【文章精选】胡乃元、张亚亚、苏丫秋、朱玉春丨关系治理会消解村干部政策执行力吗?——基于河长制政策的实证检验丨2023年第5期

关系治理会消解村干部政策执行力吗？——基于河长制政策的实证检验

◉胡乃元 张亚亚 苏丫秋 朱玉春

【摘要】政策的生命力在于执行。在以“关系”为本位的农村社会，具有实质裁量权的村干部往往会采取一种非正式的“关系治理”模式来执行政策，通过人际间的情感联系和互惠义务实现彼此行为的约束和激励。本研究以河长制政策的基层执行为例，通过引入政策执行的互动调适理论，构建了一个纳入人情关系、个体能力以及服务动机在内的执行力模型，利用课题组在江苏、安徽、陕西三省共961份调研数据，实证考察关系治理对村干部政策执行力的综合影响。研究发现：关系治理会导致公众对政策接受度的提高和执行者对政策遵从度的降低，在两种力量共同作用下，关系治理的程度与村干部政策执行力之间呈现出“倒U形”关系；公共领导力一方面对政策执行力有提升作用，另一方面也能缓冲关系治理的负面影响，在关系治理对政策执行力的影响中发挥正向中介作用；公共服务动机是提高公共政策执行力的边界条件，当村干部具有较高水平的公共服务动机时，关系治理对政策执行力的负面影响被弱化。本研究结合乡土社会场域的特殊情境，拓展了中国情景下的政策执行理论，能够为基层政策执行提供政策参考和理论指引。

【关键词】关系治理；政策执行力；公共领导力；公共服务动机；河长制

【作者介绍】作者简介：胡乃元，西北农林科技大学经济管理学院博士研究生，[e-mail]；张亚亚，西北农林科技大学经济管理学院硕士研究生，[e-mail]；苏丫秋，西北农林科技大学经济管理学院博士研究生，[e-mail]；朱玉春，西北农林科技大学经济管理学院教授、博士生导师，[e-mail]。

【引用格式】胡乃元,张亚亚,苏丫秋等.关系治理会消解村干部政策执行力吗?——基于河长制政策的实证检验[J].公共管理与政策评论,2023,12(5):112-125.

—文章结构—

一、引言

二、理论框架与研究假说

（一）理论框架：政策执行的互动调适模型

（二）研究假说

三、研究设计

（一）数据来源

（二）变量设计

（三）信效度检验与共同方法偏差检验

（四）描述性统计与相关性分析

四、实证分析与假设检验

（一）关系治理对政策执行力的影响

（二）公共领导力的中介效应

（三）公共服务动机的调节效应

五、结论与启示

（一）研究结论

（二）政策启示

（三）边际贡献与研究不足

一、引言

党的十八大以来，中国农业农村发展取得举世瞩目的伟大成就，从脱贫攻坚到乡村振兴，政策支持始终是解决“三农”问题的重要保障。但政策的生命力在于执行，高质量的公共政策能否取得预期效果取决于政策能否被有效执行。作为政策执行的末端主体，村干部在事实上是“与公民直接联系，并具有实质裁量权”的街头官僚，其行为选择对政策有效执行往往发挥着关键作用。然而，政策执行是结构性情景下的策略性选择，在农村这样一个以“关系”而非以“契约”为本位的社会情境中，村干部往往不是按“理性的、逻辑的思维和条文制度规定”来开展社会治理，而是以“情理”为基准，运用“关系、人情、惯例、变通、沟通”等非正式手段达成治理目标，与依靠正式规则条文的“契约治理”不同，这样的治理模式可以概括为“关系治理”。关系治理最早源于Macneil的关系契约理论，李敏等提出“中国组织内关系治理是通过人际关系的互惠义务和情感实现彼此约束、激励行为，从而达到组织治理目标的非正式治理方式”。从这一概念出发，可以更好地理解村庄内部的关系治理过程及其影响。在农村社会中，关系治理不仅是契约不完备时的协调机制，更是一种长期存在的、基础性的管理模式，会对村干部的政策执行过程产生深刻影响。例如，当政策目标与地方实际不符或与村民利益相冲突时，村干部会在国家代理人和村民当家人的角色间相机修正，对政策进行“再创造”或在执行中“变通”，以在政策落地和干群关系维护间实现平衡，而这必然对刚性的政策产生影响。那么，关系型的治理手段在政策执行过程中发挥着什么样的作用？它“强化”抑或“消解”了村干部的政策执行力？这一“强化”抑或“消解”过程的逻辑何在？有何因素影响这一过程？

需要说明的是，政策的不同类型对于执行过程和执行难度有重要影响。美国学者Lowi以政策对社会相关成员的影响为基础，把政策区分为分配性政策、再分配性政策、管制性政策三类，而其中管制性政策由于要对部分个体或群体行为强加约束或限制，因此更易导致政策对象的不满和反抗。基于这一考虑，为了充分体现关系治理与政策执行之间的张力，本研究以河长制这样一类环境管制性政策的基层执行为例，考察关系治理对村干部政策执行力的影响。河长制以“行政发包”为特点，以检查、考核、验收等“压力型措施”为主要手段，蕴含着较强的政治势能，是一类具有典型中国特色的环境治理制度。在农村，河长制的主要政策目标在于治理河道乱占、乱采、乱堆、乱建的“四乱”问题，并在重点生态功能区开展“禁养、禁捕、禁采”等措施；在执行方式上，通常由村两委主要干部担任“村级河长”，负责巡河、监督、劝诫、上报以及日常清理等具体工作。但由于村域河流、小微水体是一种与村民生活紧密相关的生计资源，因此在河长制政策落实过程中，部分村民（如养殖户、渔民、采砂者）的经济利益难免遭受损失，因此在政策执行中，村干部往往需要依靠关系网络和社会规范与这些村民进行沟通和调适，承担着一定的压力，加之其往往处于“权虚责实”的状态，治理资源和正式权力都相对缺乏，因此也存在着“选择性执行”的潜在动机。此外，河湖生态系统的开放性导致了治理中存在很大的外部性，这又决定了政策实施效果的考核是较为困难的，基层村干部因此掌握着大量的自由裁量权。这些政策特点和情境特点为本研究的开展提供了基础。

本文剩余部分安排如下：第二部分基于既有文献提出理论框架和研究假说；第三部分对变量定义和样本选择进行说明；第四部分展开实证分析；最后得出研究结论、边际贡献和政策启示。

二、理论框架与研究假说

（一）理论框架：政策执行的互动调适模型

政策执行是一个循环回馈的动态过程。为了充分阐释关系治理对政策执行力的影响机理，结合中国农村社会的基本情况，本文借鉴“麦克拉夫林调适模型”作为理论分析框架。在这一模型中，麦克拉夫林揭示了政策执行者与政策对象间的关系，提出由于双方之间利益和需求不一致，因此政策执行是一个相互妥协和让步的过程，从而形成一种双方都能接受的“调适策略”。按照麦克拉夫林的说法，成功的政策方案有赖于成功的政策执行过程，而成功的政策执行过程有赖于相互调适的过程。事实上，这也意味着政策执行者在政策执行过程中也充当了政策制定者的作用。

但是，麦克拉夫林的政策执行调适模型未能注意到执行者的个体异质性对执行效果产生的影响。事实上，不同的调适策略虽然会对执行效果产生不同的影响，但执行者的个人风格、执行意向往往在这一过程中发挥着关键作用。例如，在同一调适策略下，执行者的执行目标是公共利益、部分利益抑或私人利益将决定调适策略的效果，米特与霍恩的模型充分体现了这一点。基于此，本文对政策执行调适模型进行了拓展，加入了执行者异质性对政策执行效果的影响，从而使其更具解释力。

上述模型构成了本文的分析框架。在河长制政策进入村庄场域时，村干部（执行者）与村民（受影响者）之间的博弈和互动随之展开。在这一过程中，村干部完成考核任务的目标与村民维护个人利益的目标之间存在冲突，但在乡土社会这一“熟人”或“半熟人”情境中，双方为了维系“关系”，都会基于人情、面子、伦理等社会规范来调整个人行为，进而弥合冲突，最终在多轮博弈的过程中形成一种包含乡土社会独特内涵的“关系治理”模式。这种模式一方面能够提高村民对政策的接受度，但同时也可能会使村干部的执行方式和执行目标发生扭曲，因此对于政策执行存在正反两方面的影响，且这种影响会在村干部个体意向和能力的作用下发生变化，进而决定最终政策执行的成效（见图1）。

为了揭示关系治理对政策执行本身及其效果的多维度影响，本文采用政策执行力来表征执行效果。所谓政策执行力，是指在政策执行过程中，政策执行主体忠实于政策目标，依据政策环境的变化，采取最为适当的政策方案，通过合理规划、组织整合、统一指挥、有机协调、适度控制以及积极创新等方式，确保政策目标得以顺利实现，政策问题得以有效解决的内外合力。这就意味着政策执行力是一个矢量概念，以方向性（政策目标）为基准是其内在规定。公共政策执行力就是“遵从正确的方向、发挥正确的作用、取得正确的成效”。基于此，本文将政策执行力划分为执行态度、执行能力和执行效果三个维度，三者之间既有一定的独立性，同时又相互影响，体现出政策执行的过程性，构成一个完整的评价整体。

（二）研究假说

1.关系治理与村干部政策执行力

如前所述，村干部深嵌于乡土社会关系网络之中，受到村庄社会规范与文化价值的限制，只是因其社会化程度不同因而运用“关系治理”的程度也有所不同，因此“关系治理”问题背后隐含的实际上是村干部的“社会化程度”问题。对于类似于河长制这样的管制型政策而言，由于其目标是约束和限制个体或群体的行为，因此执行者和执行对象之间必然存在冲突。在此背景下，若村干部处于“低度社会化”的状态，那么从个体利益最大化的角度出发，他将以完成考核任务为目标导向，而较少考虑维护与村民的人情关系或遵从村庄的社会规范。在这种情况下，村干部将更多地采用“正式治理”而非“关系治理”的手段，这虽然可能使其政策执行上表现得“不折不扣”，但由于政策本身的抽象性和统一性规定往往难以符合地方实际，也难以取得村民的理解与接受，导致其执行能力和执行效果都可能受到影响。而若村干部处于“过度社会化”的状态，则作为村庄共同体的代表，他将以维护与村民的关系人情、遵从村庄的社会规范为目标导向，其行为在很大程度上被所处的社会环境、社会期待和人们扮演的社会角色所决定。在这种情况下，村干部将更多地运用“关系治理”的方式，这种方式立足于村庄内部成员相互依赖的社会文化情境，能够利用地方性知识有效动员村民来执行政策，并求得村民的理解和接受，但同时也容易使村干部深陷于村民意见混杂的“泥潭”，进而可能会扭曲政策内容，异化执行过程，导致对政策的遵从度降低。例如，村干部可能采取“权变”或与村民“共谋”等策略性手段选择性执行政策，出现“不求神似，只求形似”甚至“既不求神似，也不求形似”的问题，从而在本质上使政策发生扭曲，消解政策执行力。此外，由于村干部并非科层体系的正式成员，其所处场域的复杂性和执行手段的灵活性决定了政府往往难以很好地对村干部的执行过程进行把控，因而其事实上的“自由裁量权”较大，这可能会加剧村干部的“策略主义”，弱化政策执行力。基于此，不论村干部处于“低度社会化”还是“过度社会化”的状态，其均难以很好地完成政策目标，只有当其“嵌入”村庄社会网络之中进而适度运用“关系治理”的手段时，才能够既利用好熟人社会的情感性关系，同时又能保持一定的行动独立性，实现政策执行力的最大化，这也就解释了为什么关系治理的强度会在不同阶段对政策执行效果产生不同的影响。

以上分析表明，关系治理对政策执行力具有正反双重影响，其最终结果由两个潜在的、相互作用的线性函数来决定（见图2），从而构成一个“倒U形”曲线。这意味着，在村干部适度运用关系治理手段时，政策执行力达到最高水平。基于以上讨论，本文提出以下研究假说：

假说1：关系治理可能导致公众对政策接受度的提高和执行者对政策遵从度的降低，在两种力量的相互作用下，关系治理的程度与村干部政策执行力之间将呈现出“倒U形”关系；

假说1a： 关系治理的程度与村干部政策执行态度之间呈现出“倒U形”关系；

假说1b： 关系治理的程度与村干部政策执行能力之间呈现出“倒U形”关系；

假说1c： 关系治理的程度与村干部政策执行效果之间呈现出“倒U形”关系。

2.公共领导力的中介作用

在农村社会环境日益复杂化、异质化的背景下，村干部的领导能力对于政策执行水平发挥着重要影响，可以说，政策执行力在某种程度上就是村干部领导力的一种表现形式。而由于村干部的个体异质性，关系治理对政策执行力的影响并非一致，村干部本身的领导力水平会使得这种影响产生极大的变化，在一些情况下，领导力甚至会扭转这一影响的方向。原因在于，高明的领导者一方面可以利用其权力优势、专业知识等资源和信息，直接提高政策执行力。比如，领导力强的村干部可以运用其良好的学习能力、专业技术能力、组织协调能力，迅速领悟政策内涵，并协调各方资源注入执行过程中，从而推动政策有效落实。另一方面村干部还可以利用其社交技巧和机会意识，缓和关系治理对政策执行力的负面作用。例如，村干部可以通过自身的人格魅力动员村民广泛参与，通过关系网络与受到政策影响的村民进行情感交流，或提供集体补偿的方式缓和政策的影响，从而克服集体内利益的异质性，解决内部冲突，发展出共同解决困难的意识和承诺，从而在避免政策发生扭曲的情况下提升村民对于政策的接受度。基于以上分析，本文提出以下研究假说：

假说2：公共领导力作为村干部的内生能力，对于政策执行力有提升作用，同时也能缓冲关系治理的负面影响。因此，公共领导力在关系治理对政策执行力的影响中发挥正向中介作用；

假说2a： 公共领导力在关系治理对政策执行态度的影响中发挥正向中介作用；

假说2b： 公共领导力在关系治理对政策执行能力的影响中发挥正向中介作用；

假说2c： 公共领导力在关系治理对政策执行效果的影响中发挥正向中介作用。

3.公共服务动机的调节效应

公共利益的实现需要村干部在村治过程中保持“公心”，特别是在基层行政化和村庄原子化程度提高、经济收入较低、工作事务烦琐等不利条件下，村干部能否真正做到为村民服务，事实上与其自身的公共服务动机有很大关系。公共服务动机是一种服务于团体、地方、国家或全人类利益的利他主义动机，也是一种使命感、强烈的目标和承诺感、自我牺牲精神，公共服务动机使得个体超越了自我利益和组织利益的信仰、价值和态度，并通过公共互动激励个体根据合适的时机采取行动，以实现更大的政治体的利益。因此，村干部的公共服务动机对于其能否有效执行政策发挥着重要作用。具体而言，当村干部具有较高的公共服务动机水平时，其采取关系治理的目的往往是为了结合地方实际情况，提高村民对政策的接受度，更好地执行政策。在这种情况下，村干部会采取灵活的措施，赋予刚性的制度以弹性，在某种意义上推动政策创新，提升政策执行力；但当村干部公共服务动机水平较低时，其更可能出于自身利益而非公共利益考虑，采取关系治理的目的也很可能是为了避免与村民发生冲突，而较少考虑政策执行效果如何。在这样的情况下，村干部可能会为了追求“你好我好大家好”的表象而牺牲政策所要实现的公共利益，破坏正常的政策执行程序，政策目标往往会发生扭曲，对政策执行产生负面影响。基于以上分析，本文提出以下假设：

假说3：村干部公共服务动机是提高公共政策执行力的边界条件，村干部的公共服务动机水平越高，关系治理对政策执行力的激发作用越强；

假说3a： 公共服务动机能够正向调节关系治理对政策执行态度的影响；

假说3b： 公共服务动机能够正向调节关系治理对政策执行能力的影响；

假说3c： 公共服务动机能够正向调节关系治理对政策执行效果的影响。

三、研究设计

（一）数据来源

本研究数据来源于课题组2021年10月至11月在江苏、安徽、陕西三省开展的关于河长制运行机制的实地调研。选取以上三省作为调查省份主要有两方面的原因：第一，所选省份兼顾东、中、西部，涵盖长江、黄河两大流域，具有较强的地区和流域差异，村民对河湖资源的依赖程度存在显著不同，导致在河长制政策执行方面存在诸多差异；第二，所选地区之间经济发展与社会文化差异较大，在村级治理方面存在诸多不同，能够较好地体现出关系治理模式对政策执行影响的差异。在样本选择上，课题组采取多阶段抽样和分层抽样相结合的方法，选取南京、芜湖、咸阳、西安4市的5个县（区）共90个村（社）作为研究样本，所选村庄均临近河流或湖泊，每个村（社）随机抽取10～15个群众作为调查对象，共发放问卷985份，剔除无效样本后获得961份有效问卷，有效问卷率为97.56%。问卷调查的主要内容包括：受访者的个人及家庭特征、村社基本信息、村干部与村级治理效果评价、河长制政策实施效果评价、村民公共事务参与意愿和行为等。此外，课题组还与各县（区）河长制工作负责人、各村（社）主要干部进行了访谈，了解当地河长制政策实施与村级治理相关情况，并根据访谈内容与村民问卷进行相互验证，在一定程度上保障了研究质量。

（二）变量设计

1.因变量：政策执行力

目前对于政策执行力的研究虽然很多，但在测量方式上却存在较大差异。其中评价内容较为全面可行、得到认可也较多的是莫勇波提出的用执行刚度、执行力度、执行高度、执行速度、执行有效度来衡量政策执行力的指标体系；黄爱宝则在对制度执行力的概念进行梳理的基础上，提出了制度执行全面度、准确度、快速度和持久度四个指标。综合来看，这些研究事实上都认为执行力是一个矢量概念，体现了执行的态度、能力以及效果三个方面，因此，本文在综合借鉴的基础上，将政策执行力划分为政策执行态度、政策执行能力以及政策执行效果三个维度。其中，执行态度从执行决心、重视程度、执行时效、执行坚持度四个方面进行测量；执行能力从资源投入、协调整合、自身能力三个方面进行测量；执行效果从标准对比度、措施有效果、群众满意度、社会支持度四个方面进行测量。三个维度共包含11个题项（例题：村干部1能够不折不扣地执行河湖生态环境保护相关政策）。

2.自变量：关系治理

在中国社会背景下，关系治理的概念内涵较为丰富，在不同的情境中可能表现为不同的形式，学界对这一概念的测量进行了诸多探索。邓娇娇等对中国文化背景下公共项目关系治理的内容结构进行了探索，形成了包含信任、承诺、沟通、合作和行业惯例五个维度的测量量表；李敏等综合关系治理的研究和“关系”的内涵，通过扎根方法提出了包含人情往来、人际信任、关系权威、集权程度以及特异性知识五个维度的测量量表。本文综合借鉴二者的研究成果，并结合中国农村社会现实情况进行了适度修改，从关系、人情、惯例、变通以及沟通五个方面进行测度，包含五个题项（例题：村干部主要依靠其社会关系而不是制度规则开展工作）。

3.中介变量：公共领导力

公共领导力的量表较为成熟，本文借鉴张立和王亚华的研究，从办事公道、政治清廉、责任感强、村民认可、亲力亲为以及关怀鼓励六个方面进行测量，包含六个题项（例题：村干部办事非常公道）。

4.调节变量：公共服务动机

王亚华和舒全峰、舒全峰和刘亚禅等学者围绕公共服务动机进行了系统的研究，本文借鉴其测量方式，从决策吸引力、同情心动机、公共利益承诺动机、自我牺牲精神动机以及声誉需求动机五个方面进行测量，包括五个题项（例题：村干部经常设身处地地为村民考虑）。

5.控制变量

为了尽量减少除解释变量之外的其他变量对于结果预测的影响，本研究基于既有的研究，选择了七个控制变量，分别为性别、年龄、受教育程度、个人年收入、家庭住址到村委会的距离、与村干部的接触频率，并对样本的省份变量进行了控制。

（三）信效度检验与共同方法偏差检验

本文对各变量进行了信度检验，关系治理（rela_gove）的Cronbach's α值为0.74；政策执行力（poli_impl）中执行态度（impl_atti）的Cronbach's α值为0.94、执行能力（impl_abil）为0.95、执行效果（impl_perf）为0.92；公共领导力（pub_lead）的Cronbach's α值为0.97；公共服务动机（publ-moti）的Cronbach's α值为0.827。各变量的Cronbach's α值均大于0.7，说明量表具有较好的信度。

在信度检验的基础上，本文对政策执行力进行了验证性因子分析，结果显示变量各维度间存在一定的关联度和区分度，模型与数据吻合较好（卡方自由度比值=2.876<3，CFI=0.970>0.9，GFI=0.964>0.9，NFI=0.964>0.9，RMSEA=0.068<0.08，SRMR=0.033<0.05），且各变量条目在相应变量的载荷显著（p<0.01）。在信效度检验的基础上，采用求均值的方法对量表进行处理。此外，由于本研究调查问卷存在数据来源相同或调查主体类似的情况，可能存在数据同源偏差的问题。因此本研究进行了Harman单因子检验，结果显示存在两个特征值大于1的因子，且未旋转时第一个因子的解释总方差小于40%（为26.57%），说明本研究的数据同源偏差问题可以忽略。

（四）描述性统计与相关性分析

描述性统计表明（见表1），村民普遍认为村干部的河长制政策执行力处于较高水平，其中，执行效果得分最高；其公共领导力和公共服务动机也得到了较高程度的认可。总体来看，关系治理、公共领导力、公共服务动机与村干部政策执行力之间表现出显著的正向相关关系，这与理论假说判断相一致，为后续假说检验提供了基础。

四、实证分析与假设检验

（一）关系治理对政策执行力的影响

由于本文的核心解释变量之间相关度较高，因此为了避免多重共线性造成的偏误，本文在回归之前对数据进行了多重共线性检验。检验结果表明，该模型所有变量的方差膨胀因子（VIF）的平均值及最大值均小于10，其关键解释变量——关系治理及其平方项的方差膨胀因子分别为1.19和1.10，模型平均方差膨胀因子为1.26，表明模型整体上不受多重共线性问题的影响。在数据分析前，本文对自变量进行了中心化处理，构建如下回归模型：

回归结果如表2所示。关系治理平方项对政策执行力有显著影响（非标准化路径系数β=-0.110，p<0.01），关系治理一次项有显著影响（β=0.454，p<0.01）。“倒U形”拐点为2.064，位于自变量中心化后的取值范围内（x∈[-1.92，2.08]），说明关系治理与政策执行力存在“倒U形”关系。相比于自变量的中点x1=0.08，拐点位于右侧，说明关系治理对政策执行力的影响效应存在“非对称性”，其正向影响大于负向影响（见图3），假说1得到支持。

同理，关系治理平方项对政策执行态度有显著影响（非标准化路径系数β=-0.131，p<0.01），关系治理一次项有显著影响（β=0.429，p<0.01）。“倒U形”拐点为1.65，位于自变量中心化后的取值范围内（x∈[-1.92，2.08]），说明关系治理与政策执行态度间存在“倒U形”关系，假说1a得到支持。关系治理平方项对政策执行能力有显著影响（非标准化路径系数β=-0.091，p<0.01），关系治理一次项有显著影响（β=0.548，p<0.01）。“倒U形”拐点为3.01，位于自变量中心化后的取值范围右侧（x∈[-1.92，2.08]），说明关系治理与政策执行能力间不存在“倒U形”关系，假说1b未得到验证。关系治理平方项对政策执行效果有显著影响（非标准化路径系数β=-0.108，p<0.01），关系治理一次项有显著影响（β=0.387，p<0.01）。“倒U形”拐点为1.792，位于自变量中心化后的取值范围内（x∈[-1.92，2.08]），说明关系治理与政策执行效果间存在“倒U形”关系，假说1c得到支持。

（二）公共领导力的中介效应

根据Baron和Kenny提出的中介效应检验方法，首先检验关系治理的平方项是否影响公共领导力，之后再检验公共领导力的中介作用，模型设定如下：

分析结果如表3所示。统计结果可知：（1）关系治理平方项显著影响政策执行力；（2）关系治理平方项显著影响公共领导力（β=0.257，p<0.01）；（3）同时放入关系治理平方项与公共领导力，公共领导力仍然显著影响政策执行力（β=0.471，p<0.01），平方项对执行力的路径系数变小（β=-0.043，p<0.01）。这说明公共领导力在关系治理对执行力的“倒U形”关系中起到部分中介作用。加入公共领导力的中介变量后，关系治理对执行力的拐点为x=2.895，位于自变量关系治理中心化的范围外（x∈[-1.92，2.08]），说明仅存在曲线前段上升部分。表明在公共领导力的中介作用下，关系治理对执行力的正向作用扩大且拐点消失（见图3），故假说2得到验证。

同时放入关系治理平方项与公共领导力，公共领导力仍然显著影响政策执行态度（β=0.499，p<0.01），平方项对执行力的路径系数变小（β=-0.061，p<0.01）。这说明公共领导力在关系治理对执行力的“倒U形”关系中起到部分中介作用。加入公共领导力的中介变量后，关系治理对执行态度的拐点为x=1.72，位于自变量关系治理中心化的范围内（x∈[-1.92，2.08]），其拐点发生右移。说明在公共领导力的中介作用下，关系治理对政策执行态度的正向作用扩大，故假说2a得到验证。

由于关系治理平方项对政策执行能力的影响不存在“倒U形”关系，因此不再验证公共领导力在二者之间的中介作用。

同时放入关系治理平方项与公共领导力，公共领导力仍然显著影响政策执行效果（β=0.428，p<0.01），平方项对执行力的路径系数变小（β=-0.047，p<0.05）。这说明公共领导力在关系治理对执行力的“倒U形”关系中起到部分中介作用。加入公共领导力的中介变量后，关系治理对执行态度的拐点为x=2.13，位于自变量关系治理中心化的范围外（x∈[-1.92，2.08]），其拐点发生右移，且仅存在曲线前段上升部分。说明在公共领导力的中介作用下，关系治理对政策执行效果的正向作用扩大，故假说2c得到验证。

由于逐步回归法可能存在统计检验的功效较低、效应的估计存在偏误等问题，本文采用统计效力较高的Bootstrap方法（抽取1 000次）来检验中介效应的显著性，检验结果如表4所示，可以发现，公共领导力在关系治理平方项与政策执行力之间的中介效应显著，95%置信区间不包含0（LLCI=-0.201，ULCI=-0.088），与逐步回归的结果一致。此外，公共领导在关系治理平方项与政策执行态度和政策执行效果之间的中介效应同样显著，公共领导力的中介效应得到了进一步验证。

（三）公共服务动机的调节效应

本研究进一步检验公共服务动机对关系治理与政策执行力的调节效应，根据Haans等的建议，本文将模型设定为式（4）的形式：

分析结果如表5所示，调节变量与关系治理平方项的交乘项仅对政策执行态度具有显著正向影响（β=0.042，p<0.1），由于调节效应会使得转折点和曲线斜率同时发生变化，因此需要分开讨论：为了检验转折点变化，将rela_gove的一阶导数设定为零，如式（5）：

转折点取决于调节变量，为了进一步说明转折点如何随调节变量的变化而变化，求式（5）对调节变量的导数，得到式（6）：

由于式（6）的分母为正，因此若分子为正，则转折点右移，若分子为负，则转折点左移。根据表4的结果计算分子，结果为0.008>0。因此，公共服务动机的加入使得转折点右移，发挥正向作用。

在此基础上，进一步检验曲线斜率的变化，参照Haans等的分析，若调节效应系数大于零，则曲线变平坦；若系数小于零，则曲线变陡峭。由于调节效应的系数为0.042>0，说明加入调节变量后，“倒U形”更加平缓，即公共服务动机能够缓解关系治理对政策执行态度的负向影响，故假说3a得到验证。而公共服务动机并未对政策执行力以及政策执行效果产生调节作用，这可能是由于公共服务动机强的村干部在政策执行态度上更为端正，在采取关系治理的方式执行政策时会表现出更强的原则性和公正性，尽管其执行过程中可能会采取一些非正式手段，但大多数情况下是以给村民摆事实、讲道理的方式来进行的，而较少采取消极不作为的态度，从而使得关系治理的负向作用弱化。但这种服务精神大多数情况下只能体现在执行态度上，而对执行效果的直接作用可能较小，因此其在关系治理对执行效果影响中发挥的调节效应并不显著。

五、结论与启示

（一）研究结论

第一，关系治理作为村干部在政策执行过程中采取的一种典型模式，对于政策执行力具有正反双重影响。一方面，关系治理提高了政策的适应性和灵活性，能够改善村民对政策的接受度，提高村干部的政策执行力；另一方面，过度依赖关系治理也可能会导致“以情代法”，降低村干部对政策的遵从度，使得政策目标和政策内容发生扭曲，弱化政策执行力。在这两种力量的共同作用下，关系治理对政策执行力的影响呈现出“倒U形”。值得注意的是，这一“倒U形”是非对称的，其正向影响要大于负向影响。可能的解释是，现阶段村庄仍然是一个“熟人社会”或“半熟人社会”，在这样的社会情境中，关系治理模式仍然具有很强的适应性；此外，中国疆域辽阔，各地区之间差异极大，即便在同一个县域内，村庄之间的自然生态、社会文化、资源依赖程度差异也普遍存在，因此统一的政策很难适应多样化的情境，这也为关系治理创造了空间。此外，分维度来看，关系治理对政策执行态度和政策执行效果的影响呈现出“倒U形”关系，而对政策执行能力的影响仅存在“倒U形”的凹函数部分，这可能是由于采取关系治理模式的村干部能够更好地统筹执行资源、协调好与政府相关部门及村民之间的关系，从而提高了其执行能力。

第二，公共领导力作为村干部的内生能力，对于政策执行力有提升作用，同时也能缓冲关系治理的负面影响，因而在关系治理对政策执行力的影响中发挥正向中介作用。从实证结果来看，加入公共领导力作为中介变量后，关系治理对政策执行力以及执行态度和执行效果的“倒U形”曲线拐点均发生右移，关系治理对政策执行力的正向影响得到扩展，负向作用弱化乃至消失，充分表明了干部个人能力对于政策执行力的重要作用。一个公共领导力强的村干部，不仅能更好地协调政策目标与村民利益的冲突，同时还能将其领导力转化为公信力，得到村民的信任、理解与支持，从而把短期利益与长期利益结合起来。

第三，公共服务动机能够在关系治理对村干部执行态度的影响中发挥正向调节作用，对政策执行力和执行效果的调节作用不显著。但这并不意味着公共服务动机对村干部政策执行力没有影响，事实上，这种影响很可能是间接发生的。由于村干部角色的多元化，其在政策执行中既可能纯粹以完成目标为导向，也可能以维护村民利益为导向，还可能以保护自己的利益为导向。但只有当其有较高的公共服务动机，真正以村民的长期利益为主导时，政策执行的方向才不会发生偏差，执行能力才能发挥正确的作用，从而取得较好的执行效果。否则，政策执行将成为滋生形式主义的“温床”，不仅不能发挥其应有的效果，反而可能会产生负面效果。

（二）政策启示

随着市场经济和理性主义的发展，今天的农村正在逐步从关系型社会走向契约型社会。但在治理模式上，农村基层组织并非也难以成为韦伯意义上的理想官僚行政组织，在相当长的时间内，主导村庄社会的依然是人情关系和非正式治理。基于这一背景，必须充分考虑制度化的、刚性的政策如何能够在农村社会得到有效执行，为此，本研究提出以下政策建议：

一是要赋予基层村社干部适度的自主权，充分发挥村干部在政策执行中的能动性，鼓励政策创新，提高政策的灵活性和适应性。与此同时，要加快推动自治、法治、德治三治融合，保障公众参与政策执行过程，提高村干部治理能力，同时加强政府对政策执行的监督和考核。

二是要注重培育村干部的公共领导力，优化选拔和考核体系，激励村干部以公共利益为导向开展工作。可以通过选派第一书记、驻村干部等方式提高村级治理能力和政策执行力，同时建立政策执行反馈机制和资源支持机制，保障村干部政策执行的方向和能力。

三是要重视不同政策的特殊性对执行过程的影响，采取差异化的措施保障政策顺利执行。现实中，政策领域间的差异不容忽视，所涉及的个体需求、目标群体利益等要素也不尽相同。因此，要统筹政策目标和地方实际情况，对可能产生的后果制定预案，防止政策要求与现实状况脱节，避免基层干部在执行中无所适从。

（三）边际贡献与研究不足

本文的边际贡献在于：一方面，基于中国乡村社会场域的特殊情境，实证检验了关系治理对村干部政策执行力的双重影响及其缓解机制，丰富了政策执行过程理论。以往的研究多集中研究科层体系内部机构和人员的政策执行情况，忽视了作为“末端环节”和“执行最后一公里”的村社干部的研究，但其所面对的政策执行情境与行政体系内的人员存在根本不同，本文以此作为研究起点，为学术界开展村社政策执行研究提供思路和借鉴。另一方面，本研究将村干部自身的领导力和公共服务动机纳入政策执行过程模型。以往的研究虽然注意到了关系运作对政策执行过程及效果的影响，但忽视了执行者本身的异质性。事实上，关系治理只是手段，其对政策执行力的影响并不必然是正面的或负面的，而是会在不同领导力、不同服务动机村干部的影响下发生转变。本文将这些因素纳入考虑，从而完善了村社干部政策执行过程的分析。

当然，作为一项探索性研究，本文也存在诸多不足，主要有以下几个方面：首先，如前文所说，不同的政策属性对执行过程具有差异化的影响，而本文只关注了河长制政策这样一类管制性政策，对于分配性政策或再分配性政策关注不足，因此在研究范围上存在拓展空间；其次，无论是关系治理还是政策执行力，其概念内涵和变量操作仍存在诸多争议，本文虽然借鉴了已有研究，但由于缺乏具有公信力的量表作为参考，因此本文所运用的量表可能存在缺陷，还需要进一步地验证；最后，关系治理虽然在村庄社会中表现较为明显，但“关系”本身广泛存在于中国社会的各个层面，发挥着深刻而复杂的影响，这些影响很难用“双刃剑”这样的单一词汇概括，如何深入挖掘这一富有中国内涵的变量对政策执行的作用机理，仍需更多的研究进行探索。

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编辑：康黛崴