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身份尴尬的竣工环保验收，离取消还有多远？
The following article is from 马哥说 Author 马立强
验收的价值呢，今夕何在？！
自排污许可制度实施以来，竣工环保验收的地位可谓岌岌可危，最先是高高在上的“行政许可”，之后降级为“自主验收”，不久的将来还可能退出历史舞台。
如果竣工环保验收会说话，面对排污许可的受宠，他会不会怆然感叹一句“既生瑜，何生亮”呢？那么，又是什么原因导致了他这样的遭遇呢？
想要弄清楚环境政策的趋势与脉络，需要先思考如下几个问题：
1. 一个人能有两张身份证吗，一个项目在同一时期能被“许可”两次吗？
2. 环保角度现有项目与新建项目的分界线是环评批复下发的那一刻，那么企业正式投入生产（营运期）的分界线是哪一刻，通过环保验收还是获得排污许可证？
3. 调试期与之前的试生产有何不同，期间内允许超标吗，调试期（暨验收期）的环境监管与正式营运期的监管是否相同？
4. 验收之前就需要申领排污许可证，那么验收的依据应该是环评还是许可证呢，如果出现两者要求不同的情形，该以哪个作为验收依据呢？
5. 同一违法事实，符合不同违法行为的构成要件，可以按照不同的违法行为处罚吗？
6. 调试期或验收后污染物排放超标了，是按照“未经验收”处罚呢，还是按照超标排放处罚呢？
带着这6个问题，我们来深入讨论一下竣工环保验收的历史遭遇，并预测他的未来走向。
一、验收为何从行政许可变更为自主验收？
“建设项目”环境管理分成三个阶段：事前（环评审批之前），事中（环评审批后，建设施工过程与调试和验收过程）和事后（环保验收完成之后），三个阶段对应了两大关键节点：环评审批和环保验收。
以“建设项目”环境管理为核心的制度主要是“三同时”制度，项目的环评与验收均纳入了行政许可（2017年10月之前）。验收投产之后的建设项目才纳入正常的运营管理，接受正常的监管，验收之前一般不监管，或是未纳入正常监管，导致存在一个监管盲区或者说监管的灰色地带（实践中执法部门基本选择不监管）。
近年由于出现了环境质量恶化、环境容量不足的局面，已获得排污总量的建设项目主管机构无法合法的消减其排污权，“控制污染物排放许可制度”应运而生。许可证制度以“质量为纲”，通过合法途径持续消减企业的排污权，对排污相关的全过程进行“许可”监管，以实现逐渐改善环境质量的目标。
许可证为了实现“无证不得排污”的顶层设计思路，必须在实际排污之前申领获得许可证，即调试之前申领，许可证的申领依据主要是环评及其批复。
环评毕竟是项目建设之前的许可，但是验收和许可证都是针对营运期的许可，如果验收批复与许可证要求不一致，企业该以哪个为准呢？
比如，满足验收要求的总量如果跟许可排放量不一致，该以哪个为准呢？一个人不能有两张身份证，如同有两块表就不清楚时间一样，所以验收不再纳入行政许可，而是改为“自主验收”。
此外，企业同一阶段的同一事项许可两次与《行政许可法》的要求也不符。
二、自主验收的依据还是环评吗？
建设项目施工建设完成，在实际排污之前需要申领“排污许可证”，并在调试期最长不超过12个月的周期内完成竣工环保验收。
验收的依据毫无疑问是环评及其批复，因为验收与环评一样，针对的都是“建设项目”。但是在排污许可制度实施之后，这一原则可能不得不调整。按照相关要求，企业需要在实际排污之前（验收开展之前）申领排污许可证，排污许可证的申领依据尽管也是环评及其批复，但是难免会出现跟环评不一致的情形。
特别是针对首次申领排污许可证的情形，在上海基于“三者取其严”的原则，许可的排放量一般都小于环评的许可量（或是总量）。此外，某些久拖不验的项目，其建设内容，原辅材料，生产规模等等也可能跟环评有所不同。
尽管属于“重大变动”的内容原则上不能纳入排污许可证，“非重大”的内容通过非重大环境影响报告来纳入许可证（上海做法）。但是实际过程中，还是有不少与环评严重不符的内容纳入了排污许可证。
这种情况下，验收时如果严格按照环评及其批复，可能会出现与“许可证”不符的情况，严重的可能会导致超许可证排污。因此，许可证申领之后，验收时一定要考虑排污许可证中对本项目的许可要求。
但是，许可证面向的是“企业”而不是“建设项目”，正常运营期的监管依据又是“排污许可证”而不是“环评”或“验收”。对于多个建设项目的企业，如果验收时单个建设项目超过环评要求的“总量”，但是整个企业并不超过“许可排放量”，是否构成违法呢？
毕竟许可证才是企业运营期的主要监管依据，单个项目超环评审批量，但整个企业不超，并不违反排污许可的管理要求。这种情形下，验收还强制要求单个项目的排放总量符合环评要求，是否属于求全责备呢？其依据还仅是环评吗？
可见，不满足验收要求的情形，并不一定不满足许可证的要求，这个非常不符合逻辑。
此外，如果出现许可排放量少于环评审批的情形，验收时显然需要同时满足环评及许可证的要求，否则会出现一验收就超许可证排污的情形！
企业调试期可以超标吗？之前存在试生产试运行时是可以的（上海的环保条例曾允许该时期污染物排放限值放宽至排放标准的130%，目前该要求已失效）。
目前调试期是绝不允许超标排放的，但如果期间出现超标，该违法行为适用于许可证管理还是验收的管理呢？毕竟企业还没验收，不能按照未经验收或是验收不合格来处罚。
如果企业在运营期超标，是按照未经验收或者验收不合格处罚，还是按照超标或是超许可证排污呢？这种情形应该按照超标或是未按证排污来处罚，除非调试一年以上构成了久拖不验。
但是久拖不验的后果无非就是违反了未验收的法定义务，反过来讲，如果企业没有完成验收，但是已经满足了所有的环境管理要求，那么是否依然符合生态环境保护的宗旨呢？
由此可见，验或者不验对于建设项目本身的环境管理影响不大，归根结底，企业都是需要严格按照排污许可证的要求和有关的生态环境保护法律法规来运行管理。
综上，竣工环保验收不再纳入行政许可之后，调试期与正常运营期已无本质差别，调试期已经不属于监管盲区。
按照《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第六条“需要对建设项目配套建设的环境保护设施进行调试的，建设单位应当确保调试期间污染物排放符合国家和地方有关污染物排放标准和排污许可等相关管理规定。
环境保护设施未与主体工程同时建成的，或者应当取得排污许可证但未取得的，建设单位不得对该建设项目环境保护设施进行调试”。调试期已纳入排污许可证的管理，那么调试期是否应视为正式投产呢？
尽管《建设项目环境保护管理条例》并不这么认为，条例要求：“未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”。按照此处的表述，似乎只有验收了才算正式的投入生产。但是验收已不属于行政许可，而排污许可证却是，应该以许可证核发的一刻企业进入正式的投产。
如同环评，批复下来的一刻新建项目变成现有项目，而不关注企业是否已实际建设。个人认为，许可证核发之后，尽管企业未必立马投产，但是企业已经可以“依法”排污和投产，理应视为正式投产，进入正常运营期。
既然排污许可证被视为企业运营期重要/唯一的监管依据，而验收又是为营运期保驾护航的，验收是否应该以排污许可证为依据，或是直接纳入许可证管理呢？
许可证时代，竣工环保验收的存在也出现了逻辑上的Bug。
三、许可证执行报告可以替代验收吗？
环保验收的主要目的是检验环境保护设施的有效运行，监测污染物是否满足达标排放与总量控制的要求，以及复核建设内容是否与环评及其批复一致。
排污许可证在申领与核发时会复核建设内容与环评及其批复的一致性。之后在营运期，企业需要通过许可证执行报告及其信息公开来“自证守法”。信息公开时还需要附上监测报告及环保设施运营台账等相关信息。
由此可见，排污许可证执行报告完全可以替代竣工环保验收。目前主要的不同在于竣工验收监测的要求高过常规监测的要求。但是，尽管验收监测的频次与常规监测不同，但是其实施单位都是市场上的监测单位，并没有本质上的不同。
通过验收的项目，并不能证明其运营期一定合法，只有通过许可证执行报告的方式，才能持续的自证守法。
环保验收的作用和价值已被替代，其存在的必要性确实值得商榷。
但是，如果取消了验收，全部按照许可证管理，那些排污许可登记管理的企业该咋办呢？或是说，环评登记管理与许可证登记管理是否要一致，环评分类管理名录与许可证分类名录也应一致？验收的Bug还没理清楚，又把环评扯进来，这下可真是一团浆糊啦。
登记管理原本就是因为其环境影响小，监管应该抓大放小，这类企业本身不必过度关注。
四、是针对建设项目的许可还是企业的许可？
环评与三同时制度是针对“建设项目”的环境许可，许可的是项目，没有直接的责任主体（尽管批复对象是建设单位）。
排污许可制度是针对排污单位（企事业单位）的行政许可，许可的是企业，具有明确的责任主体。
环评和三同时制度与排污许可制度是两条不同的管理思路，如今发生了剧烈碰撞，两个制度能融合和有效衔接吗？或许打通任督二脉，合二为一才是未来。
环评阶段针对单个项目许可的排放量其实不属于“排污权”，它只是对排污行为进行赋权，只有许可证下发的一刻才对排污权进行了确权，而验收并不具有“确权”的功能（具体可见：“依法排污”应受到法律保护吗？）。
验收为何无法对排污权进行确权呢？验收针对的毕竟是“建设项目”而不是“排污单位”，验收的对象并不是一个责任主体。此外，验收也不是行政许可，没有明确的法律地位。
对排污权没有确权功效的验收，其存在非常尴尬。2015版的新《环保法》其实通篇都没提“验收”二字，可见“验收”退出历史舞台已不远矣。
五、结论与展望
1. 企业营运期的排污行为只能获得一次行政许可，暨排污许可证，所以验收必然不能纳入行政许可；
2. 环评阶段的总量许可属于对“建设项目”排污的赋权，许可证核发之后才是对“排污单位”排污权的“确权”；
3. 验收针对的是“建设项目”，无法对“排污单位”的排污权进行确权；
4. 验收的依据除了环评及其批复外还有排污许可证，而且排污许可证是红线，不能超过许可范围验收；
5. 调试期与之前的试生产期不同，它已不存在监管盲区，许可证下发的一刻，已纳入证后监管；
6. 验收的作用和价值已被排污许可执行报告所替代，其存在的必要让人质疑；
7. 取消环保验收，将其纳入许可证管理，纳入正常监管，乃是大势所趋；
8. 环评与许可证融合到双剑合璧，已是趋势，“建设项目”的行政许可必将让位给“企事业单位”的行政许可，环评法改革势在必行。
写 在 最 后 的 题 外 话：
本文主要针对污染类项目的环境管理展开论述，生态影响类项目的管理重点在施工期，其验收的价值和必要性仍然存在，特做说明。