劳动用工合规 | 涉疫情劳动规章制度的合规管理要点
文 | 刘斌律师 高级合伙人
一、什么是规章制度
规章制度，又称内部劳动规章或内部劳动规则，有的国家和地区称之为“雇佣规则”或“工作规则”。它是指用人单位根据法律、法规、规章和规范性文件的规定，结合用人单位自身的实际情况，依据法定程序制定并适用于该单位的关于组织劳动和劳动管理的行为规则，是劳动者在共同劳动过程中必须遵守的行为规范与准则。[1]通俗地讲，规章制度是用人单位如何对员工进行劳动关系管理系列文件的统称。规章制度作为用人单位进行内部管理的具体措施，是用人单位进行人力资源管理的主要依据。它一般包括劳动合同管理、薪酬福利管理、考勤休假管理、培训管理、奖惩管理等内容。
规章制度作为用人单位加强内部劳动管理，保障劳动者依法享有劳动权利和履行劳动义务的行为准则，是用人单位组织生产劳动所依据的一项重要管理制度，它对于提高用人单位的生产管理效率，保护劳动者和用人单位的合法权益，保持和谐稳定的劳动关系具有重要意义。根据《宪法》规定，遵守劳动纪律是公民的一项义务。根据《劳动法》规定，用人单位应当依法建立和完善规章制度，劳动者应当遵守劳动纪律。规章制度制定权是法律赋予用人单位的用工管理权的重要组成部分。制定和实施劳动规章制度，是用人单位在其一定的自主管理权限内用规范化、制度化的方法对劳动过程进行组织和管理的行为，是企业行使用工自主权的重要方式之一。
二、关于规章制度效力认定的
司法实践
最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释(一)》（法释〔2020〕26号，2021.01.01）第50条规定：用人单位根据劳动合同法第四条规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为确定双方权利义务的依据。用人单位制定的内部规章制度与集体合同或者劳动合同约定的内容不一致，劳动者请求优先适用合同约定的，人民法院应予支持。该规定明确，用人单位按照民主程序要求制定的规章制度，不存在违反法律法规和政策规定并履行了公示告知程序的，可以作为双方之间确定劳动权利义务的依据；若规章制度与集体合同、劳动合同约定内容不同时，劳动者请求适用合同约定的，相关合同的约定的效力优先。
部分地区对于规章制度的效力认定存在不同的意见。比如：
北京市高级人民法院、北京市劳动争议仲裁委员会《关于劳动争议案件法律适用问题研讨会会议纪要》（2009.08.17）第36条规定：用人单位在《劳动合同法》实施前制定的规章制度，虽未经过《劳动合同法》第四条第二款规定的民主程序，但内容未违反法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示或告知的，可以作为用人单位用工管理的依据。
浙江省高级人民法院民一庭《关于审理劳动争议案件若干问题的意见》（浙法民一[2009]3号，2009.04.16）第34条规定：用人单位在《劳动合同法》实施前制定的规章制度，虽未经过该法第四条第二款规定的民主程序，但内容未违反法律、行政法规、政策及集体合同规定，不存在明显不合理的情形，并已向劳动者公示或告知的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。
江苏省高级人民法院、江苏省劳动争议仲裁委员会《关于审理劳动争议案件的指导意见》（苏高法审委[2009]47号，2009.12.14）第18条规定：用人单位在《劳动合同法》实施前制定的规章制度，虽未经过《劳动合同法》第四条规定的民主程序，但其内容不违反法律、行政法规及政策规定，且不存在明显不合理的情形，并已向劳动者公示或者告知的，可以作为处理劳动争议的依据。
以上地方性司法指导意见均对于用人单位在《劳动合同法》实施之前未履行民主程序的规章制度的效力认定作出了规定。以上观点均认为：若用人单位在2008年1月1日之前制定的规章制度在没有履行民主程序的情况下，若规章制度的内容没有违反法律、行政法规及政策规定，并履行了公示告知程序的，可以作为用人单位进行劳动管理、劳动仲裁委和人民法院审理案件的依据。
对于《劳动合同法》实施后，用人单位的规章制度的效力认定问题，北京高院并未对此做出进一步的规定。浙江省高级人民法院认为：《劳动合同法》实施后，用人单位制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，未经过该法第四条第二款规定的民主程序的，一般不能作为人民法院审理劳动争议案件的依据。规章制度或者重大事项决定的内容未违反法律、行政法规、政策及集体合同规定，不存在明显不合理的情形，并已向劳动者公示或告知，且劳动者没有异议的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。江苏省高级人民法院、江苏省劳动争议仲裁委员会认为：用人单位在《劳动合同法》实施后制定、修改规章制度，经法定民主程序与工会或职工代表协商，但未达成一致意见，若该规章制度的内容不违反法律、行政法规的规定、不存在明显不合理的情形，且已向劳动者公示或者告知的，可以作为处理劳动争议的依据。
三、规章制度的生效要件
我国的多部法律法规均对用人单位的规章制度作出了相关规定，符合什么条件的规章制度才能生效呢？根据相关劳动法理论以及关于规章制度的法律法规规定，用人单位制定的规章制度的生效应当满足实体要件和程序要件两方面的要求。
1.实体要件
（1）制定主体适格
规章制度是用人单位制定的规范劳动过程的行为准则。只有符合一定条件的用人单位的行政管理机构制定出的规章制度才有可能生效。规章制度不是用人单位的任意部门或机构制定后就会成为规章制度。用人单位规章制度的制定主体必须是用人单位最高层级、对用人单位的各个组成部门和全体员工均有权实行全面统一管理的行政机构，在用人单位具有最高的权威性。用人单位内部的组成部门虽然有权利参与规章制度的制定，但是其没有制定规章制度的主体资格，更没有权利以用人单位的名义发布规章制度。在没有获得用人单位授权的情况下，即使内部组成部门制定并发布了规章制度，该规章制度也不具有约束力。
（2）内容合法合理
规章制度的内容首先应当是合法的。用人单位所制定的规章制度的内容必须符合我国法律法规与劳动政策的相关规定。用人单位的规章制度其法律效力来源于国家法律的赋予，《劳动法》规定用人单位应当依法建立和完善规章制度。用人单位的规章制度更多地体现了用人单位的意志，只有用人单位的意志与国家法律法规的相关规定不抵触时，用人单位的规章制度才对劳动者具有约束力。若用人单位的规章制度内容违法，其规章制度的部分内容本身就是无效的。在实践中，我国对于劳动管理的若干方面是通过制定国家劳动政策的方式进行的，对劳动关系的调整起到非常重要的作用。因此，用人单位规章制度的内容不仅要符合我国法律法规的规定，还要符合我国的劳动政策。
另外，规章制度的内容应当具有合理性。所谓合理性，即符合大多数人的心理评判的标准，为大多数人所认同和接受，如果为大多数人所不能接受，其就不具备合理性的基础。除了规章制度的内容为大多数人所接受外，也要符合司法实践中的合理性的判断标准。当然裁判者在确定是否具有合理性时，首先会从普通劳动者的角度判断其是否合理；再就是根据司法实践，在自由裁量范围内，根据实际情况对规章制度的内容是否具有合理性作出认定。
2.程序要件
（1）经过民主协商程序
根据最高人民法院的关于劳动争议案件的有关司法解释规定，用人单位通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。民主程序的合法规范是保障民主管理制度真实有效的必要前提。民主程序的基本要求是在用人单位制定规章制度的过程中严格按照一定的规则和方式，充分听取工会或职工代表的意见，使规章制度更具广泛的基础。但是，对于采用怎样的民主程序《劳动合同法》并没有明确规定，但是从立法精神上看，国家希望通过不同的方式使劳动者能充分参与用人单位规章制度的制定，反对用人单位完全单方面来制定规章制度。用人单位在制定规章制度时，可采取座谈会、职工代表大会或职工大会等民主管理形式，让员工参与到用人单位规章制度的制定过程中来，广泛听取员工的意见和建议，体现规章制度制定的民主性。
对于用人单位除劳动规章制度之外一般性的规章制度，用人单位作为进行职能管理的方式或规范，一般无需通过民主程序，只要不违反国家法律、行政法规及政策规定，就是有效的。例如，财务管理制度等。对于用人单位制定、修改或决定直接涉及到劳动者切身利益的规章制度或重大事项，必须履行民主程序（流程图见下图1），经职工代表大会或全体职工讨论，与工会或职工代表平等协商后确定。比如，关于劳动者的劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等。此外，在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。
图1：履行民主程序的流程[2]
（2）向劳动者公示或告知
自劳动者进入用人单位就职时起，用人单位就应当向劳动者告知劳动过程中应遵守的基本劳动纪律，通俗地讲就是劳动者在劳动过程中哪些可以做，哪些不可以做以及将产生哪些后果等。这些最基本的内容是用人单位规章制度的一部分。在用人单位没有告知劳动者的情况下，劳动者除遵守国家的法律法规规定外，对于用人单位内部的管理制度没有遵守的义务。因为劳动者对用人单位的规定一无所知，劳动者不知道该遵守什么。作为一个独立经营的经济组织，没有规则，其管理肯定会陷入混乱状态。因此，用人单位将规章制度向劳动者进行公示或告知是非常重要的，它不仅具有管理层面的意义，也具有法律层面的意义。
用人单位只有将规章制度向劳动者进行公示或告知，它才会对劳动者具有约束力。用人单位才能根据规章制度的规定对劳动者在劳动过程中的行为作出处理。若没有进行公示或告知，对日常管理来讲，用人单位将面临作出的有关处理存在一定的法律风险隐患或对劳动者的行为无法进行处理的尴尬局面；就涉及到的法律问题而言，将会更加严重。根据最高人民法院审理劳动争议案件的司法解释规定，用人单位通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。如果用人单位的规章制度没有向劳动公示或告知，首先用人单位不能直接依照规章制度对劳动者的违纪行为作出处理；其次，规章制度也不能作为案件处理的依据。因此，将通过民主程序制定的规章制度向劳动者进行公示或告知，对于处理和解决劳动争议具有重要的法律意义。
四、疫情下制定、修改规章制度的
要求与流程（上海地区）
上海市人社局于2022年4月26日印发了《关于进一步维护当前劳动关系和谐稳定的工作指引》的通知。在该工作指引中对于疫情期间用人单位制定、修改规章制度或重大事项问题做出了规定。即：疫情期间，企业可通过电子邮件、内部办公自动化(OA)系统、微信群组等形式，将涉及停工停产、变更劳动报酬、调整工作方式工作时间、轮岗轮休等直接与劳动者切身利益相关的规章制度或重大事项等相关方案和意见，交由工会或职工代表讨论并征求意见，经平等协商确定仅适用于疫情期间并告知劳动者的，可视为已履行民主程序。
上海高院、上海市人社局于2022年4月28日联合下发了《关于处理涉疫情劳动争议纠纷若干问题的解答》。该解答中也对受疫情或疫情防控措施影响期间，用人单位制定、修改或决定直接与劳动者切身利益相关的规章制度或重大事项时的履行民主协商及告知程序问题做出了规定。即：受疫情或疫情防控措施影响期间，用人单位可通过电子邮件、内部办公自动化（OA）系统、微信群组等形式，将涉及停工停产、变更劳动报酬、调整工作方式和工作时间、轮岗轮休等直接与劳动者切身利益相关的规章制度或重大事项等相关方案和意见，交由工会或职工代表征求意见。经协商确定仅适用于疫情期间，并传达或告知劳动者的，可视为履行了民主协商和告知程序。
根据以上规定，用人单位受疫情或疫情防控措施影响期间无法通过现场方式履行制定或修改规章制度的民主程序，可以通过电子邮件、内部办公自动化（OA）系统、微信群组等非现场方式履行民主程序。根据之前所陈述的用人单位制定、修改规章制度履行民主程序的流程，一般情况下的完整流程为：方案起草——征求意见——方案修改——报告说明——审议方案——公示告知。但在疫情期间，用人单位制定、修改规章制度时履行民主程序的流程调整为：方案起草——征求意见——协商确定——公示告知（见下图2）。经过对比，我们可以发现在疫情期间履行民主程序的流程较平时进行了简化。其目的在于便于用人单位受疫情或疫情防控措施影响期间按照客观情况提高履行民主程序的效率，有利于企业在非常时期的规章制度的制定和修改，以与疫情期间特殊的用人现状相适应。
图2：疫情期间履行民主程序的流程[2]
五、规章制度缺少生效要件
的法律后果
用人单位的规章制度缺少生效要件将直接导致规章制度的无效。无效规章制度将对用人单位产生如下法律后果。
1.不能作为案件审理的依据
因用人单位的规章制度没有向劳动公示或告知在司法实践中对用人单位所产生的直接影响。根据最高人民法院审理劳动争议案件的司法解释规定，其法律后果将导致用人单位的规章制度不能作为劳动仲裁机构和人民法院审理案件的依据。
2.劳动者可以解除劳动合同，用人单位须支付经济补偿金
根据《劳动合同法》规定，用人单位的规章制度违反法律、法规的规定，损害劳动者权益的，劳动者可以解除劳动合同。根据以上规定，用人单位制定的规章制度违反了法律、法规的规定，损害了劳动者的权益，劳动者可以解除与用人单位的劳动合同。用人单位的规章制度违反了法律、法规规定的原因，可能是规章制度的内容不合法，也可能是程序上不合法；因规章制度的不合法导致了规章制度的有关内容损害了劳动者的合法权益。在此情况下，劳动者可以解除与用人单位的劳动合同。劳动者因此解除劳动合同的，同时可以要求用人单位按照劳动者在本单位的工作年限向其支付经济补偿金。
3.用人单位须承担行政责任
根据《劳动合同法》规定，用人单位直接涉及劳动者切身利益的规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门责令改正，给予警告。依此规定，用人单位承担行政责任的情形是其制定的直接涉及劳动者切身利益的规章制度违反法律、法规的规定，而非用人单位的所有规章制度。因直接涉及劳动者切身利益的规章制度是法律、法规规定为了更好的保护劳动者根本利益的有关内容（比如，劳动报酬、工作时间、休息休假及保险福利等）。因此，用人单位在制定以上规章制度时，需要根据法律、法规的规定无论在内容上还是程序上都要符合法律、法规的要求，否则就是违法的。在用人单位制定的直接涉及劳动者切身利益的有关事项违法的情况下，规章制度对劳动者没有约束力，劳动者无须遵守。如果劳动者发现有此类情况存在时，即使没有给劳动者造成任何损害，劳动者仍然可以向劳动行政部门进行举报投诉，由劳动行政部门责令用人单位予以改正并给以警告的行政处罚。
4.用人单位须承担民事赔偿责任
根据《劳动合同法》规定，用人单位直接涉及劳动者切身利益的规章制度违反法律、法规规定，给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。用人单位须承担的赔偿责任，既包括人身伤害和财产损失，也包括精神损害。在这里，劳动者要求用人单位承担赔偿责任的前提是因用人单位制定的直接涉及劳动者切身利益的规章制度违法。比如，用人单位制定的规章制度中关于安全生产的有关规定未根据法律、法规的规定制定且给劳动者造成了人身伤害的，用人单位应依法向劳动者承担相应的赔偿责任。
结 语
本市正处于疫情防控和企业复工复产的关键阶段，对于劳动关系处理应把握劳动者合法权益保护与用人单位利益保护相平衡原则。在受疫情或疫情防控措施影响期间，劳动者和用人单位尽量通过友好协商的方式处理包括制定、修改规章制度或重大事项等劳动关系相关事宜，同舟共济，相互体谅，相互理解，共克时艰。
注 释
[1]赵美珍、骆福林：《劳动与社会保障法学》，重庆大学出版社2009年版，第120页。
[2]文中关于履行民主程序的流程图表均为刘斌律师于2022年5月3日在上海律协劳委会涉疫情疑难劳动问题专题研讨会上的发言文稿内容。
律师简介
刘斌 律师
擅长领域：企业合规、劳动与人力资源、争议解决
高级合伙人、劳动人事专业委员会主任，上海律协劳动与社会保障专业研究委员会委员，上海律协律师参政议政促进委员会委员，上海市普陀区政协常委，民革普陀区委会副主委，民革上海市委会社会与法制委员会委员，普陀青联九届委员会常委，普陀区第三届新联会顾问，普陀区首届律师新联会副会长，最高人民检察院民事行政案件咨询专家等。其先后荣获普陀区首届优秀青年律师、普陀区第二届优秀律师、上海律协劳动与社会保障专业研究委员会2021年度“十佳委员”等表彰，并荣获民革中央、上海市政协、中共上海市委（市政府）信访办、民革上海市委、普陀区政协、普陀区委统战部、民革普陀区委等表彰二十余项。曾多年担任上海市、区劳动人事争议仲裁委员会兼职仲裁员。先后发表专业文章数十篇，出版个人专著《劳动法律专题精解与实务指引》《中国通用航空法律法规汇编》，累计150多万字。
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