张龙平：国际劳工组织与中国——百年历史回顾

张龙平中国社会科学网 2023-07-17

今年是国际劳工组织成立100周年，中国是国际劳工组织的创始会员国。梳理国际劳工组织与中国的百年关系史，对于认识中国劳工治理的发展历程、认识中国对全球治理的参与，具有重要的历史、现实与世界意义。

国际劳工组织源于1919年巴黎和会《凡尔赛和约》第十三篇，旨在通过国际劳工立法的方式保护劳工权益，协调劳资关系，曾以自治方式附设于国际联盟。1919年6月28日国际劳工组织成立时，其创始会员国为29国，至当年10月华盛顿国际劳工大会召开时出席会员国40国，现已发展到187国。国际劳工组织由国际劳工大会、理事会和国际劳工局三部分构成，其中国际劳工大会是最高权力机构，每年开会一次，由政府、劳工、雇主三方代表及其顾问参加，负责制定国际劳工公约和建议书；理事会是执行机构，由政、劳、雇三方理事组成，负责闭会期间该组织各项重大问题；国际劳工局是常设工作机构，总部位于瑞士日内瓦。

中国是国际劳工组织的创始会员国，但在北洋政府时期中国对于国际劳工组织的参与程度不高，从1919年至1928年中国方面从未派遣完全代表（政府2名、劳方1名、资方1名）出席国际劳工大会，一般就近派遣驻外使馆官员作为政府代表参加，从未有劳资代表参加；在理事会没有任何席位；且从未批准任何国际劳工公约和建议书。这表明，在北洋政府时期，基于中西工业发展水平的差异，北洋政府对于援引国际劳工立法的形式实现国内劳工治理兴趣不大。

南京国民政府成立后，1928年11月国际劳工局长多玛（Albert Thomas）访华，与军政商学劳各界广泛接触，加之国民政府初建，为塑造“保护劳工”的形象，南京政府正在筹备制定《工厂法》，急需国际劳工组织的经验指导，双方关系有所增进。自1929年5月第12届国际劳工大会始，中国开始派遣政、劳、雇三方完全代表出席国际劳工大会；1930年2月南京政府正式批准国际劳工组织的“最低工资办法公约”，至新中国成立前共批准14项公约；1930年5月国际劳工局正式在南京设立中国分局，成为当时世界六大分局之一；1934年6月中国当选为理事会政府组非常任理事并于1937年连任。

抗日战争全面爆发后，中国方面视国际劳工组织为重要平台，多次利用国际劳工大会的契机进行国际宣传，争取国际社会援华制日，成为世界反法西斯统一战线的重要一环。1944年第26届国际劳工大会通过《费城宪章》，提出“所有人类不问其种族、国籍、性别、宗教及政治信仰，均应在自由、自尊、经济安全、机会均等之条件下，寻求其物质幸福及精神发展”的新理念，中国是《费城宪章》的主要参与者、倡导者，并在此次大会上当选为理事会政府常任理事，位列世界八大工业国之一。战后初期，鉴于国际联盟已经解体，国际劳工组织进行组织改造，与联合国签订协议，成为联合国的专门机构之一，中国在其中也一直保持常任理事席位。

中华人民共和国成立后，鉴于当时特殊的国际国内背景，中国在国际劳工组织的席位一度由台湾当局占据，故而新中国政府一直缺席国际劳工组织的活动。1950年6月5日中央人民政府外交部长周恩来致电联合国秘书长赖伊及国际劳工组织总干事摩斯，通知他们说：“中国国民党反动派残余集团的所谓‘代表’现已完全没有参加国际劳工组织的资格，必须将其从国际劳工组织的各项机构和会议中驱逐出去。”此后在国际劳工大会及亚洲区域会议上，苏联、印度、波兰等国多次提出要求给予中华人民共和国以代表权，认为：“没有中华人民共和国代表参加足以破坏国际劳工组织会议的威信”。1971年中国在联合国恢复合法席位后，国际劳工组织随之在当年11月恢复了中国在该组织的合法席位，但因台湾当局的会费拖欠和批准“公约”的承认等历史遗留问题未决，中国仍一直缺席该组织活动。

1980年国际劳工局长布朗夏尔访华，就会籍和会费问题与中国政府各相关部门进行磋商，并达成共识。1983年6月第69届国际劳工大会中国派出了以劳动人事部长赵守一、副部长李云川为首的代表团出席，正式恢复了与国际劳工组织的关系，自此，中国与国际劳工组织进入密切合作的新时期。1985年1月国际劳工组织在北京设立了专门的“北京局”，负责中国、蒙古国工作，旨在与政府、工人和雇主建立更密切的合作关系，促进所有劳动者体面劳动。至今，中国是国际劳工组织的政府常任理事国，中国工会负责人自1984年之后多次当选理事会劳工组理事，中国企联负责人自2005年之后也多次当选理事会雇主理事。

作为联合国的专门机构，国际劳工组织的工作立足于四大战略目标：促进和实现工作场所劳动标准、基本原则和权利；为男人和女人创造更好的机会以实现体面就业和收入；扩大社会保护的覆盖面并提高社会保护的有效性；加强三方机制和社会对话。其在中国的工作涉及：消除童工劳动、促进就业、平等和反歧视、绿色就业、非正规经济、国际劳工标准、劳动力市场管理和工作条件、劳务移民、工作安全与健康、职业技能和就业能力、社会保障、工人和雇主组织联络等方面。迄今中国先后批准国际劳工公约26个，包括4个核心公约，即《同工同酬公约》《最低就业年龄公约》《禁止童工劳动公约》《就业和职业歧视公约》。

近年来，中国与国际劳工组织高层往来密切，2011年11月29日时任国家副主席习近平在北京会见来访的国际劳工组织总干事胡安·索马维亚一行。习近平提出：“中国赞赏国际劳工组织在促进社会公正和保护劳动者权益方面所做的开创性工作”，“中国将积极参与国际劳工事务，进一步加强与国际劳工组织、各成员国以及工会和企业协会的合作，促进社会公平正义。”索马维亚总干事高度赞扬中国在经济发展和社会进步方面取得的成就，“希望中国在国际劳工组织乃至全球治理中发挥更大作用”。2016年9月5日国际劳工组织总干事盖·莱德受邀出席G20杭州峰会，习近平主席在杭州与其见面，莱德高度肯定中国在全球治理中的作用，“我相信中国贡献将会帮助夯实世界经济复苏和增长的根基，这对世界各国都是有好处的。中国对全球经济增长的贡献近30%，作为二十国集团（G20）主席国，中国对世界经济的提振作用巨大”。高层互动彰显国际劳工组织对中国发展的信心，同时也表明中国愿意发展与国际劳工组织在内的多边组织的关系，为全球治理贡献中国智慧、提供中国方案。

回顾国际劳工组织与中国的百年关系史，可以看到中国作为国际劳工组织的创始会员国，在北洋政府时期、南京国民政府时期和中华人民共和国时期经历了截然不同的双边关系发展阶段，可谓几经波折，国际劳工组织自身的组织变迁与中国国内政治经济形势的不断变化，深刻影响着二者关系的发展，直至改革开放以来双方才迎来稳定发展阶段，实属来之不易。值得特别指出的是，国际劳工组织的宗旨与中国“以人民为中心”的发展理念不谋而合，中国发展与国际劳工组织的关系，其主要目标之一就是借鉴国际劳工组织的劳动立法经验推动中国劳动立法的发展与完善，迄今为止我们已批准二十多个国际劳工公约，我国国内劳动法规也日趋完善，通过国际劳工公约和国内劳动法共同搭建保护劳动者权益的法律基础。但我们也应看到，国际劳工组织目前已制定189项国际劳工公约，中国批准的公约数量只占其中一小部分，显示双方仍有较大合作空间。同时，基于改革开放以来中国经济社会的快速发展和中国日益走近世界舞台中央，中国发展与国际劳工组织的关系，应注重积极参与国际劳工标准的制定，为全球治理发出中国声音、表达中国话语，这是新百年双方合作的另一个重点。

（作者系国家社科基金项目“国际劳工组织与近代中国劳动治理研究”负责人、暨南大学副教授）

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