孙宪忠：推进我国农村土地权利制度改革若干问题的思考

孙宪忠

全国人大代表、中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师。

摘要

国家推进农村土地权利制度的改革，意味着我们必须更新涉及农村农地法律制度和支持这些制度的法思想观念。“十三五规划”中相关数据的分析表明，我国农村及农地国情已经发生重大转变，故相关指导思想也应该转变，否则将会妨碍土地权利制度的改革与发展。本文通过对现行法律中涉及农村土地权利制度内容的简要分析，比较细致地探讨了当前在立法和政策落实方面都引起广泛关注的“三权分置”问题、农地征收的改革问题的研究，提出现代化背景下的农村土地权利改革，必须重视三个因素，即建立土地权利的法思想、对待土地权利制度的法感情以及科学的法技术。论文认为，进一步完善土地权利法律制度应该充分考虑这三个因素。

关键词

法思想；农村土地权利制度；三权分置；农地征收

一

从“十三五规划”看我国农村与农地

近年来，中央和国务院连番推出了一些关于农村土地制度改革的政策和措施，这些政策措施非常务实，符合国际上关于现代化农村与农业社会的特征，符合我国当前农业和农村社会的现实调查和分析，也符合我国农业和农村社会未来发展的方向。通过这些政策措施，我们既可以看到我国农村体制改革过去的足迹，也可以看到未来发展的方向。国家推进农业和农村改革的措施，意味着原来的政策和法律的指导思想和制度框架可能会打破。这一点意味着我们必须及时地更新我国社会原来的政策和法律思路甚至是基本的指导思想。近年来的实践证明，如果不能更新这些指导思想，我国农村地权制度改革势必遭遇深层障碍。因为农村的体制改革，肯定要从涉及农民集体、土地所有权等法律制度，而这些制度在过去和人们普遍接受的社会主义的土地学说密切相关，所以如果不深入思考这些关联问题，现在的农村以及农地改革就会因为所谓的政治问题难以推进。所以，任何涉及农村法律制度的解读，都必须探讨这些法制背后的法思想问题。实事求是地说，我国涉及农村农地法律制度的法思想观念，确实已经到了更新的时候。

为了帮助大家分析，我想首先借用一些中央在2016年通过的“十三五规划”所披露的我国农业以及农村社会若干重大问题的分析资料。“十三五规划”是党中央编制的，已经获得第十二届全国人大第四次会议的通过，它是我国未来五年国民经济与社会各项事业发展的基本规划。十三五规划涉及我国农业、农民和农地问题部分，不论是现状的分析结论还是未来的发展指引，都是非常务实的。我们对农村地权问题的分析，尤其是在领会中央和国务院的农村地权政策措施时，应该吃透“十三五规划”的现实分析。

“十三五规划”在分析我国农村社会现实时提出的几个数据，我认为需要给予足够的注意。 （1） 我国国内生产总值以及农业总产值在其中所占的比重。2015年，我国的GDP总数是67.7万亿元，其中农业所占的比重不到10%。需要指出的是，20世纪60年代，我国农业生产总值占国民总产值的67%。这个数字说明，在国民经济中，农业已经不可能像20世纪60年代那样作为付出能量的产业，而只能成为被“反哺”的产业。尤其是我们必须考虑到，以不到10%的国民经济总产值来负担44%以上的农业人口的生存和发展，这一点无论如何是困难重重的，这就是我国农业的基本国情。 （2） 我国城市人口，到2015年已经占据全国人口总数的56.1%。20世纪60年代，我国城市人口占全国人口总数不到20%。这个数字说明，城市人口的增加是一个大趋势，农业人口一定会不断下降。 （3） 现有城市居民之中，约2亿以上的人口保留着农民的户籍。这个数字说明，户籍上的农民并不是产业上的农民的现象，在我国目前已经非常普遍。这个现象带来的法律问题就是:我们必须认真看待和解决我国特有的“农民带地入城”的问题。这个数字带来的值得思考的问题有:国家依法强制保留户籍农民还有多少必要性?拥有农村地权而在城市居住生存和发展的农民，其地权永远保有是否正当?有没有退出的可能?过去建立的以土地作为农民生存和发展的社会保障的政策思路，有没有改变的必要性? （4） 我国的耕地保有总量2015年是18.65亿亩，事实上比2010年的18.18亿亩还有相当的增加。这个数字说明，我国多年来非常强调的耕地保护，已经上升为土地基本法律制度的高度，过去一直的政策忧虑是耕地和土地资源不断下降，但是现在我们是否还应该研究土地资源包括耕地增加的问题。 （5） 农村居民人均纯收入十二五期间平均增速是9.6%，超过了城市 （7.7%） 。实际上农民的收入增加并不是来源于农业。这个问题的分析和研究，是化解三农问题的出路。 （6） 在“三去一降一补”的国民经济发展重点任务之中，一些地方的农业也是其中之一。这一点也改变了我国社会一些人坚持的农业还应该大发展的认识。 （7） 全国所有的贫困地区都处于农业地区，国务院扶贫办设立在农村工组领导小组之下。这意味着，在一些地方解决农村和农地问题，应该把贫困问题作为突破点之一。

在看到这些数字时，我们不能仅仅只是对我国农村以及农业的原有印象有所改变，最重要的是，我们必须对建立和支持原来的农村以及农地法律制度的法思想有所转变。如果没有这样的转变，那么，不但我们的指导思想落后于现实，而且更为重要的，是我们的政策和法律会妨碍改革与发展。20世纪70年代，在城乡二元化社会结构之下，农业曾经以剪刀差的方式支持了整个国民经济，法律政策也把土地当作取之不尽、用之不竭的发展渊源，国家甚至调集大量人口聚集于农业和农村，来发展农业，而且还形成了中国特有的农民集体经济组织和集体所有权制度。可是现在这一切都应该有所改变才对。

在“十三五规划”确立的涉及农村和农业的未来五年经济与社会发展的重大任务和举措中，有一些问题是明确地和土地权利相关的: （1） 在“推进农业现代化”部分，提出了发展适度规模经营、培育新型农业主体、健全农业社会化体系、构建农业经营体系等。 （2） 在“推进新型城镇化”部分，提出了推进一亿左右农业人口转移为城市常住人口、建设城市群、建设美丽宜居乡村等。这一以农村人口进入城市，他们的土地权利、他们在农民集体之中的资格等，都成为未来法律要解决的问题。 （3） 在“加快改善生态环境部分”，提出了对于西部地区的生态补偿等。 （4） 在“提高民生保障水平”部分，特别提出了关于农民的社会保障问题。

显然，我国未来的发展需要农业、也需要农民的土地。过去的经验证明，在处理农业以及农民土地问题时，我们不能仅仅只有经济效益的视角，而没有法律的规则，更不能在法思想方面墨守成规，用过去的认知束缚我们现在的改革。仔细想来这些问题都太大了，我们在这里仅仅选择几个问题讨论一下，其他的问题，容我们以后继续思考。

二

我国现行法律中农村地权制度概要及其简要分析

（一）土地集体所有权

依据我国现行法律的规定，包括《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》以及规范特别领域地权的《矿产法》、《森林法》、《草原法》等都明确规定农村土地属于集体经济组织所有。这种所有权的客体以土地为主，但不限于土地。虽然从《宪法》到《物权法》等国家法律规定了这个权利，但是对它的法律概念却没有做出统一定义。原因是“农村集体”这个概念自产生以来其含义以及政策背景已经发生重大改变。20世纪50年代农民以土地加入合作社时期，集体即合作社，农民家庭或者个人在其中拥有所有权或者股权。1958年后成立人民公社，农民失去了所有权和股权。1962年“六十条”重建“农村集体经济组织”，则是以自然村落组建为基础、以村落自然居民为“社员”自然构成的组织体。这种“农民集体”以及集体土地所有权被沿用至今。“集体”这个法律概念发展的重大转变是，2017年《民法总则》第96条承认了它属于民法上的特殊法人。但是，如何理解这种特殊法人，在法学上还有很多事情要做。

在我看来，对于农村集体所有权应该有积极冷静的思考和分析。众所周知，这种权利并不是历史上一直存在的，而是新中国成立之后按照一定的法思想建立起来的。这种法思想中的一些部分，比如土地耕作走合作化的道路，不搞小农经济的认识，应该说到现在也没有错。当然在建立集体所有权的过程中不尊重农民家庭或者个人权利，不尊重法律科学原理这一点，确实也是必须承认的缺陷，而且也是我们下一步发展应该避免的问题。我们应该看到，当前农民集体以及集体所有权现行制度受到了越来越大的改革压力，尤其是很多地方出现的要求落实农民家庭和个人在集体中的股权或者份额，要求农民家庭或者个人以股份行使权利、要求这些股权或者份额应该予以固定化等，仔细分析以后，我们不能认为这些要求不合理。1962年建立的农民集体，是仅仅依据农民居住的自然村落来确定的。这种划分的方法，从现在看，确实是简单的、粗暴的。原因是，成立农民集体、确定农民集体始终没有农民的意思表示，违背了农民的自愿。另外，农民家庭和个人在集体之中的民事权利被法律模糊化，甚至不承认他们的成员权，这就非常严重地损害了农民家庭或者个人的权利。这种违背农民权利的情况，我们现在已经十分明确，因此我们现在就不能把这一点当作正当合法的做法，来要求农民继续容忍这样的不合理的做法。显然，农村事务的主管机关、很多的官员还认识不到这一点。

1962年所采取的以农村居民的居住所在地为标准来划分“农民集体”的做法，已经到了政策执行的尽头。因为，进城经商就业的“农民”仍然是集体的成员，他们保留着自己农民身份和农村的土地，问题是他们已经不依靠土地来生存。一些富裕地区，新加入到某个农村地区成为居民、甚至已经获得农村户籍者，甚至新媳妇，却并不能自然成为“农民集体”的成员。现在一些地方“农民集体”已经完全不能用自然村、自然居民点为标准来加以确定。目前“成员权”的法律意义获得农民的普遍认同，并且在集体经济比较发达的地方已经基本固化或者相对固化，成为类似于“股权”权利。这种权利把农民家庭或者个人的权利落到了实处，也符合民法上的合作社法人的法律原理;但是也造成了原来法律规定的集体与现实中的集体基本不同的情形。我国法律能否接受这个事实，在下一步的宪法、物权法等国家大法修改时，必将引发热议。我们的态度是，应该顺从民意，服从民法科学原理，承认和保护这种股权的固化。

（二）土地承包经营权

这种权利来源于20世纪80年代我国开始实行的土地承包责任制，《农村土地承包法》、《物权法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》等，都将农村土地承包经营权规定为中国农村农民的基本权利。这种权利也不是我国法律中固有的，而是在改革开放初期建立起来的。建立这种权利的法思想就是还权于民，以法律上的权利调动个人的积极性。这一点我们应该给予足够的注意。

对于这种权利，自从1986年《民法通则》将其当作具有我国特色的物权规定后，我国所有涉及土地以及自然资源的法律都作了规定。从我国立法的指导思想看，这种权利的政策性、法律技术性很强烈，它所体现的执政党的人民权利观念，也呈现出不断强化的趋势。建立家庭联产承包责任制初期，这种权利还是完全附属于集体所有权的一种类似于租赁权的债权，之后《民法通则》将其规定为效力更为稳定的物权。再往后，《农村土地承包法》又通过明确扩大承包期限、严格限制集体调整土地等方式进一步强化了承包人的权利。2008年中央又提出承包关系、承包权长久不变，近年来的立法，也都执行了这种“长久不变”的思路，一般耕作地的承包期限是30年，可是法律规定30年期限届满后自动续期。

对于这一政策思路我们必须予以充分理解。目前，一些地方政府甚至领导机关对“长久不变”的思想有所疑虑，他们提出的应该不断调整的观点，使原有的农村土地承包经营权人人心不稳。但是不断调整的观点，不论是在政策上还是在法理上都是有缺陷的。比如有观点认为土地承包经营权是从集体所有权中派生出来的，土地迟早要回到集体手中，因此不应该过分强调“长久不变”。我们认为，这种观点违背了“农民集体”及其集体土地所有权来源于农民入社这一历史发展，实际上并不是农户的地权来源于集体，恰恰相反，是集体的地权来源于农户。这个历史发展过程不可以忽略。还有一种观点也是相当有害的。这种观点认为，传统民法中用益物权都是从所有权中派生出来的，现在农民土地承包经营权也是从集体所有权中派生出来的，因此土地承包经营权的内容和期限应该受到集体所有权的限制，长久不变于理不足。我认为，这一观点也是非常错误的。因为，传统民法中所有权和用益物权是两个完全毫无关系的民事主体之间的法律关系，比如地主和佃户之间的权利;可是我国的农民集体恰恰是农民自己组成的，农民在集体中享有成员权。这种关系怎么能够用传统民法中的用益物权理论来解释?如果用这种理论来解释，那么，农民个人就会被排斥在集体的法律人格之外，这一点在政策上当然是错误的，也是严重损害农民利益的。过去一些政策文件曾经这样做，现在应该对此有清楚认识并加以纠正。

正是从以上历史分析和法理科学分析，我对中央提出的“长久不变”表示完全理解并坚决支持。

2008年中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出，要认真开展延包后续完善工作，确保农村土地承包经营权证到户。加强农村土地承包规范管理，加快建立土地承包经营权登记制度。继续推进农村土地承包纠纷仲裁试点。严格执行土地承包期内不得调整、收回农户承包地的法律规定。按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。农村土地承包合同管理部门要加强土地流转中介服务，完善土地流转合同、登记、备案等制度，在有条件的地方培育发展多种形式适度规模经营的市场环境。坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题，依法制止乡、村组织通过“反租倒包”等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。稳步推进草原家庭承包经营，稳定渔民的水域滩涂养殖使用权。

中共中央的这个文件所表达的中心含义，就是把土地承包经营权当作农民的基本权利来看待的。中央提出的确权、登记等措施，目前正在大力推进的农村土地适度规模经营，地权流转、抵押，“三权分置”等重要措施，都是针对这一权利而言的，而不是针对集体土地所有权而言的。对此希望能够引起足够的注意。

（三）宅基地使用权

宅基地使用权指的是农民个人或者家庭对于自有住房所占有的土地所享有的使用权。如上所述，土地的所有权属于集体;但是农民的住房属于自己，农民对于住房占有的土地享有宅基地使用权。

依据我国法律，宅基地使用权担负着保障农民“居者有其屋”的基本权利，因此，我国法律建立了“一户一宅、一宅一地”的政策。这种权利作为一种社会保障权利的属性非常明显，而其作为财产权利的属性反而不明显。也就是因为这样，长期以来，农民可以无偿地获得宅基地。但是这种权利不可以流转，只可以有限继承。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅占有的宅基地使用权。2011年11月10日，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部发布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第10条中规定，农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设，城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或‘小产权房’等违法用地，不得登记发证。

但是，近年来，宅基地使用权制度的改革出现了很大的松动迹象。比如:

（1）2013年十八届三中全会进一步指出“赋予农民更多财产权利”。十八届三中全会首次提出农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。2014年进一步指出“推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。

（2）2014年提出“探索农民住房保障”的概念。2015年两次提出“探索农民住房保障的新机制”。

（3）2014年国务院提出宅基地“有偿使用”、“自愿有偿退出或转让宅基地”的概念。

（4）2015年11月国务院《深化农村改革综合性实施方案》指出“对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。”其中的“有偿使用制度”，值得我们予以足够的注意。

（四）乡镇建设用地使用权

乡镇建设用地使用权指的是属于农民的企业、学校、养老院等占用的农村土地。土地所有权属于集体，这些企业事业单位享有建设用地使用权。

乡镇建设用地使用权在法律上如何认识曾经很有争议，2007年制定的《物权法》就没有直接提到这种权利类型。但是，2008年十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就已经指出要推动这种权利的市场化。该文件指出:“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”

2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，依法推进农村土地综合整治，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转。农村集体“非经营性建设用地”不得进入市场。根据这个文件，经营性集体建设用地还是可以进入市场的。

2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2014年中央一号文件予以重申，并于2014年12月公布了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，2015年中央一号文件提出稳步推进，分类实施，2015年11月《深化农村改革综合性实施方案》明确指出了集体经营性建设用地制度改革的基本思路:允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。2016年中央一号文件《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》明确提出，推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。

另外，我国《物权法》还规定了“地役权”，其意义在城镇化运作中可以忽略不计。

三

关于“三权分置”问题

目前在立法和政策落实方面引起广泛关注的“三权分置”，其实就是要解决农民土地权利确定给家庭或者个人之后，建立适度规模化农业所应该解决的法律障碍问题。显然，一家一户占有小块分散的零星土地自耕经营，这是完全没有出路的原始农业。在我国，因为特有的国情因素，这种经营方式还产生了中国特有的群体性的化学农业，不仅仅导致农产品质量下降，从本质上妨害人民健康，而且也严重损害了中国农业。所以中央文件中提到“坚持集体所有权、稳定农民家庭承包权、搞活经营权”的“三权分置”，就是要给适度规模农业建立法律制度基础，进而促成中国农业科学化和绿色化。所以，积极推行“三权分置”应该是大有可为的。

三权指的就是集体所有权、土地承包经营权这两项物权性质的权利，以及正在立法、但是还没有完全明确解决的经营权。所谓分置，其实就是这三种权利由不同的民事主体享有，其中最主要的，就是现在需要在立法上解决的第三种权利也就是土地经营权，它是为另外一个主体经营农业、占有使用耕作地而设定的权利。

（一） 实践中已经存在的“经营权”的几种情况

1. 以租赁方式建立的经营权

这种类型的经营权，都是按照我国《合同法》第13章“租赁合同”的规定，由经营权人和集体经济组织或者农民个人订立租赁合同，经营权人因此依法获得我国法律承认的租赁权。在此应该注意的是，除我国《合同法》对于租赁双方当事人的权利义务有指导性的规定之外，另外还有一些强制性的规定，比如租赁期限不得超过20年的规定，以及6个月以上的租赁应该订立书面合同，否则被视为不定期租赁，即当事人随时可以撤销约定的规定等。因为它没有纳入不动产登记，将它用来设置抵押就是不合法的，对抵押权人也是十分不安全的。另外，这种权利也无法保障权利人独立起诉和应诉的资格，这对于以长期经营为目的的经营人而言是不利的。

2. 合作社入股形成的经营权

调研发现，一些地方的农户利用其土地承包经营权入股，组建合作社或者其他组织，走出土地条块小型化的困境，建立规模化的经营体制。这种情形下，合作社或者合伙组织取得了土地的经营权。这种经营模式是我国近十年来一直鼓励和促进的，这种“经营权”依赖的法律基础问题已经解决，我国《农业法》、《农村土地承包法》、《合作社法》等法律都规定了相应的条文，因此这种“经营权”事实上得到了我国法律充分的承认和保护。各地目前组建的合作社非常多，经营方式灵活多样，取得了很好的社会成效。

3. 物权性质的经营权

在“三权分置”的法律实践中，现在特别需要的是将中央文件提到的经营权这一权利依法确定为物权。这是我国法律尚未完成的任务。

经营权物权化之后，和债权性质的租赁权会产生很大的区别。其最大的区别是，该权利的存续期间可以跨越《合同法》规定的20年的最高期限，满足权利人长期的生产经营的需要。另外，把“经营权”依法确定为一种物权，也强化了这种权利进入市场的能力。因为这种权利作为一种不动产物权，在实践中应该纳入不动产登记。在纳入不动产登记之后，该权利不论是转让还是设置抵押，法律上的操作都很方便。最后，如果将这一权利依法确定为物权，该权利的保护就会更加强化。因为权利人从此获得了以自己的名义独立起诉、应诉的权利。而这些权利，一般情况下债权性质的权利人是无法享有的。

根据我们的调查，现实生活中相当一些权利主体希望将其对于土地的经营权物权化。尤其是一些“下乡”从事耕作经营的企业，对物权化的经营权要求比较强烈。

（二） “三权分置”中的土地经营合同

无论采取什么方式取得耕作地的经营权，当事人之间都要订立“土地经营合同”。当事人之间权利和义务，尤其是经营权的内容，将主要由土地经营合同加以明确确定。所以订立土地经营合同的法律规则在这里具有核心的制度意义，必须依法建立明确的制度。订立合同首先要明确合同的主体，其实主要是要明确经营权人要和谁订立合同，以及这一合同如何订立。对此，目前有关部门提出的立法方案显示，似乎只有承包人家庭或者个人与土地经营人直接订立合同这一种情况。但是据我们调查，这种合同的订立，有的时候是农户个人，但是由“集体”出面订立合同的也很多。因此，相关的法律制度建设必须考虑到这种实际情况。

（三） 经营权物权化需要在法理和立法上思考的问题

1. 合法性

在集体所有权之上设置一个新的用益物权，在法理上没有什么问题。但是，在几次立法研讨会、论证会上，就如何理解土地承包经营权之上设置另一个用益物权的问题还存在着争议。其实这在法律上是没有问题的。比如，我国《物权法》第136条就规定了在用益物权基础上再设置用益物权的可能性和合法性的规则。

2. 法理上的可行性

用益物权之上再设置用益物权，在物权法的科学原理方面也是可行的。在德国民法中，法律规定的地上权是用益物权，但是在地上权之上还可以设置“次地上权”，或者称为“下级地上权”。因为地上权期限一般都很长，因此可以容纳次地上权的存在。在我国，因为农民的土地承包经营权是长久不变的权利，期限应该相当长，所以在其上设置一个新的用益物权并不存在制度障碍。

3. 新设物权不得妨害土地承包经营权

在三权分置的模式下，立法必须坚持不得妨害农民现有的土地承包经营权的原则。我们必须认真思考中央提出的要保持农民土地承包关系长久不变这个原则的法思想问题，必须坚持将稳定农民的承包经营权作为基本制度，不要轻易改变它。目前，有一种立法方案改变了农民土地承包经营权的法律概念，将其改变规定为“承包权”，然后把新设置的权利叫经营权。我们认为这个做法不可取。因为，“土地承包经营权”这个法律概念，从20世纪80年代到现在30多年了，不但是国家到地方、政策到法律中普遍采用的概念，而且这个概念一直得到农民的拥护。现在大家对这个概念的含义，甚至普通的农民都非常清楚。现在如果重新把名字都改了，不但三十多年的政策法律要改，而且农民马上就乱了。因为农民原来的土地承包经营权本身就包括着经营权，现在立法要重新创设一个新的经营权，那农民自然要问，他们享有的承包经营权中的经营权为什么没有了!

我认为，中央文件中所说的土地经营权，如果在立法上确定为物权，则可以命名为“耕作权”或者“耕作经营权”。

四

关于农地征收

显然，现代化离不开城镇化，按照“十三五规划”，我国的城镇化正在发展之中。城镇化需要农民的土地，在这个问题，需要解决的问题非常多，比如城镇扩大就业问题，农民的社会保障问题等，这些问题意义都很显著，但是其中核心的问题还是农地征收问题。

可以说改革开放以来我国已经建立了非常严格的土地征收制度。但是这种严格，主要考虑的是在行政审批的关口建立严格的权限和责任，但是却忽略了农民权利保护的必要制度的建立。因此在2004年修改宪法时，本人提出了“目的正当、程序正当、足额补偿”三个原则，得到了宪法修正案的采纳。2007年《物权法》第42条也采纳了这三个原则。

近年来，征地制度的改革其实也是在这三个原则的基础上推进的。这些改革的政策文件和方案有:

（1）确定改革。2005年《国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》提出加快推进农村土地征收、征用制度改革。

（2）推进征地制度改革试点。2008年中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》提出切实保障农民土地权益。规范征地程序，提高补偿标准，健全对被征地农民的社会保障制度，建立征地纠纷调处裁决机制。对未履行征地报批程序、征地补偿标准偏低、补偿不及时足额到位、社会保障不落实的，坚决不予报批用地。对违法违规占地批地的，坚决依法查处。严格农村集体建设用地管理，严禁通过“以租代征”等方式提供建设用地。2016年中央一号文件同样提出“推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点”。

（3）完善征地补偿机制，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿。2008十七届三中全会:《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。

（4）提高农民在土地增值收益中的分配比例。2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出加快推进征地制度改革。依法征收农民集体所有土地，要提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。加快修订土地管理法，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为，补偿资金不落实的不得批准和实施征地。2013十八届三中全会进一步指出，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。2015年中央一号文件对此予以重申。

（5）严格界定公共利益用地范围，规范土地征收程序。2014年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出完善土地征收制度。针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围;规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

（6）制定缩小征地范围的办法。2015年中央一号文件《中共中央、国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出制定缩小征地范围的办法。

（7）明确农村土地征收制度改革的基本思路。2015年11月《深化农村改革综合性实施方案》明确了农村土地征收制度改革的基本思路是:缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

五

结语

通过这些分析我们可以看出，我国未来的发展离不开农业农村，离不开农村土地权利的运作。因此，我们必须认真思考现代化背景下的农村地权问题。在这个问题上我的心得体会是，我们在研究和处理农村土地权利问题时必须重视其中的三个重要因素:一是我国建立这些土地权利的法思想;二是人民尤其是农民对我们建立的这些制度的法感情;三是人类社会几千年归纳总结出的科学的法技术。法律制度就是在这三个因素相互作用的基础上建立起来的。我们分析农民地权，必须要掌握中国共产党希望通过这种权利来推动社会进步的思想，这就是法思想。另外，我们必须认识到，我们的设想最后要变成人民身上的权利和义务，因此我们必须调查人民对我们建立的法律制度的法感情。还有，我们要掌握法律制度建立运作的科学性、体系性，避免头痛医头、脚痛医脚，避免解决一个问题又带来另一个问题。

农村地权问题重大而又沉重，因为它涉及人口多，而且农民现在又被视为“弱势群体”。这样，农村地权问题的解决就复杂化了。过去的经验也有，教训也不少。改革开放以来，随着工业化、城市化的加速推进，农业劳动者非农化进程加快，农业农村和农民实现现代化的难得机遇已经到来。只要我们实事求是地研究问题，就一定能够解决农地改革所面临的问题，从而为人民谋取更大的福利。

来源：《比较法研究》 2018年第1期

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