环境影响后评价——想说爱你不容易
引子
2002年环评法颁布实施，环境影响后评价就以第二十七条正式写入法律，成为了环境保护事中事后监管的一部分。
自此之后的十几年，后评价始终处于一个比较混乱的阶段，多数后评价报告脱离了法律的本意，变成了以后评价的名义行扩建之实，特别是对于那些限制类的行业。
而主管部门对后评价的管理也是千奇百怪，有的是作为行政许可出批复意见，有的是出备案意见，有的是出审查意见。
随着后评价管理办法的发布，后评级的地位似乎是直线上升了。
大环境是国家“轻准入、重监管”管理思路的转变，后评价作为事中事后监管很重要的一部分，其作用是变“重要”了。
只是，后评价还是处于一个比较混乱的情况，办法与法律还是有冲突，而办法的适用范围又远不能体现环评法的本意。
其实后评价很重要、很实用，只是我们都不知道怎么用，用得对不对。真是想说爱你不容易。
（一）
最近部长信箱的一则回复，将环境影响后评价又一次推到了风口，也引起了热烈的讨论。
由于长期缺乏配套办法，环评法第27条关于环境影响后评价的规定，不得不说是操作性很差的一条规定。
即使2015年底，环境影响后评价管理办法出台，在实际工作中实际应有的也不多，局限性比较明显。
那么，环评法关于环境影响后评价的规定是什么意思呢？环评法27条释义这样写道：
① 因其实施于项目开工建设以后，因此称为建设项目的环境影响后评价。
②在项目开工建设后，可能因预测不够准确、客观情况发生变化等原因，使得项目在建设、运行过程中，产生与经审批部门审批的环境影响评价文件不相符合的情形。在此情况下，就应当依照本条规定对该项目进行环境影响后评价。
③环境影响的后评价，一般可只对所发生变化的环境影响进行评价，不再对项目进行全面的环境影响评价。
④对建设项目实施环境影响后评价的目的，是要针对所产生的不符合经审批的环境影响评价文件的情形，采取相应的改进措施，以根据情况的变化采取新的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。
⑤对建设项目的环境影响后评价以及所采取的措施，应当报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案。
法律释义虽然不能作为法律来作为依据，但是对于理解法律的立法思想和立法宗旨，具有非常重要的意义。
从以上释义不难看出，后评价是相对于环境影响评价而言的，是开工后进行的。
项目开工后发生的变化，都可以进行后评价，针对变化的部分评价并提出改进措施，后评价报告报原审批部门备案。
（二）
说起后后评价，就不得不说重新报批的问题（第24条）。24条和27条是一对孪生条款，你中有我，我中有你；你不是我，我也不是你。
法律给人的第一印象，通常是强制性的，冷冰冰的，实际上法律的制定就是不同阶级利益的平衡。
但是我们还应该知道，法律不外呼人情（当然在环评法不一定恰当，但是足以表明意义）。
法律条款如果没了操作性，那这个条款就不是个好条款，有和没有似乎没什么区别。
在中央环保督查的倒逼下，环评法第24条刚刚才有了一定的操作性。也许这就是经济社会发展到这个阶段了，管理需要精细化的需要。
但是就目前而言，关于后评价的第27条，操作性还是不足，法律的解释不够明确。
也许你会说后评价管理办法已经发布两三年了。但是，已发布的后评价管理办法还是个试行文件，也就是说肯定有不完善的地方。
此外，任何文件都有其使用范围，现行后评价管理办法的适用范围，还是太小了，完全不能体现环评法27条所体现的真正涵义，也没有发挥出后评价的实际作用。
不过也正常。试行文件就是一种尝试，有总比没有强，但是发现问题总是要反馈的，否则实行文件就一直实行下去。
（三）
本文一开始就说过，后评价不是没有实际操作过，只是操作的过程中变了味，以后评价之名，行扩建之实，这绝非后评价立法的本意。
【清合】发表的多篇文章的观点表明，项目环评文件批复后，变动是正常的，不变是不正常的（不是绝对的，但一般都会有变动的），这是由环评开展的阶段决定的。
既然变动是正常的，那么不妨将环评法第24条和第27条结合起来看。
第24条主要是说发生重大变动后，原环评报告是否可以支撑结论的问题，如果不重新报批，可能使环评流于形式（见相应的释义）。
而后评价则是说，建设项目开工后差生不符合环评报告及批复的情形，要针对所产生的不符合经审批的环境影响评价文件的情形，采取相应的改进措施。
实际上24条和27条就是有机的统一：开工后发生变动，是否属于重大变动，属于重大变动的重新报批，不属重大变动的开展后评价。
比如广东省生态环境厅对该问题早有回复：
不过新的疑问又来了，上述情况一般是项目还没有验收的时候，验收后的变动是否也可以这样操作呢？
（四）
按照《立法法》的规定，有权对法律作出解释的部门是：全国人民代表大会常务委员会。
但是我们很多的法律，是由环境保护部进行“解释”的。
反正法律也是部门起草，国务院审议后报全国人大通过。由起草部门来解释法律，好像也没什么问题，反而效率更高。
无论是验收前还是验收后，是否重大变动基本是从产生的环境影响程度出发的，不是重大变动的，不需要再重新做环评报告。发生重大变动的，要么重新报批，要么按扩建项目报批。
这本是非常顺理成章的一件事情。环评只是个工具，还是要服务环保管理的。特别是在放管服已经深入人心的今天。
各地不但进行花样繁多的环评审批改革，也许就是为环评法后续修改机试验，部分环评报告实行备案制指日可待。
环评法下一次修订，是否可以吸收该思想，方便企业生产运行，方便主管部门进行管理。毕竟无论怎么变，排污许可证是个动态管理，适时变更排序许可证就是了。
（五）
后评价应该发挥其应有的作用。在后评价管理办法（试行）发布后，环境部审批的项目，大多会加一条：项目运行3-5年后续开展后评价。
这远远不够。环境部在审批权限下放后，基层部门承接了大量的审批权。也许环境部根本不了解基层人员如何进行环评审批和执法。
特别是执法，我们基本还停留在数设备的阶段，多了设备企业就会有一定的麻烦，罚款补办环评随着而来。
但这一方面增加了企业的成本，使得企业完善手续的时限变长，另一方面也增加了基层的行政成本。
但是我们既然以改善环境质量为核心，企业增加设备，可以保证污染物排放量不增加，为什么非得取得一份红头的批复呢？
污染物排放量不增加不正式贯彻以改善环境质量为核心的理念吗？
以改善环境质量为核心，强化环评与排污许可制度相衔接。环境部实际上已经告诉了我们该如何操作：
后评价该发挥什么样的作用，曾经有委员这样说：
当然，我们不认同委员所说的，后评价报告应该通过主管部门审批，备案就可以了，要越搞越复杂。
（六）
正如广东生态环境厅对于变更与后评价的解释，该厅也给我们展示了后评价报告该如何备案：
对于该份备案意见，我们都有似曾相识的感觉。没错，对于发生重大变动重新报批的批复，写法也是这么个格式。
结尾
尽管后评价管理办法已经发布了实行的文件，但其适用范围也仅限于办法中规定的内容，决不能代表环评法中后评价的概念。
对于项目批复后发生变动，无论验收前后，不属于重大变动的都可以开展后评价，以后评价完善相关手续。
对于发生重大变动的，验收前重新报批，验收后按扩建项目管理。这就是环评法第24条和第27条的有机统一。
这也说明了本文开头部长信箱的回复是没有问题的，是符合环评法的立法宗旨的。
只不过还有个笑话：环境部只发布了23个行业的重大变动清单，其余行业该怎么办呢？
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