【好书推荐】孙宪忠：《国家所有权的行使与保护研究》

中国社会科学院法学研究所孙宪忠研究员等著的《国家所有权的行使与保护研究》，系国家社科基金重点项目成果，已入选国家顶级社科成果“国家社科基金文库”，全书626千字，中国社会科学出版社2015年4月第1版。

内容简介：

《国家所有权的行使与保护研究》共十七章，分为总则和分则两大部分。总则部分，探讨的是关于我国国家财产所有权制度建设的一般理论和制度建设问题。总论的正文部分，从民法科学和国际法律实践的角度探讨了公法法人、公法法人财产所有权理论的大体内容，也探讨了公法法人所有权制度建设的主要内容，包括权利的内容，权利变动、权利的保护等细节的制度。分论部分则从法理、比较法的借鉴、制度建言的角度，对我国“国家财产所有权”应用于具体物的法律制度展开了细节的讨论。这一部分内容中，首先是关于“国家投资”或者“政府投资”中的公共财产权利的行使，以及因此而产生的“国有企业”的财产权利制度的探讨。其次我们探讨了事业单位的财产权利问题、博物馆的财产权利问题、自然资源权利问题、自然景观所有权问题、公路财产权利问题、文物所有权问题、无线电频谱资源所有权问题等具体的财产权利制度建设。最后，我们从“国家财产”涉及侵权导致的诉权的角度，探讨了这种权利的侵权法救济问题。本书最后的结语则是对全书基本内容的总结，集中体现作者了的主要思想和学术观点。

作者简介：

孙宪忠，男，1957年生，陕西省西安市长安区人。新中国第一届民法学博士，德国汉堡马克斯-普郎克外国和国际私法研究所博士后。现任全国人大代表，中国社会科学院长城学者、法学研究所研究员、民法总则立法课题组负责人，中国社会科学院研究生院教授、博士生导师。1999年被中国法学会评为第二届“全国十大杰出中青年法学家”。享受国务院特殊贡献专家津贴。

本书目录

序言 为什么要从制度科学性入手

第一章 公法法人

第二章 公法法人财产所有权

第三章 权能分析

第四章 所有权变动

第五章 所有权保护

第六章 国有企业投资人制度

第七章 国有企业的法人所有权

第八章 国家事业单位所有权

第九章 博物馆的国家所有权

第十章 自然资源国家所有权

第十一章 自然景观国家所有权

第十二章 公路国家所有权问题

第十三章 文物的国家所有权

第十四章 无线电频道资源所有权

第十五章 国家所有权的侵权法救济

结语

参考文献

索引

写作分工

后记

《国家所有权的行使与保护研究》全书结语

问题揭示、研究宗旨

（一）问题揭示

在本课题的研究中，我们首先揭示了我国现行立法以及法学界很多人所坚持的“统一唯一国家所有权”学说既不符合法理、也不符合现实、而且给我国公共财产支配秩序的建立带来重大损害等多个方面的缺陷。

该理论不符合法理的缺陷表现在：它违背了民法科学上权利主体必须明确肯定的原则，以及物权法科学上的主体特定、客体特定、权利义务特定的原则。因为物权法是民法的主要内涵，所以民法上的主体特定原则与物权法上的“三个特定”原则，基本要求完全一致。民法、物权法建立这一原则的基本意义，主要有两个方面的意义。从积极的角度看，就是从权利主体行使权利、享有权利利益的角度看，通过权利主体明确肯定规则的贯彻，可以建立明确肯定的财产支配秩序。比如，众所周知“定分止争”是物权法的基本使命，而这一使命在不动产物权方面，就是通过将一个个不动产纳入到不动产登记簿之中来实现的。不动产的登记其实是不动产物权的登记，它记载的内容，就是一个个具体的、特定的权利人、特定的土地或者房屋等不动产、特定的不动产权利比如所有权、抵押权等。通过这种登记，土地或者房屋上的支配秩序就建立起来了。我国可以通过不动产登记簿，不但可以知悉一个特定权利人他所支配的不动产处于什么位置、面积大小；而且还可以知道他的不动产之上有没有负担其他的权利比如抵押权，知道所有权和这些负担的其他权利之间具体的关系。这就是物权支配秩序，我国《物权法》第十六条规定的“不动产登记簿是物权的归属和内容的根据”的含义。不论是法院还是其他司法机关、执法机关，都可以方便快捷地根据这些信息，对对合法的权利予以承认和保护。所以不动产登记的第一个条件，就是权利人必须明确肯定。

权利主体必须明确肯定的另一方面的原因，也就是消极方面的原因是，法律必须明确物上侵害责任的主体。我国《民法通则》和《侵权责任法》都规定了物的所有权人、占有人的侵权责任，比如一只家养动物咬人造成他人损害的侵权责任，再如建筑物、构造物、植物倒塌造成他人损害的侵权责任等，这些责任都要由所有权人、占有人来承担。而承担侵权责任的第一个要素，就是侵权责任人必须明确肯定。简言之，民法主体的明确肯定，就是权利主体的具体化、同时也是责任主体的具体化。权利主体的法律构造，必须和责任主体的法律构造同时进行，这是民法的基本原理。所以不论是哪一种民法权利（甚至其他法律上的权利），其主体都必须是明确肯定的，法律上的主体不能是抽象主体，模糊主体。民法科学是人类社会数千年经验总结，它既体现了制度文明，也体现了制度理性。虽然法律具有本土性，一些规则在各个国家可以有所不同，但是这些科学的规则、基本原理是不可以违背的。

而“统一唯一国家所有权”学说的基本缺陷，就是权利主体不明，责任主体更是模糊。通过我们对我国关于公共财产所有权的立法分析、实践分析，我们可以清楚地看到这个本质缺陷之所在。我们可以清楚地看到，前苏联法学为了贯彻计划经济体制，为了达到把整个社会最为主要的生产资料的绝对支配权转移到中央政府的少数决策者手中这个目的，他们在自设前提的基础上，依靠自圆其说的方法，创立了“统一唯一国家所有权”理论，把整个社会的主要生产资料强制性的规定为“国家”所有，而不思考这个“国家”如何行使对于具体物的权利。这个理论的创造者使用了抽象主体理论，建立了所谓“全体劳动人民的所有权”和“统一唯一国家所有权”。而抽象主体，既不可能成为民法上的权利主体，也不可能成为责任主体。所以我们说这个理论是违背民法基本科学原理的。这种理论引入法律制度中，我国的公共财产权利主体不清晰，治理秩序混乱不堪，资产流失严重；同样因为责任主体模糊，“国家”也罢、社会也罢，都无法依法追究责任人责任。这就是违背法律科学基本原理造成的恶果。

在法律的政治学意义上，我们也可以说，“全体劳动人民的所有权”和“国家所有权”这些概念是可以成立的。因为从法律政治学意义上看，这些概念无非是要表达一些财产归根结底属于“公有”而不是私有这些政治意义。政治学意义上的支配秩序是抽象的。但是民法科学上的支配秩序是具体的，权利主体和责任主体必须明确肯定。

在“统一唯一国家所有权”理论引入我国并成为经典“社会主义”理论之后，我国社会对这种理论的盲目信赖和跟随已经形成为一种强烈的惰性习惯。立法者常常依据这种习惯，动辄就把公共财产规定为国家所有权，但是，却并不考虑设定这种权利的科学性法理，也不考虑建立行使这种权利、保护这种权利的法律制度。比如，自然资源的国家所有权、文物国家所有权等就是这样建立起来的。看起来这样做政治上很保险，不会犯错误，但是这才是犯了很大的错误。因为，把纯粹出于自然状态的野生动物、植物规定为国家所有权，这是科学的吗？既然这些物还是野生，那国家能够行使这些权利吗？如果真正爱护公共财产，那么就要为公共财产建立系统化、科学化的法律制度。可是我国在公共财产方面，却并没有这样系统的法律制度，仅仅只是规定这些物品属于国家就万事大吉了吗？当然，要解决这些问题，就必须采纳主体特定化理论；而采纳主体特定化理论，就必然否定“统一唯一国家所有权”学说。

遗憾的是我国法学界此前关于国家所有权的研究成果，虽然也是汗牛充栋，但是大体上总是陷在前苏联法学家维涅吉克托夫在1948年撰写的《论国家所有权》一书的理论框架之内而无法自拔，所以作品再多，无非效影效形。这些著述绝对依赖前苏联法学，但是却不遵守民法科学上权利主体、责任主体必须明确肯定的原理。所以总体而言，这些著述除了一遍又一遍地解释旧理论之外，对我国公共财产权利的法律制度科学化、为公共财产的保护并不能发挥多少实际的建设性指导。经济体制改革以来，尤其是1992年我国全面建立市场经济体制后，经济基础已经彻底变更了，但是，“统一唯一国家所有权”的学说却还是这些著述的唯一圭臬。我国真正的公共财产支配秩序是怎样的？从法律科学的角度看，这些权利的行使、从占有、收益到处分，这一系列制度如何建立？在这些学术著述中是看不到答案的。

（二）研究宗旨

虽然项目成果已经完成，但是就项目研究的宗旨还要略作解释，以供有识者斧正。

1.本课题是中国现实问题的研究，内容没有在比较法方面、法律思想史和法律制度史方面多做展开。当然，在该题目下，也应该讨论一些国家所有权的国际比较、法律制度史和法律思想史的内容，这些知识内容无疑是非常丰富而且是很有趣味的。但是本课题限于时间、精力和学术能力的不足，无法就这些内容做出探讨，在此做出说明并请与谅解。

2.本项成果从题目上看，似乎应该涉及当前我国社会对于国家所有权的各种观点的评述，但是我们并没有在这一方面做出展开。因为本课题涉及我国国家所有权的法律问题，而这个题目可以说是中国现代最大的法律话题之一，因此不但这个问题在过去历史上就已经有很多观念争议，在我国当前社会观念比较分化的情况下，社会观点对这个法律问题更是众说纷纭，其中一些观点还很尖锐。本课题的研究从一开始就明确地认识到这些尖锐的社会观点的存在，而且对这些不同、有些甚至是极端的观点也进行了分析和初步的研究。这些分析和研究，我们的研究成果没有任何的涉及。采取这一做法的基本理由在于：本项研究旨在讨论中国现行法律中国家所有权的制度建设、以及支持这些制度的理论问题；因此，在国家所有权问题上有两个非常极端的观点我们就无法赞同因此也无法做出评述。第一个极端的观点，即完全否定中国现行法律中建立公有制原则的正当性、必要性的观点。这一观点基本上来源于古典自由主义学派，现在也有很多拥护者。我们认为，社会主义思想和制度是人类历史上的进步，从历史发展的角度看，不可以依据古典自由主义来否定社会主义思想和制度。

我们所不赞成的第二个极端的观点，即坚持前苏联法学、把这一法学中的国家所有权学说当作唯一正确的社会主义学说的观点。这种观点在国家所有权方面表现出一种强烈的自言自语、自我封闭状态，他们既不了解当代是市场经济体制下公有制的多种实现方式的存在，也不了解我国改革开放之后出现的“政府投资”体制，更不了解民法科学中的公法法人制度、公用物制度。对中国现实中出现的国有资产的诸多问题，他们的唯一答案，就是不断强化国家权力，建立强大的国家行政管理，限制改革开放以来民众已经获得的各种自由和权利。所以这种极端的观点，既表现出对法律科学基本知识的无知，也表现出对于民主与法制以及人民权利漠视和不信任。这种观点在我国的物权制度建设方面，主张国家所有权的盲目扩张，并且把民间所有权压抑到仅仅只保留个人生活资料的程度。这种观点对于改革开放体制下的物权制度建设损害极大。在中国《物权法》的制定过程中，我们已经和这种观点有过激烈的交锋。

在本课题的研究过程中，随着我国社会贫富差距的扩大，又出现了极端民粹主义和狭隘民族主义的思潮。它们共同的特点是不信任法律科学，对法律科学中的技术规范的尤其采取否定态度，认为法律制度的必要程序及其规则都有不符合民众意愿的弊端。这种观点极易促成法律虚无主义，对我国法律制度建设存百害而无一利。

对上述这些极端的观点，我们的出发点是基本上不予置评。这样做的原因，除了时间和篇幅方面的有限之外，最基本的原因是，这些极端的观点学术的缺陷是显而易见的，在这些问题上花费大量的精力，并不符合我们研究本课题的初衷。本课题研究是探索建立和完善我国公共财产的法律制度的科学法理和制度，我们只能在不得不提及这些理论观点时才会涉及它们。这些极端观念从来不具有建设性，因此无法将它们纳入到我们的讨论范畴。

因此，我们必须预先说明，我们并不是不知道该课题会涉及这些重大争议。我们也可以预料，该项成果发表之后不会得到这些极端观点的积极的评价。也许我们会看到，我国社会上的一些思潮，尤其是那些极左或者极右的观点，会对本成果的基本结论不予认可。对此我们已经有思想准备，我们期待着基于法律科学的评价。

3.为我国的公共财产的法律制度建设提供科学的进路，是本课题的研究唯一目的。我们坚持的基本研究方法是“从制度科学性入手”，强调公共财产的制度规范性、科学性，我们希望通过自己的研究，能够给公共财产制度的科学化提供可资借鉴的甚至可以采纳的方案。

基于这一目的，我们的研究方法是建设性的批评。对于现实制度的缺陷，尤其是支持这些缺陷的法学理论，我们会旗帜鲜明的提出批评；但是批评不是我们的目的，我们的目的是为完善和建立科学的公共财产的法律制度提供建言。我们相信，我国已经走上建设性国家体制的道路，尤其时我国市场经济体制建设取得举世瞩目的成就的今天，我国社会都已经认识到依法治国原则的重大意义，也认识到国家治理必须走上现代化、科学化的道路，因此我们的研究成果旗帜鲜明地倡导公共财产制度建设中必须遵守法学规范尤其是民法科学原理，这一点不应该受到质疑。中国共产党第十八大三中全会的文件、四中全会的文件一再提出“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”的要求，因此我们希望有识之士能够容忍我们对现行立法中的缺陷提出批评，也能够容忍我们对于支持这些缺陷的理论，尤其是那些被认为是正宗的社会主义民法理论的批评。我们更希望的是，我国立法者、决策者有识者能够从我们的分析和建言中获取可以借鉴的资讯，为我国公共财产的法律制度的科学化做出切实的改进。

主要观点

本书所倡导的观点，尽管和我国法学界、至少是民法学界长期坚持前苏联法学理论已经发生了本质的切割，但是我们必须指出的是，本研究成果中的很多观点其实并非是本课题负责人的首创。我们所坚持的，大多数都来源于传统民法的基本理论，也就是已经被数千年的法律实践证明为科学原理的理论。我们所做的主要工作，就是将这些科学原理应用于我国的法律制度建设。有些理论在我国社会之所以显得很陌生，原因只是我们法学界长期以来并没有进行实质性的更新而已。我们已经看到，在我国的公共财产法律制度设计过程中，前苏联法学发挥过极大的作用，而至今这种法学没有得到有效的清理。因此，在我国公共财产的法律制度建设中，清理前苏联法学的消极影响、依据法律科学完善甚至重建我国的公共财产法律制度，这也许就是我们首先的创见。

除此之外，本课题中，我们应用的主要法学观点有：

（一）公法法人学说

所谓公法法人，指的是依据宪法、行政法等法律成立的法人。在传统民法中，公法法人包括所有因为承担公共目的的机构，包括国家的公共权力机构如立法、执法、司法机关、军队等，也包括受公共权力机构的赋权而从事公共目的活动的社会机构，如公立学校、公立科学研究机构、公立文化与体育机构、公立慈善机构、宗教机构、受公共财政支持的基金会等等。这些以社会公共目的为宗旨从事社会活动的机关或者机构，在我国《民法通则》中被称为机关法人、事业单位法人和社会团体法人。不过《民法通则》的这个规定从现在来看并不十分准确，因为目前在我国，相当多的事业单位和社会团体法人，都是根据社会上的自然人或者法人依据民法规则设立的，它们并不承担社会公共目的的职责，属于传统民法中的私法法人。

公法法人学说的科学性在于：这些法人必须要从事民事活动，因此必须在民事法律关系中享受权利、承担义务和法律责任。它们也就是在这一层意义上成为民法上的主体、才被称之为公法法人的。在公法的活动中，它们只是国家治理的一个环节，或者是公共目的活动的一个环节，并不能称之为民法法人。

我国法律规则中，除了《民法通则》规定的机关法人、事业单位法人、社会团体法人之外，其他的法律并没有规定这种法人。甚至在民法的整体规则之中，包括商法、知识产权法以及部分经济法规之中，都没有采用公法法人制度。比如著名的《物权法》，就没有在公共财产领域采用公法法人制度。《合同法》涉及民事主体时，也没有考虑到公法法人规则问题。这种情形与我国的法律实践完全不符合。现实生活中公法法人参与民事活动的范围非常广泛，除基本上与一般私法法人无异。而公法法人承担法律责任的情形，也与一般法人无异。比如地方政府、法院以及军队与一般自然人、法人订立合同、而最后必须承担法律责任的情形，可以说比比皆是。甚至法院建设办公设施因拖欠施工费用而作为被告的情形，在我国已经发生多起。当然，公法法人参与民事活动，在经费额度的限制下，常常要采取政府采购的方式，这是他们作为民事主体的特点，但是不能否认他们的民事法律关系主体的资格。这一点是我国现行法律最为明显的缺陷，应该予以尽快弥补。

在《物权法》的制定过程中，本课题负责人就已经提出了承认公法法人的物权、尤其是公法法人所有权的观点，目的在于解决我国公共财产法律制度中权利主体与责任主体方面的立法问题。但是因为法学界普遍不认识公法法人制度，以为引入这种法人制度会造成公共财产私有化，因此没有采纳公法法人财产权利的学说。本课题研究成果中，我们一再强调指出，公法法人依据公法设立，依据公法和法人章程行使权利，包括行使处分权，而不是根据法人的自我意志享有权利和行使权利，因此不会导致私有化的问题。

（二）公有物的学说

在传统民法中，物作为财产权利尤其是作为所有权的客体，必须从社会功能的角度区分为共用物、公有物和公法法人私有物。共用物指的是全人类共同享有的物，主要包括阳光、空气和海洋等，在法律上并不许可纳入任何权力支配的范围。甚至国家也不可以将这些物作为财产，在这些物上面设置有排斥他人的权利包括所有权。公有物指的是，在法律上属于公有，但是必须交给民众享受其利益的物。主要包括公共土地、牧场、河流、公路、图书馆、国立学校、国立体育文化设施、公共慈善设施、宗教场所等。等属于国家所有，即由全体罗马市民公共享有，也不得为私人所有。公法法人私有物，指的是纯粹为公法法人自己享有利益、可以有公法法人处分的物，比如公法法人自己独自的办公场地，公法法人员工的薪水等。

对于传统民法中的公有物，也有的著述将其描述为这样三种类型：

一是绝对公有物，指的是在任何情况下都应该保持其公共目的特征的物，比如海滩、空气、阳光等，这些物不可以成为任何人的“财产”，当然也不可以成为政府的私产。因此英美法将这些物称之为“公共非财产”，其目的就是强调公共享有的意思。

二是相对公有物，指的是可以由公法上的主体取得民法上的权利比如所有权，但是必须保持公共目的的物。比如公共权力机构使用的办公楼宇中为公众服务的场所、公共道路、各种公立学校、公立科研机构、公立图书馆、公立博物馆以及展览馆和美术馆等、公立文化与体育机构、公立慈善机构、宗教机构、受公共财政支持的基金会机构占有使用的不动产和动产等等。这些物可以由公法法人享有所有权，甚至可以由“国家”享有政治意义上的所有权，而且，国家还在这些物品的管理方面设立了公立机构，政府拨付财政经费支持这些机构的日常运行，支持他们对于这些物品的维护和修缮等等。这些机构对于管理这些物品享有权利和承担义务，他们占有、使用这些不动产或者动产，在法律许可的范围内取得必要的经营收益，也可以依法处分这些不动产或者动产。在因为这些物品的维持、运营、侵权等发生民法上的诉讼时，他们以责任主体的身份来担负起诉和应诉的责任。

但是享有占有使用权利的公法法人机构，必须保障这些物品的公共目的性质，不可以排斥民众享有使用这些物品的利益。从某种意义上谁，国家设立这些公共机构，就是为了让民众享有这些物品的利益。当然，公众享有这些的利益必须服从这些公法法人依据法律建立的规则和秩序。比如公众到法院参与诉讼，必须服从法院对于诉讼设施的管理秩序。公众使用公共道路必须服从交通管理秩序。公众求学受教育，必须服从学校建立的规则和秩序等。所以这一种类的物被称为相对公有物。

三是公法法人私有物。有一些物品从表面上看似乎是公有的，但是其本质是公法法人私有的。这种情形的典型，就是尚未发放的公法法人员工的工资。这些工资，从其来源的角度看是财政拨款，但是当这些款项被划入公法法人账户之后，它们就不能再被认为是“国家”或者“政府”的财产，而是公法法人的私有财产。而且公法法人必须按照法律的规定处分这些款项，即把工资发放给员工。从这一分析我们就可以理解，事实上公法法人占有使用的很多资产，都在民法上属于其私有财产。

近现代以来，民法学说虽然有本质的发展，但是关于物的划分种类的问题始终得到了坚持。而且世界上法制成熟国家里，这些物的分类，都成为法律的基本制度的组成部分。因为公物承载公共目的，涉及民众共享的利益，因此不论是宪法还是民法，都遵守了这些基本的原理。

唯独在前苏联法学中，公有物理论被彻底删除，传统民法中民众共享利益的法律制度也失去了踪影。在我国，本来属于民众共享利益的自然资源权利，却成为地方政府的创收渊源，甚至成为某些个人收入的渊源。 没念至此，作为一个严肃的法学研究工作者，总是有一种心疼的感觉。这种情形，是我们在对我国相关法律制度的缺陷进行反思的同时，也不得不对造成这一后果的前苏联法学表示由衷的愤慨。

（三）公有制的多种实现方式学说

本课题的研究采纳了课题负责人在1992年提出的“公有制的多种法律实现方式”的理论， 主张废止只有“统一唯一国家所有权”才能实现公有制的前苏联法学，并从现代民商法科学的角度解释了在坚持公有制原则的情形下的公共财产权利。在论文发表后，执政党中央文件多次提到探索公有制的多种实现方式的要求，1995年开始的公有制企业的现代化改制，即以现代公司治理结构来重构我国公有制企业的管理机制，应该说和本课题负责人的观点相一致。而2013年中国执政党提出的发展现代企业的混合所有制的要求，也是这一理论的延伸。

之所以要探讨这个问题，那是因为在理解我国的公共财产所有权制度的时候，我们会遭遇到一个一般市场经济国家不存在的问题，这就是所有制与所有权的关系问题。受前苏联法学的影响，我国几次重大立法都没有能够解决所有制和所有权的关系问题，他们都一再强调，把坚持“统一唯一国家所有权”当做坚持公有制的唯一道路。结果，在国际的法律实践中屡屡碰钉子（如本课题序言所引用的案例那样）；在国内的公司法等法律中，不承认政府投资人享有股权，坚持政府一直享有所有权；不承认公司法人所有权，别扭地只承认公司法人财产权。

但是就中国法律自己而言，它所说的所有制、公有制也是模糊概念。1956年的“社会主义改造”中，自然人或者法人以实物或者货币进行投资、入股方式产生的经济组织比如城镇信用合作社、消费合作社、手工业合作社等，均被当时的政策定义为公有制组织，享受公有制的法律地位。 但是改革开放之后以同样方式组建的经济组织，却被定义为民营企业或者私营企业，属于非公有制性质的组织，不能享受公有制企业的待遇。更有甚者，我国立法还将公有制标准拿来其用来界定劳动者，将其分为是否是“全民所有制职工”。法律将中国的企业分成9种所有制，每种所有制都有一个专门的法律规制，所有制还渗透到刑法、民法、破产法、诉讼法等等。“所有制”区分在中国造成了无数谁也说不清楚的法律问题。

在这种情况下，在本课题的研究过程中坚持我国宪法确认的公有制原则，就成为必须首先要解决的大问题。我们首先要说明的是，所有制的科学意义到底指什么？它和物权法意义上的所有权的关系是怎样的？对这个十分严肃的问题，本课题负责人在1992年发表的《公有制的法律实现方式问题》（载《法学研究》1992年第6期）一文中，对此进行了比较细致的探讨。论文指出，所有制的科学意义是马克思的创造。马克思始终坚持区分生产关系范畴的所有制和上层建筑范畴的所有权。他认为所有制是一定的生产关系的总和，要说明所有制，就必须把社会的全部生产关系描述一番。 所以，按马克思的本意，所有制就是渗透在社会的生产、分配、交换和消费领域里并且起决定作用的经济基础。所以根据马克思的观点，所有制可以被上层建筑领域里的财产所有权反映和实现出来，但是他们不是一回事。从社会生产的宏观控制的角度来认识所有制问题，是非常正确的，事实上社会生产的宏观控制，是任何一个国家都非常重视的基本问题。

但是在上个世纪30年代的前苏联，斯大林改变了马克思关于所有制和所有权的关系的论断，他把生产关系的分析方式归纳为著名的“三段论”，即生产资料的所有制形式即所有权、分配关系即生产中人与人之间的关系。就是这个观点，把生产资料所有权理解为经济基础领域里的所有制了。因此，斯大林看到的所有制和马克思所认识的所有制是根本不同的。根据斯大林对所有制的认识，前苏联的法学家得出了一种所有制必然反映为一种所有权；而一种法律上的所有权，也必然反映着一种所有制的理论。 这种理论上最终在前苏联民法学家维涅吉克托夫1948年发表的《论国家所有权》一书得到完整的表达，并得到斯大林的肯定。该书提出，全民所有制只能由国家所有权来反映，国家是国有企业财产的“统一的”、“唯一的”所有权主体。这种观点给国家依据纯粹行政性质的计划手段管理企业、任意调拨企业资产提供了理论依据。

本课题负责人在1992年时提出，在我国经济体制改革已经发展到市场经济体制的条件下，我们必须重新认识所有制的实现方式问题。我们可以看到，财产所有权在自然经济体制下、在计划经济体制下，可以是所有制的实现方式之一；但是在现代市场经济体制下，当然不能排除其他的所有制实现方式。比如，股权控制作为生产关系中一项有效的控制方法，它在实现所有制需要方面，从社会化大生产的角度看，实际上发挥着比所有权更大的作用。股权控制的基本特点，是不再控制具体的物，而是控制生产经营；它不仅仅可以用来实现一些具体的人控制一个具体企业，而且可以用来实现一些人对于更多企业的控制。这种观点是符合马克思看法的。

从民商法的角度看，股权控制可以表示为现代化企业之中的“股权-所有权”的结构模式。本研究成果在“国家投资”一章中，对股权拥有者通过法人治理模式操控着企业、从而实现公有制需求的情形做了比较多的探讨。这样，我们就从根本上否定了“统一唯一国家所有权”的学说。同样，依据“股权-所有权”的现代民商法原理，企业法人享有财产所有权是毫无疑义的。

不过我们在此要补充说明一下：企业法人享有的所有权，只是从法律关系科学、从法人有限责任原则做出的技术性制度设计。他不是终极所有权。如果企业清算，剩余资产要返还给投资人。所以投资人是终极所有权人。

（四）公法法人所有权学说

所谓公法法人所有权，就是由公法法人依法享有的对于具体物的所有权。权利的主体，是一个个具体的公法法人，而不再是“统一唯一”的国家。因为民事法律关系的主体必须明确肯定，标的物必须是特定物，而且公法法人享有的对物的支配权，已经达到了所有权的程度。在本课题的比较法资料介绍中，我们可以看到，公法法人所有权是国际上普遍采纳的学说。

公法法人所有权学说和前苏联法学中“国家统一所有、政府分级管理”的公共财产的法权制度学说有着显著的差别。

首先，在公法法人所有权学说中，权利主体是一个个具体的法人，而不是抽象的国家。因此公法法人所有权学说最大的科学性和现实意义就在于，它在公共财产之上建立起了真正的民法意义的权利主体和责任主体。而“国家统一所有、政府分级管理”中，法律意义的权利主体和现实制度中的权利主体是完全不一致的，责任主体则完全模糊化。

其次，公法法人所有权建立在对于特定的公有物之上，公法法人对于特定的公有物行使实际的占有、使用、收益以及处分的权利。公法法人和具体的特定物之间，没有行政法的上的分级管理关系。因此这一理论建立的法律制度，和“国家统一所有、政府分级管理”体制的最大不同，就是公法法人依据民法科学方法行使所有权，而后者，则是强调政府依据行政管理的方法行使所有权。所以，在前苏联法学的这种理论中，并没有真正意义的国家所有权，而只有十足的中央政府行政管理权。

再次，公法法人所有权理论下，必须在公法法人内部建立民法法人机构，比如大学董事会、国家公园董事会等等，这些董事会成员中除有政府代表之外，还有相当的社会代表，以此实现公有物的社会公公目的。即使是某物属于中央政府所有或者地方政府所有，在政府机构内也要建立民法性质的董事会。比如，美国的属于联邦政府的国家公园，也要建立由多个部委派出人员组成的董事会，以体现不同职责部门的协商一致。再如，在德国，属于政府的大学、基金会等等，其董事会也是由各个职责机关的比较固定的人员组成的。

最后，公法法人所有权的权利主体和责任主体是完全统一的，享有权利者必须承担相应的法律责任。这些理论和制度的优势，是前苏联法学“国家统一所有、政府分级管理”的体制完全不可以比拟的。

所以我们说，公法法人所有权的理论是科学的，而“国家统一所有、政府分级管理”的理论是不科学的。我们相信，在了解了公法法人学说、公有物学说、公有制的法律实现方式的学说之后，我国社会理解公法法人所有权的学说，不应该再有理论阻碍。而且从我们的分析可以看到，在我国法学界一直十分陌生的公法法人所有权学说，并非离经叛道的之说，而是法制成熟国家认可的成熟法理，而且这些国家根据这些法理也建立了成熟的法律制度。这些法律制度，在应用于法律实践之后，所取得的社会成就，也远远超过了前苏联法学上的“统一唯一国家所有权”学说。

我国法学界不理解公法法人所有权的主要原因是包括了多个方面的原因。前苏联法学对于传统民法科学原理的违反是最主要的原因。前苏联法学在民法科学的一系列重大问题上违背了法学科学原理，它不承认公法法人学说，不承认社会主义国家里的公共权力机构、事业单位必须享有自己的民事权利、必须独立承担民事责任这些最基本的民事规则。这些重大的理论缺陷，虽然给我国的公有物的法律实践造成极大的问题，但是这一理论在我国至今没有得到认真的检讨反思。

前苏联法学不承认民法上的财产所有权作为法律上的技术规则的理论，这一点导致了他们对公法法人所有权发生了本质的质疑。其实财产所有权在现代化投资体系中就是一个技术规则：股东投资企业，股东享有股权，企业享有法人所有权。这里的法人所有权就是一个法律技术规则，它解决了股东的有限责任和公司的无限责任问题。这些规则，在前苏联法学建立的计划经济体制中是看不到的。

前苏联法学不承认公法法人所有权，还有一个理由，是公法法人不能有私的权利和利益。但是，这只是一个简单化的臆想。自古以来，不论是政府还是法院等，都是有其私的权利和利益存在的。因此，在罗马法中，国家、市府等公共机构同个人一样，可以作为私人出现的。公法法人从市场上购买为自己办公或者消费的物品，这种行为是典型的私的行为，他们在其中享有权利也承担义务。

在本课题负责人主张公法法人所有权理论所受到的质疑之中，还有一个质疑的理由需要做出解答。那就是，一些法学家和立法工作者认为，在我国，机关法人、公立事业单位法人、和公立社会团体法人的活动经费常常来自于政府的财政拨款，这些钱应该属于国家，怎么能够认为这些法人享有所有权？对这个疑问，回答其实很简单：政府财政拨款的目的就是把具体财产的所有权拨付给公法法人，这只是一种特殊的财产所有权转移方法。这些经费对公法法人而言，只是财产所有权的取得方式。公法法人取得这些经费之后，会占有、使用甚至彻底消耗这些经费，这就是典型的所有权的状态。从公法法人所有权取得这个角度看，政府的财政拨款，其实本质上和邵逸夫先生、霍英东先生的捐赠性质一样。这些经费捐赠给公法法人比如大学之后，就不能还认为仍然应该由邵逸夫先生、霍英东先生享有所有权。

正如我们在上文分析的那样，指出我国法律的缺陷并不是我们的研究目的。指出解决问题的出路才是我们应该的初衷。在我国的公共财产法律制度中承认公法法人所有权，目的就是要解决我国我国公共财产支配秩序中权利主体和责任主体模糊不清的问题。而采纳国际上通行的的公法法人所有权制度，就是要以科学的民法原理来解决我国公共财产支配秩序所面临的严重问题。对此我们有三点说明：

（1）在我国应用公法法人所有权理论，就是把机关法人、事业单位法人、社会团体法人已经享有实际所有权合法化、正当化。本课题研究通过对我国1995年以来实施的中央地方分税制、现实屮实际操作的法律措施、以及法律实践的大量事实，证明我国的公法法人已经真实地享有了对于具体物的所有权。所以我们建言，我国的公法法人所有权，可以从我国《民法通则》确定的机关法人、公立事业单位法人、公立社会团体法人这三个方向展开。当然，对于公共财政支持的基金会法人等，也有给予足够的承认和保护。

（2）在我国应用公法法人所有权理论，首先需要对我国的公法法人实行民法主体再造。这一种再造，指的是这些公法法人应该按照法人治理结构的原理，建立公共财产的权利人的董事会或者理事会制度，并且在法人内部实行决策人、执行人和监督人相互分离而且互相制约的制度。通过这样的治理结构，使得我国的公共财产不但在权利行使方面、而且在权利保护方面实现真正的法治化。而且，这种公法法人的主体再造，不仅应该包括自然景观、国立学校、国立文化体育团体等事业单位，以及公立社会团体的资产方面，甚至也应该包括政府包括中央政府和地方政府享有所有权的资产领域。比如，现在我们就不妨先从我国社会争议比较大的公立大学、中学开始，建立学校法人的董事会，其成员不仅仅要有投资人政府的董事，也必须有能够代表社会公益的董事（建议由全国或者地方的人民代表大会选派）。由董事会选择校长，校长对董事会负责。这种体制，无论如何要比目前教育部统管教育要好得多。

（3）在建立公法法人所有权的法律制度中，应该制定真正意义的公共财产所有权的立法。目前这种把公共财产仅仅规定为国家所有权、但是并没有建立真正的民法意义的所有权法律制度的做法，对公共财产实际上是很不负责的。这个重大的法律制度建设问题，需要我国社会的立法者、决策者和有识人士认真思考。

研究成果基本结构

本项研究成果的基本结构，可以分为总则性探讨和分则性探讨两大部分，包括序言、正文十五章、本书结语共十七个独立的章节。每一章节都包括问题的提出、正文的探讨和本部分小结（最后的结语除外）。

总则部分，探讨的是关于我国国家财产所有权制度建设的一般理论和制度建设问题。在序言部分，我们对于支持我国国家财产所有权制度的主要理论“统一唯一国家所有权”学说的科学性、实践效果提出了全面而深入的质疑，尤其是在我国已经全面建立市场经济体制的今天，经济基础和整个社会经济结构已经发生了本质的转变的情况下，这一理论给我国最为重大的法律制度建设、即公共财产权利的制度建设带来的损害。我们在此指出必须从民法科学的角度来解决这个问题，而且提出了解决问题的基本进路，即按照公法法人所有权的理论来重建公共财产权利制度的设想。

总则的正文部分，从民法科学和国际法律实践的角度探讨了公法法人、公法法人财产所有权理论的大体内容，也探讨了公法法人所有权制度建设的主要内容，包括权利的内容，权利变动、权利的保护等细节的制度。

分则部分，则从法理、比较法的借鉴、制度建言的角度，对我国“国家财产所有权”应用于具体物的法律制度展开了细节的讨论。这一部分内容中，首先是关于“国家投资”或者“政府投资”中的公共财产权利的行使、以及因此而产生的“国有企业”的财产权利制度的探讨。接着我们探讨了事业单位的财产权利问题、博物馆的财产权利问题、自然资源权利问题、自然景观所有权问题、公路财产权利问题、文物所有权问题、无线电频谱所有权问题等具体的财产权利制度建设。最后，我们从“国家财产”涉及侵权导致的诉权的角度，探讨了这种权利的侵权法救济问题。

本书最后的结语，则是对全书基本内容的尤其是学术观点的总结。

本书主要不足

对中国法律制度稍有了解者，都会知道本课题的研究题目大、困难大、涉及复杂的历史和现实问题，在有些人看来属于不敢触摸的政治问题。但是本课题自然人认为，面对我国公共财产法律制度建设的严重缺陷，面对我国社会上上下下各个方面对于公共财产领域里必须贯彻依法治国原则的强烈要求，我们出于一片爱国的忠诚，和对于法律科学的追求，严格按照科学理论来研究这里的问题，为自己的国家贡献良知，应该不会出现什么问题。但是在接受这一项目的研究任务之后，我们发现困难比我们想象的还要多。因为有些不可克服的困难，课题成果原来的设想并未彻底完成。这些内容，包括对于国家专营体制下涉及的公共财产的法权问题研究、重要稀缺资源矿藏的法权问题研究、涉及国防产业的法权问题研究等等，一些是半途而废，一些是根本无法展开。这些是本成果内容完整性方面的不足。

另外本项课题的研究内容还有一个明显的不足，就是已经吸纳为课题成果的一些内容，理论讨论深浅不一，有一些显得比较肤浅，漏洞甚至错误也在难免。对此我们衷心期待批评和指正。

从研究生求学时代开始，课题负责人就已经十分关注公共财产领域的法权问题，有些问题的跟踪探讨至今已经超过了三十年。因此我们深知，在公共财产的法权问题上，我国主导性的理论，与世界上法制成熟国家相比，基本上属于自言自语的不科学状态。依据这种理论建立的法律制度，无法实现国家治理科学化、现代化的目标。数年来，课题负责人在中国法学界提出我国法理尤其是民法理论“体系化、科学化”奋斗目标，本课题的研究可以说是朝着这个奋斗目标努力迈出的一步。

（责任编辑：徐持）

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