩小工农差和城乡差别。内部规则被中央政府接纳，国家逐渐放松了对农村产品市场和要素市场的控制，为乡村工业化发展创造了优越的经营环境和竞争条件，集体通过创办乡镇企业参与土地收益分成，获得了非农业生产收益（见图2）。1978年12月《中共中央关于加快农村发展若干问题的决定（草案）》提出“社队企业要有一个大发展”，开启了发展乡镇企业的政策通道。1979年7月发布的《国务院关于发展社队企业若干问题的规定（试行草案）》认为“社队企业发展了，可以壮大公社和大队两级集体经济；充分利用当地资源，发展多种经营，增加集体收入”。20世纪80年代中国消费品市场的整体紧缺给予了乡镇企业足够的发展空间，1984年中共中央、国务院转发农牧渔业部《关于开创社队企业新局面的报告》，乡镇企业向社会开放了更多的权利，多种所有制企业参与其中，以联营、联建、入股、出租等形式利用集体非农建设用地创办企业，为集体收益开启了新的大门，集体在作为经营者获得经营收益的同时，作为土地所有者出租集体建设用地获得地租收入，从而实现其所有者收益权。

经历了1984—1988年的高速发展期，1989—1991年的调整整顿期，到1992年，乡镇企业创造的产值已占到工业增加值的1/3，到1993年乡镇集体企业总量达168.5万个，利润总额增加到717.9亿元。此后经历了1992—1996年的最后一轮高速发展期，随着市场竞争日益激烈和国家扶持政策的弱化，乡镇企业竞争力不足的弊端显现，经营者发现如果能单独控制企业，则可以获取更高的利润，随之产生了乡镇企业改制的需求。到1998年，大约80%的乡镇集体企业实行了产权制度和经营方式的改革，乡镇企业40多年的蓬勃发展落下帷幕，集体通过乡镇企业参与土地收益分成也告一段落。这一阶段，作为集体代理人，有的农村集体经济组织积累了大量的利润收益，丰富了集体资产种类，厂房、企业等多样化的集体资产涌现；但也出现了部分地区因乡镇企业改制导致其资产与现有集体经济组织脱离关系，不仅未能从企业经营中获得收益，甚至连当初投入的资源也血本无归。

（二）第二次转变：“三块地”改革的规则碰撞

自1953年12月政务院颁布《国家建设用地征用土地办法》，并于1954年将土地征用制度写入《宪法》以来，国家制定了城市化过程中农村土地转为城市土地的外部规则——农村集体土地征收。在土地征收执行过程中，不论是公共利益还是经营目的，都需要先征收后出让，保证了国家对城市建设用地的垄断供应，地方政府在中央政府允许或默许的前提下，获得了征地过程中的垄断收益，70%以上的土地增值被市县政府部门得到。对于农民来说，土地征收买断了他们与土地之间的联系，却无权分享土地出让带来的增值收益，得到的实际利益仅占土地出让收益的5%左右。对于集体来说，20世纪90年代中后期乡镇企业改制后，获得的土地经营收益锐减，作为土地产权主体已名存实亡，不再是土地资本化的主导力量。伴随城市化、工业化进程的不断推进，尤其是1992年房地产价格放开后，开发区热、房地产热盛行，集体土地的相对价格发生变化，资产价值逐渐显化，可以作为独立的经营对象，通过单纯的开发或流转非农化获得增值收益，激发了农民和集体积极探求外部利润内部化的热情，推动了内部规则与外部规则的演进（见图3）。

1.征地制度改革

农民为国家工业化、城市化发展贡献了大量的土地资源和资金支持，1961—2001年，共征地4 530.19万亩，其中1978—2001年国家通过地价“剪刀差”，为城市化建设积累了至少两万亿元的资金。根据1986年制定的《土地管理法》，土地补偿费是“被征用前三年平均农产值的3～6倍”，只要土地被政府纳入“公共利益”范畴，农户和集体就只能接受，按照农业用途价格获得补偿，这对农民土地权益造成了直接威胁，带来了一定的社会福利损失。土地被征收后，农民失去了通过土地获得生产性收益的权利，随着农民土地权利意识的增强和土地出让价格的不断上升，他们的个体认知中对现行征地补偿制度的不公平性愈加不满，为了维护自身土地权利、参与土地出让带来的土地收益分成，在部分地区形成“内部规则”，采用暴力手段对抗征地，征地矛盾愈演愈烈，尤其是取消农业税费后，征地纠纷上升为农村社会冲突的主要根源。

上述社会现实倒逼外部规则发生变化，地方政府开始改革征地制度，征地补偿标准逐年上升，与农民的个体认知愈加契合。但征地补偿毕竟还是“一锤子买卖”，农民希望寻求获得更为长期、保值，甚至是增长的收益分成的办法。近年来部分地区出台了地方性政策法规，改变外部规则，重新赋予农民土地发展权（见图3），如城乡建设用地增减挂钩增加了政策弹性，农地转为城市建设用地不再是合法的国家强制，农户和集体可以选择是否接受，在权利安排和收益分成上都发生了相应变化，提高了补偿标准；再比如杭州等地探索了由市场机制决定补偿标准的留用地政策，将发展权留给农民和集体进行非农生产，相对于直接的货币补偿更具有保值、升值的空间。但受环境约束条件（社会、经济、人口等）的影响，在一个集体或地区适用的制度不一定适用于其他地区，为此，国家政策突破了传统的年产值倍数法补偿标准，于2020年开始实施的新《土地管理法》采用区片综合地价补偿，在原有征地补偿的基础上增加农村村民住宅补偿费和被征地农民社会保障费用的规定，从国家外部规则层面为被征地农民提供更加完善、多元化的保障机制，一定程度上增加了农民获得的收益分成。

在征地制度改革过程中，集体作为农民代理人，与政府进行利益博弈，为农民争取更多补偿和权益。外部规则赋予村集体的收益分成主要包括两部分：一是作为被征收土地的所有权人，负责失地农民安置，获得土地补偿费，进一步在集体成员中进行适当分配。按照《土地管理法》的相关规定，土地补偿费的30%支付给村集体，各地根据实际情况对其进行了细化，如江苏省规定土地补偿费归被征地的农村集体经济组织所有，但应当将不少于70%的农用地土地补偿费支付给16周岁以上被征地农民，据相关资料显示，在进行集体建设用地流转探索前，村集体组织资产的80%～90%来自征占农地的补偿收益。二是村集体拥有集体经营性建设用地、村内道路、田埂、沟渠及闲置土地的所有权和支配权，可获得这部分土地的补偿收益，即所有权和使用权合二为一的补偿收益。村集体在土地资源总量减少的同时，因征地补偿款的获得，现金资产大幅增加，为集体资产积累的多样性提供了资金保障。

2.集体经营性建设用地流转

乡镇企业改制后，农村出现了大量集体经营性建设用地闲置，集体内部仍希望可以进行非农化生产获得增值收益，由此形成共同认知——即通过土地资本化来吸引投资，尽快实现资本收益。村集体主观上希望在更大范围内盘活存量土地资产，实现其资本属性，获得更多的土地增值收益，中小企业则看重集体建设用地价格低廉，可以省略土地征用环节繁杂的审批过程，能够缩短建设周期节约交易费用，有效降低土地使用成本。村集体往往避开国家对土地的征收，自发与用地企业进行集体经营性建设用地交易，形成内部规则：一是通过不改变使用权人的租赁方式，包括租地建房和直接租房两种形式，每年获得租金收益；二是以转让、买卖、以地作价入股或联营的形式改变土地使用权人，获得收益。这种自发形成的“隐形”市场为村集体带来了极大的收益，改善配套设施和公共服务投资，对集体建设用地进行资源整合，便于形成集聚效应，创造更多的收益。但也带来了一定的负面效应，一方面对城镇土地一级市场造成冲击，降低了一级土地市场的利润；另一方面可能导致法律和经济纠纷，影响社会稳定和经济发展，土地利用效率低下，土地浪费现象严重。

然而地方政府不希望损失“低征高卖”带来的巨额土地增值收益，中央政府希望盘活存量建设用地，提高土地资源配置效率，降低政府与农民因征地造成的纠纷，促进农民增收，产生了制度变革的需求。村集体与中小企业直接谈判交易，形成的“内部规则”虽存在弊端，但总体与政府的制度需求趋于一致，集体经营性建设用地入市开始逐步演变为外部规则。1985年出台的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》允许农村地区性合作经济组织按规划建成店房及服务设施自主经营，可出租，从政策层面为集体建设用地流转创造了条件。随后《土地管理法》增加了“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让”，集体土地流转逐渐在法律上被认可。随着政策法规的不断调整，对集体建设用地流转的管制逐渐放松，20世纪90年代中后期开始，全国各地积极探索对于集体经营性建设用地流转制度的创新，地方政府出台各项政策规定，纠正前期自发形成的无序流转行为，变内部规则为外部规则（见图3）。2015年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》发布，掀开了新一轮农村土地制度改革的序幕。2015年《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》的审议中，允许33个试点地区农村集体经营性建设用地入市，力求通过外部环境的管制放松，进一步形成新的内部规则，将土地增值收益保留在集体经济组织内部，农村集体获取了农村土地的剩余索取权和收益支配权。2019年8月26日通过的《土地管理法》修正案从外部规则正式破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍，允许在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或个人直接使用，使用权可以转让、互换或抵押。

村集体作为土地所有权人，在地方政府征收土地增值收益调节金后提留净收益。从各试点地区制定的收益分成外部规则来看，村集体与农民之间的收益分成比例大致为8∶2，村集体获得了大部分的土地增值收益，主要由股份合作社等新型集体经济组织作为集体代理人行使集体的各项职能。如浙江省乡（镇）级所有的土地收益全额归乡镇集体经济组织所有，村级所有的土地收益由村与乡镇两级分成，村级集体经济组织占80%；苏州和上海农民集体的收益分配比例分别占70%和85%；成都市郫都区截至2017年2月底，村集体获得了集体建设用地入市带来的财产性收益13 217.23万元，占增值收益总额的63%。土地增值收益的获取使得集体投资范围扩大，集体资产种类更为多元化，发达地区城市郊区的集体经济组织投资建设打工楼、厂房等物业设施，为集体牟取更多的土地增值收益。市场交易的合法化也使集体的收益权结构更加完善，集体作为土地的所有者和使用者，拥有了除对土地进行生产性使用产生的收益及土地所有权、使用权丧失获得的收益以外的新的收益来源。

3.宅基地管理制度改革

房地产市场的兴起使得土地价值日益凸显，城市周边的土地价格不断攀升，刺激着广大农民的个体认知，发达地区近郊、城中村农民为追求城市化带来的外部利润，在宅基地上大肆兴建住宅，出租或出售，以分享土地增值收益。农民的这一认知也在短时间内得到了法律上的认可，上升为外部规则，但并未长时间持续，未能形成制度变迁。因为放开宅基地买卖切断了农民与农村的最后牵绊，经过现实检验，规则形成后炒卖宅基地、侵蚀耕地等社会问题日益严重，一旦放开流转，会导致集体资产流失，从国家利益出发，这种行为破坏了粮食安全，阻碍了城市房地产市场的发展，触及城乡二元体制的根基，对社会治理造成了一定的负面影响，也增加了政府管理成本，危害了社会稳定。因此，1998年的《土地管理法》正式从外部规则层面进行了限制，1999年国家禁止城镇居民购买农房。随着城市进一步扩张，农村人口向城市迁移，加之宅基地分配、监管力度不严，造成农村宅基地浪费现象严重，闲置房屋逐渐增多，而新增人口却难以分配到宅基地，一户多宅、面积超标、空心村等问题常见，农民的住宅财产权无法实现。

农民的个体认知并未发生改变，仍在不断探索宅基地变现规则，但长期以来一直无法进一步演变成为外部规则。2007年《中华人民共和国城乡规划法》的颁布提供了转机，制度层面城乡二元分割的局面被打破，城市化工业化发展增加了对于建设用地的需求，宅基地管理制度如果依然恪守原有的城乡二元格局已不再适应，中央政府产生了改变外部规则的需求。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，放松了外部环境，提出“改革完善农村宅基地制度，完善宅基地权益保障和取得方式，探索宅基地有偿使用制度”，并在常州市武进区等14个县级行政区暂停实施《土地管理法》《城市房地产管理法》的六个条款，开展了宅基地有偿使用和宅基地使用权流转制度探索。

外部规则吸纳集体对于宅基地使用权流转探索的同时，推行宅基地有偿使用制度，有助于实现集体的处分权和收益权，从而改变内部规则，完善宅基地获取、利用、监管等制度，探索宅基地使用权退出、转让等形式，减少土地资源浪费问题，实现土地资源优化配置，获得宅基地有偿使用费和流转收益（见图3）。在宅基地三权分置的背景下，集体仅享有宅基地所有权，宅基地的资格权和使用权归农民所有。开放集体建设用地入市试点后，集体对收回的宅基地有了更好的利用渠道，获取的有偿使用费又可用于宅基地有偿退出，增加村集体建设用地的储备，壮大集体经济。2019年10月农业农村部《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》要求“积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，在充分保障农民宅基地合法权益的前提下，支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。鼓励有一定经济实力的农村集体经济组织对闲置宅基地和闲置住宅进行统一盘活利用”。基于此，集体经济组织开始对农村宅基地（住房）进行托管探索，农户通过与集体经济组织签订委托协议将宅基地（住房）委托给集体经济组织统一进行经营管理，集体经济组织对受托宅基地（住房）通过多种手段进行规模性改造后，采取自营或者通过出租、入股等方式引入社会投资者进行经营获得收益，并依据委托协议与农户进行收益分成。这种做法既满足了农民获得宅基地财产性收入的利益诉求，又契合了集体经济组织实现宅基地经营、管理的规模效益以及盘活闲置、低效宅基地并获得相应收益的需求。

中央政府的政策改变为地方的政策创新提供了依据，各地方政府针对地方特点，施行了更具有针对性的外部规则。通过对宅基地实行有偿使用的探索和进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地的探索，村集体获得集体建设用地指标以及宅基地（住房）开发经营的控制权，为村集体带来了一定的收益。浙江杭州萧山区衙前镇由集体内部根据面积实行阶梯式计费，2015年11月初已收缴农村宅基地超面积有偿使用费2 345户，完成应收比例96.8%，共收缴1 457万元；成都市郫都区将农民自愿退出的宅基地变更地类（用途）为集体建设用地，并确定其土地使用年限（商业不超过40年）和收益分成方式，探索流转农村住房财产时一并流转集体建设用地（宅基地）使用权，集体经济组织获得增值收益。四川省泸县将农村退出宅基地结余指标入市，农村集体经济组织作为入市主体，入市收益向县级人民政府缴纳土地增值收益调节金后，归集体经济组织所有，纳入集体资产统一管理；泸县在222个村推进改革试点，通过宅基地退出结余指标流转，村集体依法享有宅基地转化而来的集体经营性建设用地使用权进行转让、抵押、入股、联营等并获得相应收益的权利，平均收益100万元以上，发展壮大了集体经济。

四、农村集体所获土地增值收益的变化趋势

作为公有制经济的重要组成部分，农村集体经济为国民经济发展作出了巨大贡献。农村土地集体所有制是集体经济发展的基石，上述几次农村土地制度变迁既有内部规则被接纳为外部规则的，也有因外部规则改变而给农村土地利用方式带来转变的，都为集体带来了一定的收益，形成了数额庞大的集体资产，体现出如下特征：

（1）国家在保证自身收益的前提下逐步放权让利，集体实力强则能获得更多收益。集体参与分享增值收益并非以牺牲政府利益为前提，而是在保证国家利益的前提下，进行的二次分配。因为集体土地之所以被征收，集体经营性建设用地、宅基地可以流转产生增值，与地方政府对于基础设施的投入密不可分，开发利用条件的改变，使得土地使用者愿意购买或租用土地使用权。因此，建立收益分成机制要保证地方政府的应得利益，并非一味由政府让利。2016年财政部、国土资源部联合发布的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收管理暂行办法》中规定，集体经营性建设用地试点县级地方政府按照农村集体经营性建设用地入市或再转让增值收益的20%～50%征收调节金，就从外部规则保证了地方政府的权益。各地在执行时根据出让方式和土地用途分别制定收取比例，从浙江德清、广西北流、重庆大足区和成都郫都区等试点地区的实践来看，土地增值收益调节金的征收比例呈现出欠发达地区高于发达地区、商服用地高于工矿仓储用地、协议出让高于招拍挂出让的特点。土地增值收益调节金逐渐演变为政府参与集体经营性建设用地入市增值收益分成的唯一工具，反映了对于国家利益的保障，征收比例的差异则说明了让利程度的差异，也说明集体经济实力雄厚的地区拥有更强的与政府讨价还价的能力，能够在内部规则与外部规则的互动过程中为自身争取更多让利。

（2）农民和集体参与土地增值收益分成，实现发展共享。纵观工业化城市化进程中农村土地收益分成制度改革探索，一个核心问题是土地增值收益在国家和集体之间的分配。从最初为减轻国家“三农”负担与集体和农民间进行制度“交易”到向集体和农民让利，改革过程充分发挥了农民和集体的主体作用，政策设计体现了大多数农民的利益，保障了农民在物质利益上的获得感：一是在征地制度改革中，逐渐突破传统的年产值倍数法的补偿方式，从保障被征地农民基本生活和长远生计的角度，采用留用地补偿、社会保障等多种新型补偿方式，显著提高被征地农民补偿收益的同时，给予他们基本生活、医疗、卫生、养老等多方面生活保障；二是推动集体建设用地在符合规定的范围内合法入市，赋予农民集体土地开发权，使农民和集体获得所持土地入市交易的主导地位，获得了大多数的土地增值收益。

（3）集体代理人发生转变，集体资产的产权逐渐明晰。人民公社时期政社合一，实行生产队、生产大队、人民公社三级所有，并由这三级行政组织作为集体代理人行使集体权力，汲取农业剩余，优先执行国家行政任务。人民公社解体后政社分离，虽然法律规定由集体经济组织代为行使集体权利，但实践中却由村民自治组织即村委会作为集体代理人，享有集体资产所有权和控制权。伴随着集体资产总量的不断增多，集体指代不明，产权归属不明晰、权责不明确等问题日益突出，部分地区因村庄解体，缺乏集体权利的有效执行者。为了进一步明确集体的身份，在新一轮农村产权制度改革中，由股份合作社等新型集体经济组织代为行使集体资产治理职能，村级集体经济组织向纯经济组织转型，逐渐舍弃“村务”，专心为集体经济发展服务，进一步明晰了集体资产的产权。从人民公社到村委会再到股份合作社，各类基层经济组织逐渐成为乡村经济发展和集体资产管理的重要力量，工作重心逐渐从“政务+村务” “村务”转为“经济事务”，集体资产产权逐渐明晰，村级集体经济得到长足发展。

（4）集体身份多样化，收益来源多元化。集体的土地所有者身份是其参与收益分成的前提，不论土地制度如何变迁，集体将拥有的土地权利放活取得收益，其实质还是所有者收益权的获取。乡镇企业发展阶段，集体拥有土地使用权，通过生产性投入产出获得收益；征地过程中，除所有者权益外，集体还通过放弃部分使用者权益换取补偿；集体建设用地流转中，集体通过使用权的转让获得收益。不同于其他集体建设用地，在宅基地使用过程中，集体仅享有所有权，没有使用权，又回归到所有者收益权。在集体所有制框架下，集体的所有者身份不变，产权变更产生的收益也应归集体所有。伴随着农村土地制度改革，收益分成规则也发生了变化，集体的收益方式也呈现出多元化趋势。一是村集体利用自身资源进行工业生产，发展乡村工业化，不仅作为土地所有者获得地租收益，还通过经营乡镇企业获得经营收益。二是伴随着国家工业化的发展，集体为城市扩张和工业发展提供了土地资源，作为农村土地所有者参与集体建设用地流转市场、宅基地流转市场、土地征收市场，通过不同的土地产权交易获得收益。三是村集体作为村民代理人，发挥“统”的优势，形成集体行动进行土地制度创新，与政府博弈，在土地增值收益分成中，为农民争取更多的利益，从单纯追求补偿标准的提升到实现集体经济的可持续发展。由此可见，集体不仅仅凭借权利获得收益，也开始通过服务供给获得相应报酬收入。

五、研究结论与启示

从农村集体所有制形成到21世纪的集体产权制度改革，不同历史时期，由于环境和历史使命的差异，农村土地利用的主体、方式、收益分配对象不尽相同，关系错综复杂。纵观60多年来国家政策的变化，可以看出集体所有制确立以来我国经历了工业化初期和中期阶段，集体参与土地增值收益分成规则变化过程，是在时代背景和战略目标的互动中形成的，集体土地总量不断减少，农地非农化程度加快，集体土地的利用方式更为多样化，从单纯的农业生产向二产、三产扩展，资产类型也更为多样化，部分发达地区从以土地等资源性资产为主变为以现金、物业等经营性资产为主，资产总量大幅提升。

总体而言，农村集体参与土地增值收益分成规则的演变过程大致可以分为三个阶段：第一阶段是集体劳动时期，农村集体土地所有制确立，土地变为集体所有，在计划经济体制下国家政权掌握集体经济发展的命脉，严格控制土地用途和土地收益，农业生产服务于中央集权的过程。这一阶段的外部规则来源于政府，主要由人民公社主导农业生产，为实现国家工业化的发展目标汲取农业剩余，收益分成向国家和工业倾斜，1950—1979年，国家共从农业部门累计提取剩余4 500亿元，平均每年155亿元。第二阶段是改革开放后进入市场经济时期，集体劳动的弊端逐渐显露，国家放权让利，对于土地利用的管制放松，集体利用自有土地建立厂房，创办乡镇企业，形成的内部规则逐渐显化，演变为外部规则，集体资产的类型增多，呈现物业、企业、现金等多种形式，创造更多的利润收入，收益开始向农民倾斜。第三阶段是在城市化、工业化高速发展的背景下，土地规模经营和非农化产生的外部利润不断积累，由此产生的分配矛盾日益突出，诱致各当事人为此形成内部规则，进而演变为外部规则，进入进一步“放权让利”的过程，村集体代表农民与政府进行博弈，在农用地和非农建设用地方面开始探索多种形式的土地流转模式，利用征地补偿、乡镇企业收益和土地有偿使用费等进行再投资，建造或购买厂房、门面房等物业进行出租，获取更多的收益。在此过程中，集体将其拥有的土地权利放活，收益来源更加多元化，除最根本的所有者收益外，集体通过获得建设用地使用权，获得使用者收益，从自我经营的产出性收益逐渐过渡到权属变更的转让性收益，集体逐渐发挥“统”的优势，甚至通过服务供给获取收益。

当然，规则的产生不是“突发奇想”，在外部环境发生变化时，会刺激个体认知的表达，更容易形成共同认知，从而推动内部规则的形成，因此内部规则本身的演化将会是制度变迁的重要一环。虽然政府会积极创新外部规则，但更多的外部规则的创新源于内部规则的探索，集体和农民在规则演化的过程中扮演了重要角色，他们的认知表达推动了制度的演化过程，但他们的认知表达并非“灵光一现”，往往“有迹可循”。农民对于创办乡镇企业的认知源于早期集体内部形成的社队企业，对于征地补偿标准存在不满的前提是征地制度已经存在，对于集体经营性建设用地流转的需求则是由于多年来乡村工业化的发展，大量集体建设用地已经在集体内部出现，而对于宅基地流转的认知则受到城市住房买卖的影响。由此可见，个体认知的表达往往具有路径依赖的特征。当然，这并不是说政府在这个过程中就是“无用”的，相反，政府在规则演化的过程中充当了把关者的作用，对规则搜寻、试错和检验的过程进行纠正，正是政府在此过程中的选择性接纳和“有为”设计，才促成了外部规则与内部规则的协调互动。总体来看，我国的农村土地制度变迁表现为政府不断退让。但政府的退让不是无底线的，当内部规则与政府利益发生冲突时，将不能演变为外部规则或不能成为持久的外部规则。

未来在外部环境发生变化的情况下，会继续刺激个体认知的表达，而农民的个体认知追求自身利益最大化和权利的完整性、有效性，农民和集体形成的内部规则会进一步完善自身的权利和增加自身收益，向产权完整性和有效性方向演化，集体和农民个人收益也会在此过程中逐渐增多。在不损害城市土地市场、保证政府收益的前提下，政府会适当放权让利，外部规则也会向此方向演进。由此可见，在保障城市发展之余，农村集体土地收益分成规则会向政府进一步放权让利的方向演进，集体土地的资产功能和市场价值将不断显化，农村集体收益来源会更加趋于多元化，因此要进一步完善各项权能，未来加大力度、更深层地推动土地征收制度、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度联动改革，将宅基地退出指标与集体经营性建设用地指标打通，使集体经营性建设用地缺乏地区也能参与集体建设用地入市的收益分成，健全市场交易规则和服务监管制度，保证各利益主体的权益。

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