第3届大梅沙论坛 |杨瑞龙：国有企业改革理论逻辑的再探讨
编者按：
第三届大梅沙中国创新论坛已于2016年11月5日顺利落幕，本届论坛有幸邀请了150余位在政、商、学界有重要影响力的国内外演讲嘉宾与会，共举行了开幕式与主旨演讲，八场专题论坛，四场内部研讨会，两场对话，6000余人次听众现场聆听，百余名媒体朋友参与报道，受到社会各界的广泛关注和好评，成为全国在改革创新领域最有影响的高层次交流平台。
从即日起，我们将陆续推出部分发言嘉宾的发言实录，包含视频、照片，全方位记录与回顾此次盛会，欢迎关注！
国有企业改革理论逻辑的再探讨
杨瑞龙
杨瑞龙：中国人民大学校务委员副主任、教授
现场视频实录-时长：13:05
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我今天谈的是国有企业改革理论逻辑的再探讨。我从80年代开始对国企进行研究，说实在的，今天讨论这个问题，我觉得还是有点沮丧。为什么呢？从上世纪80年代开始，中国启动市场化改革以来，我们就意识到国企改革的重要性。当我们想引入市场机制时，就提出要把国有企业改造成为相对独立的商品生产者与经营者。到80年代后期提出要建立“国家调节市场、市场引导企业”的经济运行机制时，就提出要到把国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的的市场经济主体。到后来提出要建立现代企业制度时，就提出了“产权清晰、政企分开、权责明确、管理科学”的改革目标。但就是这样一个目标非常清楚的改革，却进展比较缓慢，过去二十年所讨论的问题几乎没有太大变化。换句话说我们可以把二十年前写的国企改革文章拿到今天来来发表，基本不过时，这说明什么呢？说明至少从经济学家的视角来看国企改革进展不大，讨论的问题没有什么进展。国企改革从放权让利到租赁制、承包制，再到股份制、现代企业制度，我们发现国企的老毛病还是存在。其实，承包制、股份制在国外都是有效的企业组织形式，为什么拿到我国就“一包”不灵、“一股”也不灵呢？
国有企业改革面临的两大困境
我国国企改革的思路一直希望在国有框架内探索出一条让国有企业自主经营、自负盈亏的改革道路，但是这样的改革逻辑我们发现有两大难题是难以逾越的，第一个问题是我们想让国有企业成为市场主体，政企一定要分开，但是我们探索了二十多年，就是这样最重要的问题我们到今天为止没有办法，什么原因？在我看来，在国有的框架里探索政企分开，从理论逻辑上来说是缘木求鱼。其实道理非常简单，因为如果在改制中不想放弃国有控制地位，所有权的主体就是国家，而国家主权者是一个抽象概念，其本身没有行为能力，因此必须一个代理人来代表国家行使所有权，谁能代表国家？当然是国家权力的执行机构的政府。所以当你说这个企业是国有企业，毫无疑问政府要行使所有权，当政府行使所有权的话，你想让政府追求利润最大化，无论哪个方面理论逻辑都是不应该的，政府当然应追求社会目标，这就与市场主体的性质相冲突，具体就表现为行政干预。你想让国企成为真正的市场主体就必须实现政企分开，但政企一旦真的分开了，这个企业一定百分之百不是国有企业。所以在国有框架里，探讨国有企业政企分开，从逻辑的角度来判断，那就是过去没戏，现在没戏，将来也没戏。
第二个问题，当我们想让国有企业作为市场化的主体还要解决所有权可转让性。因为只有所有权具有可转让性，资源才能在市场机制的作用下自由流动，人往高处走，水往低处流，从而实现资源的最优配置。更重要的是，当所有权可转让以后，在治理结构上所有者可以行使退出权，控制权市场是在股权分散化条件下有效的外部治理机制。但是问题在于，所有权可以自由转让的话，这个企业的国有制性质就很难保住，这就是为什么国有企业改制上市后一定要对股份搞成分，股份分为国有股、法人股、个人股，为什么？原因非常简单，国有企业改制上市以后不管股份如何流转，只要国有股不能转让，那么不管国有控股的股份公司在香港上市、美国上市，还是在中国上市，政府在里面可以当老大，所有制的性质就不变。这就是为什么国有企业改制上市以后，国有企业的老毛病包括政企不分的老毛病还是改不掉。这就是为什么“一包”不灵、“一股”也不灵的原因，现代企业制度试行了快二十年了，现代企业制度离我们的改革的预期目标还有很大差距。
两大理论逻辑都难以解决上述两大难题
问题在哪里呢？问题是我们解决这两大难题的时候，我们缺乏理论上的指导。第一个流行的理论是西方主流经济学逻辑，该逻辑在经济人假设与稀缺性假设的前提下形成了一个个体主义成本收益分析方法，并证明一个充分竞争的市场体系能自动出清市场，实现资源的最优配置，而市场有效性的前提就是私人产权，这就是著名的“看不见手”的理论。按照这个小河有水大河满的逻辑，那么国有企业改革的核心就是产权制度改革，有的人说得很明白即私有化，有的人说得比较含蓄即产权明晰化，如果产权不明晰，企业的收益预期就不明确，动力机制就缺失，市场主体就缺位。很显然，按照西方主流经济学的逻辑来指导国有企业改革是行不通的，因为坚持公有制主体、国有企业主导的基本经济制度决定了我国不可能走按私有化的改革道路。
另一个流行的理论就是政治经济逻辑，该理论逻辑在社会人假设前提下建立了整体主义阶级利益分析方法，证明了公有制代替私有制、计划经济代替商品经济的必然性，从而形成了不同于个人主义、自由主义的集体主义的价值观。按照传统政治经济逻辑，国有企业已经退无可退，现在不是如何推进国有企业的市场化问题，而是应该如何增强国有企业问题。 因此，国有企业的范围还要往外延伸，延到多大地步才是一个满足呢？延到绝对控制。但是按照这个逻辑往下走，怎么让市场机制在资源配置中起到决定性作用呢？看来这两个逻辑都不足以让我们在国有企业改革的基本逻辑与基本问题上达成共识。因此当下讨论国有企业改革，要看谁在组织这个会议，不要走错门。两个不同的逻辑说的是不同的话语体系，走错门的话就会把你批得什么都不是。
由于理论逻辑上的冲突，导致当下对中国国有企业的评价是截然相反的，从网上、媒体，从文本当中会看到两种截然不同的评价，如对产权制度改革、并购重组、国企中党的领导、高管限薪、民营资本进入央企等等，公说公有理、婆说婆有理。我们对在社会主义市场经济条件下国有企业到底应该扮演什么样的角色？我发表在《经济研究》1995年第二期上的论文《国有企业股份制改造的理论思考》就明确提出国有企业的分类改革战略。在那篇论文中我用一个委托代理框架证明了在政府控股条件下对国有企业进行股份制改造也许可能改善企业效率，确付出的代价可能，会导致国有资产流失。原因是两权分离以后，由于作为股东的委托人与作为经营者的代理人目标不一致及信息的非对称性，就必然会发生代理人利用委托人的授权追求自身利益最大化，从而产生所谓的代理问题。因此，所有者就必须激励与约束经理人。问题是具体行使国有股投票权的官员，官员可以实实在在行使投票权，但他既不能获取相关剩余收入，也不用承担投票后果，我们把这样的投票权称为廉价投票权。因此，企业内部人发现若要谋求自身利益，一个最有效的方法是收买廉价投票权。这样在国有企业股份制改造中就经常出现拥有廉价投票权的官员与谋求私利的企业内部人互相勾结，最终导致国有资产流失。我不认为国有企业股份制改造是一个好办法，反而有可能把国有产权的弊端与市场经济的缺陷结合在一起，导致不公平的改革。国有制和市场经济的相互兼容确实是困难的，但中国要建立社会主义市场经济体制就必须坚持以公有制为主体的基本制度，同时又要让市场机制在资源配置中起决定性作用。那么如何来解决这对矛盾呢？我当时提出的方案是国有企业要进行分类改革。其基本思路就是并非所有的国有企业都需要按照市场化原则进行改造，而是应对国有企业所处行业的不同选择不同的改革原则，该国有的政府就好好把企业管起来，未必要推进市场化；该市场化的企业就必须坚定地推进产权制度改革与非国有进程，通过产权明晰化来解决政企不分与所有权不能转让的难题。
具体来说就是把国有企业分为非竞争性与竞争性两大类，在非竞争性企业中，提供公共产品的企业宜选择国有国营模式，即政府所有，政府经营；处于自然垄断行业的企业实行国有国控模式，即可以对此类企业进行股份制改造，但国有资本须保持控制地位，以保持国家对国计民生的关键行业保持控制力；在竞争性企业中，大型竞争性国有企业应进行产权主体多元化的股份制改造，产权结构应由市场竞争来决定；中小型国有企业宜完全放开。去年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出，应根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，提高公共服务效率和能力。改革思路与我在1995年提出的方案基本一致，只是从分类标准来看，我把自然垄断型及安全型企业纳入非竞争性行业，而《意见》则把其纳入商业类，其实就功能定位来看是一致的。
那些具有安全性、自然垄断性国有企业，如处于能源、原材料及基础设施行业的国有企业通常具有规模报酬递增的特征，尽管这些企业仍然要按照市场化的要求进行股份制改造，但由于它们在我国的经济发展中具有关系到国计民生的战略特性，因此应在保持国有资本控股地位条件下推进产权多元化的股份制改造，在保持国有资产的保值增值的同时，更好地服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业。
对于处于的能源原材料及基础设施行业的国有企业我们不能只用利润目标来衡量它们的效率，实际上这些国企还要兼顾宏观效率和社会目标。由于这些企业的自然垄断特征，无论是国有还是民营都将处于垄断状态。更重要的是这些企业还可能有国家安全目标，以石油产业为例，尽管我们可能不太满意目前国企的经营状况，但如果在私有化过程中被外国资本所控制，还是可能会存在安全问题，基于国家利益国家控股这些行业还是利大于弊。最近看到一些报道，如中国的企业想要收购美国和德国的某些软件和科技公司，都受到过这两个国家议会的反对，理由就是事关国家安全利益。那么，我们为什么不能理直气壮地谈国家安全利益呢？这类企业既要考虑微观效率，也要考虑宏观效率，既要追求利润目标，也要追求社会目标。因此，在股份制改造中保持国有股的控股地位是切合中国实际的选择。在国家对具有战略性关键行业及企业的有效控制条件下，就需要大力推进处于竞争性领域国有企业的市场化改造，通过产权变更从根本上解决政企不分和所有权不可转让的问题，使其成为真正的市场主体，为市场机制在资源配置中发挥决定性作用创造微观条件。
应将混合所有制改造纳入分类改革原则
非常高兴我1995年提出的分类改革，终于今年变成了文件。但是文件出台已经一年多了，但改革措施的落地似乎不尽理想，其中一个原因是分类标准存在问题。文件中的说法是“谁出资，谁分类”，这个规定过于模糊。因为政府作为出资者，最后有可能会认为这个也该抓，那个也不能放，结果就是改革又停滞了。只有制定了一套客观标准，才能够大踏步地搞改革，避免出现无谓的争议和争论。我认为分类标准应该是客观的。实际上，无论在国际上还是在国内都有一些比较清楚的产业分类标准，比如石油行业肯定是资源垄断性的行业，而建筑行业就是是一个竞争性行业。按照这样的标准，像中国建筑这种庞大的央企，其实是可以在产权多元化与明晰化方面迈出更大的改革步伐。所以，我们要解决的一个问题，就是制定客观的分类标准，这需要我们解放思想。如果国有企业按照分类原则分类好了，国家该管的好好管住，该市场化的好好推进产权制度改革，这样的话就能既坚持了社会主义基本经济制度，又让市场机制在资源配置中起到决定性作用。
我们应在分类改革的原则下推进混合所有制的改造。混合所有制经济不是一个新概念，上世纪90年代伴随着国有企业股份制改造的推进，以产权多元化为主要特征的混合所有制就成为一个基本事实。目前所提出的混合所有制经济的新的改革意义主要体现在国有企业分类改革战略下的混合所有制改造。其新的改革意义主要体现在以下几个方面：
1、分类改革战略下的国有资产管理体制重构。 国资委从管资产为主向管资本为主转型。其一，推动国有资监管机构职能的转变，解决政资不分、政企不分的问题；其二，改革国有资本授权经营体制。新加坡淡马锡公司的借鉴价值；其三，推动国有资本合理流动优化配置，推动国有资本向国计民生行业的集中。
2、分类改革战略下的“混改”突破了传统的“进入壁垒”。处于自然垄断行业中的国有企业股份制改造，“混改”让其他产权主体进入原来由国有资本一统天下的领域。
3、分类改革战略下的央企“主辅分离”，采取分类式“混改”。其一，集团公司与子公司的不同类型“混改”；其二，处于国计民生领域的主业进行国有资本占控制地位的“混改”，处于一般性竞争领域的辅业进行产权多元化、分散化的股份制改造，由市场决定产权结构。
4、分类改革战略下鼓励非公有资本、集体资本、外资参与国有企业混合所有制改革。处于一般性竞争性领域的国有企业可以通过“混改”建立一个国有资本退出机制。
本文由作者在2016年11月5日第三届大梅沙中国创新论坛之《国企改革与发展专题论坛》的演讲实录整理。
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