【学术观点】莫纪宏：以“宪法+所有具体法治工作”全面推进依宪治国
适逢第二个国家宪法日，举国上下欢欣鼓舞，各级政府都在采取积极有效的宣传形式向社会公众宣传宪法知识，旨在以国家宪法日为契机，全面提升社会公众的宪法意识。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），突出了宪法实施在全面推进依法治国中的重要地位，并明确提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”，宪法作为国家根本法，在全面推进依法治国进程中处于最核心和最重要的地位。但是，在法治实践中，以何种方式最大程度地动员社会公众关注宪法也非常重要，除了通过国家宪法日这种形式来集中宣传宪法知识、传播宪法价值之外，更重要的是应当在推进宪法实施的具体政策方针时提出更加明确和简便易行、为社会公众容易理解和接受、并且也容易落实到具体行动上的行动纲领。“宪法+所有具体法治工作”作为全面推进依法治国的行动纲领，不仅能够有效地树立宪法在政府和社会公众中的权威，更重要的是可以很好地约束政府行使公权力的行为，使得政府行使公权力的所有方面自始至终被限制在“宪法”的范围内。
“宪法+所有具体法治工作”主要面向“全面推进依法治国”，重点解决的理论和实践问题就是如何实现“依宪治国”的问题。“依宪治国”在依法治国中的突出地位和重要作用经过了一个理论上和政策上不断深化和提升的发展过程。
2004年9月15日时任中共中央总书记胡锦涛同志在纪念全国人大成立50周年大会上的讲话中第一次明确提出“依宪治国”概念。他指出：“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”。从上述讲话精神来看，“依宪治国”概念的提出是与“依法治国”紧密结合在一起的，“依宪治国”被视为“依法治国”的一项重要工作，在保证“依法治国”过程中具有极其重要的地位。“依宪治国”概念在党和国家领导人的讲话中再度被提出，是2012年12月4日习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话（以下简称“12·4”讲话）。他指出，“依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政”。前后对“依宪治国”与“依法治国”之间相互关系的表述略有不同的是，前者用的关联词是“要”，而后者用的是“是”。“要”只是表明“应当”、“希望”，而“是”则表示了一种事实判断。也就是说，习近平总书记“12·4”讲话中主张“依法治国首先是依宪治国”，这一论述已经对“依宪治国”在“依法治国”中的核心作用作了明确的肯定性结论，即“依法治国首先是依宪治国”是一个毋庸置疑的事实。我们党坚持“依法治国”必须首先“依宪治国”，“依宪治国”对于“依法治国”来说已经不是“要”与“不要”的问题，而是“必须”、“不得不”的问题。习近平总书记这一阐述在2014年9月5日庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话（以下简称“9·5”讲话）中又得到了进一步的明确重申。他强调指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”在上述讲话中，“依宪治国”与“依法治国”之间的辩证关系已经成为无可争议的事实，而当下最需要解决的就是如何“坚持依宪治国”，并通过“坚持依宪治国”来实现“坚持依法治国”的目标。党的十八届四中全会《决定》全面肯定了习近平总书记在“9·5”讲话中关于“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”的论述，为从理论和实践两个层面科学合理地界定“依宪治国”与“依法治国”的相互关系，为强化作为国家根本法的宪法在我们党依法执政、依法治国中的重要作用提供了最基本的政策依据。
值得注意的是，尽管《决定》明确了“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”的主张，但是并没有为“依宪治国”提供具体和详细的行动方案。宪法在国家治理和社会治理中的作用究竟怎么样才能得到全面和系统的体现，在行动纲领上还不是太清晰。尽管《决定》对宪法实施工作给予了高度关注，但由于宪法作为根本法在实际生活中并没有真正成为解决社会矛盾和纠纷的依据，所以，宪法的权威还没有得到社会公众的必要尊重，“依宪治国”的价值内涵还没有在实践中得到完全的破解。依据《决定》关于全面推进依法治国的各项要求，“依宪治国”的理念也应当贯彻到全面推进依法治国的全过程和各方面，不仅要使“每一项立法都符合宪法精神”，执法、司法、守法、法治监督、法治保障、法治宣传教育、法治队伍建设，乃至党的自身建设和党规党纪也要符合宪法的要求。党的十八届五中全会报告也强调指出：全面提高党依据宪法治国理政的能力和水平。所以，用“宪法+所有具体法治工作”治理理念可以准确地反映“依宪治国”的基本要求，同时也可以有效地保障“全面推进依法治国”的顺利实施，这是建设中国特色社会主义法治体系、中国特色社会主义法治国家的一项重要事业。
确立“宪法+所有具体法治工作”的行动纲领，关键是要充分发挥宪法作为根本法的法律功能，要学会运用宪法来解决日常生活中的具体矛盾和纠纷，要善于将宪法作为解决人们行为对错的是否标准。
作为国家根本法，宪法首先是一种政治法，它深刻地反映了一个国家和社会的基本价值，具有鲜明的意识形态特征，体现了统治集团的意志，旨在实现符合统治阶级利益的各种政治目标。其次，宪法还是一种特殊形式的法律，是约束人们行为的根本规范，在实际生活中有很多涉及国家治理和社会治理的重大问题和事项需要宪法来解决。对于绝大多数社会公众来说，宪法的政治意义往往耳熟能详，但对宪法作为法律解决实际问题的作用认识还很肤浅。特别是对于各级领导干部来说，尽管通过普法和法治宣传教育等渠道，对于宪法的性质和一般作用都有所了解，但对于在日常管理工作中究竟如何遵守宪法，如何用宪法来约束自身的履职行为往往是一知半解、不知所措。总体上说，由于宪法实施状态不理想导致了领导干部和社会公众对于宪法在国家治理和社会治理中的重要作用不够重视，在实际生活中甚至存在着“违法不违宪”的错误观念，宪法的权威没有得到必要尊重。
事实上，宪法作为根本法跟人们的日常生活是紧密相关的。宪法影响人们日常生活的制度途径主要有四个方面：一是宪法确立基本的国家制度和社会制度，规定国家机关的法律职权和职责，确立宪法所保障的公民基本权利，建立国家治理和社会治理所必须依托的基本法律秩序；二是由立法机关根据宪法授权，通过立法方式来将宪法所规定的各项原则和规范要求具体化；三是通过对宪法文本进行解释，保证宪法的各项规定在实践中得到很好的遵循；四是对违反宪法的法律法规和行为通过违宪审查途径予以纠正，对基本权利受到侵犯的公民给予制度上的有效救济。宪法作为根本法，要充分有效地发挥自身的法律作用，让人民群众感受到宪法就在自己身边，要让宪法像民法、刑法、行政法那样给人们的日常生活带来实质性的利益和影响，关键在于首先要有一部好的宪法，有了好的宪法之后，依据宪法享有国家权力的国家机关和国家工作人员以及普通的社会公众要对宪法表示必要的尊重，要从内心把宪法视为调整人们行为的法律规范，要在行使权力、履行职责，行使权利、履行义务的过程中自觉地遵守宪法的规定。良好的宪法意识是推动宪法实施、维护宪法权威的重要社会基础。在尊重宪法权威方面，领导干部尤其要率先示范、带头遵守宪法。决不能把拥护宪法、遵守宪法挂在嘴上，在实际生活中则我行我素，把宪法所赋予的职责抛在脑后，或者是把实施宪法片面地视为是中央的事情，属于全国人大及其常委会的专门工作，与自己日常工作无关。
有鉴于宪法的权威首先来自于宪法的正确和有效实施，在全面推进依法治国的过程中，必须要从理论和实践两个角度，认真地对待宪法、重视宪法，只有依据宪法掌握国家权力的国家机关和国家机关工作人员，特别是各级领导干部带头遵守宪法，宪法才能真正地扎根于实际生活，宪法作为根本法才能具有持久的生命力。所以，将“宪法+所有具体法治工作”作为全面推进依法治国的行动纲领，可以有效地解决各级国家机关和国家机关工作人员在行使公权力时的合法性问题，“宪法+”实际上相当于“把权力关进制度的笼子”中的“笼子”，不过，这个宪法“笼子”一方面赋予国家机关享有公权力，同时又给公权力的行使划定明确的法律界限，其中不得随意越权、滥用职权，不得随意推诿责任等等是宪法这个“笼子”的边界，而“宪法+”除了强调宪法这个制度“笼子”的特性，更重要的是“宪法+所有具体法治工作”还着重强调国家机关和国家机关工作人员在实施全面推进依法治国各项法治工作的时候，应当关注“宪法”这个制度前提，要学会和养成依宪办事的能力，要尊重宪法，要确立“于宪有据”的行动纲领。
总之，“宪法+所有具体法治工作”以非常简明的逻辑揭示了“依宪治国”和“于宪有据”的法治内涵，值得在全民法治宣传教育活动中大力推广，更值得在国家宪法日重点加以宣传和弘扬。
文章来源：《人民法院报》2015年12月3日
（责任编辑：徐持）
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