美国国会主导涉台政策，阻碍中美关系重启

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作者：周文星（Zhou Wenxing），南京大学政府管理学院特任助理研究员、华智全球治理研究院研究员。

2021年7月29日，美国众议院表决通过《2022财政年度国务院、对外行动及相关计划拨款法》草案。该草案纳入了多名共和党亲台议员提出的一项重要涉台修正案，禁止联邦资金用于“制作、获取或展示将台湾、金门、马祖、澎湖、乌坵、绿岛或兰屿岛描绘为中华人民共和国领土一部分的任何地图”。换句话说，这项有待参议院表决的议案试图以美国国内立法的形式，将台湾地区从中国地图上“剥离”出来，公然制造“一中一台”或“两个中国”，为“台独”张目。该议案只是新一届国会议员1月3日宣誓就职后发起的数十项亲台反华立法提案之一，且国会在相关涉台条款中更倾向使用“必须”（shall）等对行政当局有约束力的词汇。上述动向表明，在美国实现执政党轮替后，国会仍试图延续特朗普时期主导涉台政策的决策模式，这无疑将增加拜登政府回调涉台政策的难度，为中美关系重回正轨设置巨大障碍。

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拜登执政以来国会主导涉台政策的特点与趋势

在民主党籍总统拜登2021年1月20日宣誓入主白宫后，共和党众议员约迪·阿灵顿于1月28日率先提出编号H.R.497、旨在敦促世卫组织给予台观察员身份的议案，而后，共和党参议员里克·斯科特2月8日在参议院发起上述议案的姊妹议案（S.296）跟进。宣誓就职不久的第117届国会（2021—2022年）密集出招，以咄咄逼人的姿态发起大量涉台立法提案。这些提案主要呈现出以下特点和趋势：
一是投入比往届国会更多的精力干涉台湾问题，试图继续主导美国政府涉台政策走向。据笔者统计，截至8月16日，国会参众两院立法者在过去七个多月已密集发起40多项涉台立法，远超历史上多数单届国会（一届国会为期2年）涉台提案的总数。过去40多年来，仅有四届国会涉台立法提案超过40项，即第116届国会（2019—2020年）的53项、第106届国会（1999—2000年）的48项、第96届国会（1979—1980年）的46项和第105届国会（1997—1998年）的44项。在拜登执政后的半年多提出相当于以往国会两年内的涉台提案数，足见本届国会主导涉台政策的野心。
二是议案数量多而决议案偏少，显示出国会试图塑造涉台政策走向的强烈意图。国会立法提案主要有四种形式，即提出议案（bill）、联合决议案（joint resolution）、共同决议案（concurrent resolution）和简单决议案（resolution）。其中，简单决议案和共同决议案分别仅需提案的本院和两院表决通过即可，不需提交总统签署也不对行政当局构成法律约束。议案和联合决议案则不同，两者都需两院表决，随后将两院达成一致意见的草案版本呈交总统签署，最后形成对行政当局具有法律效力的公法（public law）。一般而言，国会往往倾向于发起不具有法律约束力的决议案，以表达立法者的政策立场与意见。然而，本届国会已发起30多项议案，而简单决议案和共同决议案总数不及10项。一旦这些议案完成制订，它们将犹如1979年通过的《与台关系法》，该法对卡特以来的历任总统及行政当局构成有力的约束，使后者难以调整或改变涉台政策。
三是继续将专门的对台议案并入综合议案中，通过“捆绑销售”的方式提升涉台议案的通过率。里根总统任内把对台军售条款塞入完成立法的《1987年财政年度国防授权法》，开了将涉台条款并入综合议案的先河。为提升涉台条款的通过率，国会近年开始将专门针对台湾的议案列入极有可能制订的综合议案。如《2020年台湾保证法》正是作为每年必定完成立法的《2021年综合拨款法》的一部分，于2020年12月底由时任总统特朗普签署并完成立法的。本届国会继续使用这一手法，如不久前众议院外交事务委员会通过的“确保美国全球领导地位及参与法案”（又称“老鹰法案”）草案就单列了一项对台议案，即第209节“台湾奖学金项目”（又称“台湾奖学金法案”）。
四是企图全面解绑约束美台关系发展的“一个中国”政策，推动美台双边关系“正常化”。为了突破既有涉台法律框架下的美台“非官方”关系，进一步推动中美三个联合公报确立的“一个中国”原则及美方声称的“一个中国”政策走向“空心化”，本届国会发起大量含有极端反华亲台涉台条款的议案。例如，6月8日以高票获参议院表决通过的《2021年美国创新与竞争法案》（原《无尽边疆法》），明确将台视为印太地区的重要“国家”，禁止称台为“当局”而改称“政府”。在其他议案中，国会也多次重申致力于推动美台关系的“官方化”，猛烈冲撞自尼克松以来历任总统遵守的“一个中国”政策。

02

国会立法干涉台湾问题的逻辑与规律

通过梳理上世纪70年代初期以来的涉台提案立法趋势，结合对中美关系发展态势、美国行政与立法关系（总统与国会关系）、台湾当局对美国国会游说趋势、美国主流智库涉台政策倡议的分析，可知美国国会以立法手段干涉台湾问题存在较为清晰的逻辑脉络，遵循着一些基本规律。
一是中美关系整体态势是影响国会干涉台湾问题的关键原因。当美国外部安全形势较为严峻且对中国存在较高的战略合作需求时，国会往往较少发起涉台提案，反之亦然。例如，在美苏争霸时期的里根执政任内（1981—1989年），国会平均每年发起的涉台提案为历史最少，仅7.25项，但苏联解体之后迅速增至老布什时期的15.5项，克林顿时期增至19.4项。在美国安全形势因“911事件”再度恶化时，年均涉台提案降至小布什时期的14.3项和奥巴马时期的9.4项。而当特朗普执政中后期对华极力推行战略竞争甚至对抗政策时，第116届国会（2019—2020年）发起了史上最多的53项涉台提案，使特朗普执政时期涉台提案年均数再度攀升至18.8项。当前国会以空前活跃的姿态介入涉台政策，根本原因就在于延续了数十年的中美战略合作关系转向了战略竞争甚至对抗。
二是美国行政与立法部门的关系状态在较大程度上影响国会涉台立法数量的多寡。例如，从里根时期到老布什时期，共和党从控制参议院(1981—1986年)到失去两院多数党地位(1987—1992年)，与之相伴随的是涉台提案数从第97届国会(1981—1982)的8项，持续增长到老布什后期第102届国会(1991—1992)的35项。又如，当特朗普所在的共和党在2018年中期选举中失去众议院多数党位置时，涉台提案相应地大幅增加，从第115届国会（2017—2018年）的22项剧增至第116届国会的53项。当前拜登总统所在的民主党以微弱优势掌控参众两院，享有“一致政府”的有利地位，本应对反对党发起的涉台提案形成掣肘，但不同以往的是，府院和两党就对华强硬达成的高度共识似乎抵消了拜登在国会的作用。文章开头提及的《2022财政年度国务院、对外行动及相关计划拨款法》，正是在民主党占多数席次的众议院首获通过的。
三是台当局对美游说为国会发起涉台提案添加了“润滑剂”。台湾当局长期对美国立法和行政部门进行政治与金钱游说，与美国联邦政府维持紧密的关系。笔者统计发现，台湾当局对美游说金额与美国涉台立法提案数存在较大的相关性。例如，1993—1996年共出现近20项邀请李登辉访美和近30项呼吁台湾地区加入国际组织、对台军售和加强对台“承诺”的提案。快速增长的涉台提案数与台湾当局对美游说金额增长幅度一致，且这些议案、法律与台湾当局当时的涉外目标也相同。与此对应，当马英九当局将对美游说金额降至历史新低的1700多万美元时，美国国会则减弱了对台湾问题的干涉力度。笔者初步考察发现，蔡英文主政以来台湾当局加强了对美游说力度，这势必为美国国会议员将涉台议题加入国会山政治议程提供了动力。
四是美国保守派智库的支持声援。长期以来，以传统基金会、美国企业研究所、哈德逊研究所、胡佛研究所为代表的保守派智库，在主张提升美台实质关系方面扮演重要角色。近年来，这些传统的保守派智库，以及与台湾民进党交往甚密的全球台湾研究中心、与美国军方关系紧密的2049计划研究所等新型保守派智库，在特朗普主政期间趁势发表大量亲台反华的文章评论，积极出席国会作证，热衷赴台拜会岛内相关政治人物，鼓吹提升突破美台“非官方”关系，甚至主张彻底改变美国政府过去几十年以来行之有效的台海政策框架，为国会介入和主导涉台政策提供智力支持。

03

国会主导涉台政策的挑战与出路

自新一届国会宣誓就职至今的七个多月时间里，参众两院立法者密集发起40多项涉台立法提案，若按现有趋势发展，两院议员势必在剩余的16个多月提出更多提案，使本届国会成为自中美建交以来发起涉台立法提案数最多的国会。随着美国两党在对华战略竞争政策上达成的重要共识不断深化，素来主张对华强硬的国会势必谋求持续主导涉台政策，进一步推行所谓的“以台制华”，在今后几年加大力度疯狂打“台湾牌”。
国会积极介入台湾问题，大幅提升美台关系，将在多个方面造成不利后果。一是为寻求“台独”痴梦的民进党当局及分裂主义势力释放错误讯号。民进党当局目前没有且未来也不大可能放弃谋求“台独”，美国国会在政策层面上不断操弄“台湾牌”的做法，将诱使台当局和相关分裂势力采取更具挑衅性的大陆政策，为陷入政治僵局和军事对峙的两岸关系走向缓和注入更多不确定性因素。二是将推动美国的对台政策走向战略清晰的另一端。国会以立法手段逐步改变美国既定的战略模糊政策（即美国在军事干涉台海冲突的问题上刻意保持模糊），将鼓励当前美国部分政策界人士投入更多的精力，推动美国对台政策走向“战略清晰”。三是为中美关系重启设置巨大障碍。国会立法干涉极为敏感的中国内政问题，危害中国核心利益，阻碍祖国最终统一，势必引起中方的强烈反对和反制，这又会在当前紧张的政治氛围下引发美方的新一轮报复，增加中美关系转圜的难度，甚至提升中美在台海兵戎相见的概率。
从当前的发展态势来看，另有两大潜在挑战值得密切关注。一是拜登政府可能在台湾问题上或主动或被动地配合国会。一方面，美国行政当局在内政议题上因共和党的掣肘举步维艰，为了安抚共和党鹰派势力，获取后者在内政议题上的支持，拜登极有可能在涉台政策议题上被动妥协，从而使国会处于更强势地位。另一方面，为了在处理对华关系时获得所谓“战略筹码”，不排除拜登政府在台湾问题上配合立法部门的可能性，继而再度出现特朗普执政后期总统与国会携手打“台湾牌”、损害我国核心利益的不利情况。当前拜登本人似无意制衡国会对台湾问题的干涉，民主党占优势的众议院表决通过了多项明确冲撞美国“一个中国”政策的议案即为明证。
第二大潜在挑战，是未来美国国内政局变化有可能进一步损害我国核心利益，威胁中美关系发展大局。如果民主党人在2022年11月份举行的中期选举中失利，更倾向于反华亲台的共和党所掌控的国会两院势必发起更多涉台立法提案，届时中美关系恐将被推入更加艰难的困境。要知道，共和党几乎主导了特朗普执政四年期间的所有涉台议案，并且主导了自拜登执政以来国会发起的绝大多数涉台议案。众议院外委会共和党成员对前文提及的“老鹰法案”投下反对票，主要原因之一是他们认为该法案对中国不够强硬，要求国会制定更多抗衡中国的行动。可以想见，由共和党掌控的国会将会如何疯狂地发起涉台提案，以图“以台制华”。
尽管国会反华亲台势头正猛，但这并不意味着拜登政府应放弃涉台政策这一原本属于总统职权范围内的政策议题。相反，拜登政府应主动作为，以积极管控台海分歧、力推中美关系重回正轨为突破口，夺回被国会占据的涉台政策主导权，找到解决问题的出路。当前，拜登政府具有达成上述目的的战略动机。一是拜登本人及其内阁成员熟知台湾问题的敏感性，皆主张在涉台政策上采取更理性务实的立场。二是拜登政府谋求与中国的良性竞争和积极管控分歧，这使得中美为台湾问题降温并展开对话成为必要。三是拜登谋求美国重新领导世界，而要实现这一目标，美方必然要在双边、区域以及国际议题上加强同中方的政策协调与对话。
国会主导涉台政策束缚了拜登总统的手脚，使之难以与中国重启外交关系。不论是为了夺回涉台政策与外交政策主导权、赢得2022年中期选举、谋求2024年连任，还是实现美国重新领导世界的宏愿，拜登总统都应尽快以台湾问题为切入口，与中方展开建设性对话。

原文标题《美国国会主导涉台政策阻碍中美关系重启》

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